廣西區直國有林場林地被侵占問題調查與分析

和太平，陳廣財

（1.廣西大學林學院，南寧 530005；2.廣西國有高峰林場，南寧 530002）

森林資源是國家重要的自然資源和戰略資源，在維護國土生態安全中具有核心地位[1]。國有林場是國家重要的戰略資源儲備基地，是區域生態體系的基石，在維護國土生態安全、提升人民福祉、促進綠色發展中發揮了重要的作用[2]。隨著林地資源日顯珍貴，國有林地被周邊群眾非法占用已經成為廣西存在的共性問題[3]，在區直國有林場尤其突出。多年來，各林場履職盡責，采取各種措施，投入大量人力物力，努力保護林地資源，切實維護林場合法權益，一定程度上防止了國有林地資源和國有資產的流失。林地資源保護工作雖然取得了一定成績，但總體效果仍不盡人意。被侵占的國有林地難以收復，新增被占林地現象時有發生，一些地方甚至愈演愈烈。

1 廣西區直國有林場林地被侵占情況

1.1 被侵占面積

國有林場改革后，廣西共有國有林場145家，林地面積達1 259 867 hm2，其中自治區林業局直屬國有林場（以下簡稱“區直林場”）有13家，林地總面積351 014 hm2，占全區國有林場場內林地面積的27.86%。截止2016年12月，全區國有林場被侵占林地達141 667 hm2，占全區國有林場場內林地總面積的11.24%，其中區直林場被侵占林地64 851 hm2，占區直林場場內林地面積的18.48%，占全區被侵占國有林地的45.78%。廣西區直國有林場林地被侵占問題十分嚴重。

表1 廣西區直林場林地狀況及面積Tab.1 Forestland status and area statistics of state-owned forest farms directly under Department of Forestry of Guangxi Zhuang Autonomous Region

1.2 被侵占原因

1.2.1 經濟利益驅動，群眾想占

隨著土地資源的日趨稀缺和林地效益的不斷提升，林場周邊社區部分群眾以“祖宗山”、“祖宗地”為由，組織人員強行侵占國有林地，形式由單一個別發展到串聯群體。

1.2.2 法律意識淡薄，群眾強占

非法侵占國有林地者多屬周邊村民，大多文化程度較低、法律意識淡薄、守法觀念不強，漠視林地的法律權屬，甚至拒不執行法院的林地歸屬判決，依靠地方勢力和宗族勢力長期霸占國有林地。

1.2.3 管護難度大，群眾能占

由于林地在空間存在上屬于特殊的開放性資產，且林地多在交通不便的偏僻山區，難以實現全天候實時監控管護，林地很容易被周邊村民侵占。同時，林場護林員工作條件艱苦，工資待遇普遍較低，且多數屬臨時聘用，護林隊伍難以保持穩定，林地管護力量薄弱。

1.2.4 地方處置不力，群眾敢占

一些地方政府和部門地方保護主義觀念較嚴重，對國有林地被侵占案件的查處有時避重就輕或以罰代刑；有些過多關注維穩問題，不敢對侵占林地行為采取強有力措施，要求林場犧牲利益，偏袒村民狹隘利益，產生很大的不良效應，導致村民侵占國有林地的現象愈演愈烈。

1.3 侵占形式

1.3.1 零星蠶食

蠶食種植是國有林地被侵占最常見的形式，常見于與農地交界的林地周邊，群眾常常利用林場管護漏洞，小面積蠶食開墾，種植甘蔗、玉米、西瓜等農作物。

1.3.2 肆意開墾

為搞好場群關系，林場常常在與集體農地交界處留出10～15 m寬的林地，或在國有林地周邊建設防火帶，但是這些空地極易被村民開墾，群眾通過“燒、砍、拔”和“牧馬放羊”等方式破壞森林植被和新造林地，變林地為荒山荒地，再種上農作物，林場事實上對該林地失去“控制權”。

1.3.3 占地建房

一些國有林地處在城市周邊，常被以各種名義非法侵占用于建設住宅、飯館、旅游景點等；一些群眾以建設房屋、祠堂、護林房或其他形式占地建房。

1.3.4 占地建墳

廣西多地尚存土葬習俗，群眾土葬時都會選擇位于“風水寶地”的國有林地，有些甚至通過建造假墳墓來侵占林地。由于不能強行挖墳，而且每次非法建墳占地面積不大而未達到立案標準，致使這種現象屢禁不止。

1.4 被侵占造成的經濟損失

侵占林地對國有林場造成重大經濟損失，全區國有林場每年因林地被非法侵占所造成的損失超過12億元，林場每年需消耗大量人力物力財力來處理侵占林地案件，侵占行為也嚴重威脅林區治安環境。另外，侵占行為可能產生生態安全問題和火患問題。

2 國有林地收復的措施和取得的成效

嚴厲打擊侵占國有林地的違法行為，依法依規收復被侵占的林地，是響應黨中央和國務院關于推進國有林場改革的現實要求。全區林業系統高度重視國有林地收復，自治區林業廳專門印發《廣西開展非法侵占林地清理排查專項行動工作方案》，并聯合國家林業局駐廣州森林資源監督專員辦事處對林地侵占情況進行督查督辦，各級林場和林業部門也結合當地實際采取措施。

2.1 加強管護，防止林地被侵占

2.1.1 加強巡邏看護

組建專門的護林隊伍，并實行分場領導帶班的巡護工作制度，強化護林守地隊伍和機制保障，及時制止侵占國有林地的違法行為，把林地保護作為分場及有關職能部門日常績效考核和年終考核的重要內容。

2.1.2 加強宣傳教育

采取多種形式向社區群眾宣傳林業政策法規，提高群眾法律意識，努力使其自覺遵守法律法規，不侵占國有林地資源，力爭把矛盾和糾紛化解在萌芽狀態。

2.1.3 推進森林資源平臺建設

制作林地“一張圖”資源管護監控管理系統，條件較好的林場還為護林員配備巡山記錄儀，并在林區主要路段安裝監控設備。積極推進森林資源管理信息平臺建設，推進智慧林業建設，逐步實現森林資源動態監管。

2.1.4 營造融洽關系

積極與周邊社區群眾加強聯誼，通過物質資助和精神關愛，幫助社區改善民生，雇傭當地群眾，增加農民收入，融洽場群關系，打造和諧林場。

2.2 加大力度，收復被侵占林地

2.2.1 創新收復形式

創新多種收復措施。如為侵占林地的群眾代辦木材采伐許可證作為交換條件，實現伐木還林，將部分難以收回的國有林地對外承包租賃等。

2.2.2 加強溝通協調

主動向地方政府、部門溝通匯報，與當地林業、公檢法等部門加強協調配合，力求消除當地政府地方保護主義思想。充分依靠地方老黨員、老村干的威信，教育村民，化解情緒，引導群眾走司法途徑，避免群體事件發生。

2.2.3 依法嚴厲打擊

聯合當地森林公安及林政執法機構，嚴厲打擊侵占國有林地行為。對于造成群體性事件的案件，依法訴訟，申請法院強制執行，對非法侵占國有林地的行為形成有力威懾。

3 國有林地收復工作中存在的主要問題

3.1 林區社會環境復雜，影響國有林地收復

區直林場林地面積大且分散，有時地跨多個縣份，林區內交通網絡錯綜復雜。隨著林地資源價值不斷上升，群眾以群體對抗執法手段搶占林地資源的現象時有發生，侵占形式趨于多樣化。部分非法侵占國有林地現象源于20世紀七八十年代林地確權登記工作不夠細致，加之長期未能有效處理，導致現在排查工作量大、整改難度大[4]。

3.2 執法難是國有林地收復的瓶頸

《中華人民共和國森林法》及《中華人民共和國森林法森林法實施條例》規定，侵占林地10畝（0.67 hm2）以上者應依法追究當事人刑事責任，但由于缺乏相應的制度配套，導致立案難和追責難。

4 國有林地收復工作的建議

4.1 抓住機遇，切實搞好被侵占國有林地的收復工作

為堅決打擊違法占用林地行為，切實加強森林資源保護管理，國家林業局部署嚴厲打擊非法占用林地等涉林違法犯罪專項行動。《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于進一步加強林地保護利用管理工作的意見》明確指出，對被非法侵占的國有林地，國有森林經營單位所在地人民政府要組織開展專項清理整治行動，支持國有森林經營單位依法收回被侵占林地。建議建立各地各級人民政府與區直林場保護國有林地的聯動機制，明確各地各級人民政府的職責，形成國有林地保護的合力，切實保護國有林地資源，防止國有資產流失。

4.2 各級地方政府要高度重視，強化對國有林地收復支持的力度

國家林業局要求各省級林業主管部門“一把手”要親自掛帥，迅速成立組織領導和辦事協調機構，研究制定專項行動方案，明確目標、落實責任，分解任務、細化措施，確保專項行動迅速啟動，扎實推進[1]。根據自治區人民政府部署，自治區林業局已成立組織領導和辦事協調機構，研究制定專項行動方案。各市、縣（城區）黨委和人民政府應全面貫徹落實習近平生態文明思想，充分認識當前林地和森林資源保護管理的嚴峻形勢，增強開展國有林地收復專項行動的責任感、緊迫感，依法依規加大對本地區國有林場被侵占林地收復工作支持的力度，為生態文明建設保駕護航。

4.3 嚴格執法，依法保護森林資源

依法嚴厲打擊，保持打擊非法占用林地和破壞森林資源違法行為的高壓態勢，加強涉林案件的查處、偵破力度。對重特大案件特別是辦案阻力大的案件，要排除干擾，堅決依法查處，必要時可以通過督辦、異地交辦等方式加大案件查處力度，確保辦案工作順利進行[1]。切實做到有法必依、執法必嚴，依法收復被侵占的國有林地，全面依法保護森林資源和生態環境。