新常態下促進江蘇省高新區發展的政策比較研究

李艷茹　李向輝

摘要：建設發展高新技術產業開發區，是我國主動迎接和適應世界新一輪科技革命和產業變革、努力開創改革開放新局面而做出的重大戰略部署。當前，江蘇省高新區還存在要素驅動的依賴較強、一流高新區缺失、產業核心競爭力不足等問題。本文基于經濟新常態這一發展背景，首先通過對知名高新區法規政策的比較研究，厘清我國高新區建設發展存在問題，進而解析江蘇省高新區發展的政策需求，最后結合江蘇省的區域發展實際，對蘇南、蘇中、蘇北區域的高新區提出差異化的創新發展政策建議。

Abstract： The construction and development of high-tech industrial development zones is a major strategic deployment for the new round of worldwide scientific and technological revolution and industrial change， which is also significant for creating a new situation of reform and opening up. At present， high-tech zones in Jiangsu Province still have problems such as strong factor-driven dependence， lack of first-class high-tech， and insufficient core competitiveness in industry. Based on the development background of Economic "New Normal"， this paper first clarified the problems in the construction and development of high-tech zones in China through a comparative study on the policies of well-known high-tech zones， and then analyzed the policy needs for the development of high-tech zones in Jiangsu Province. Ultimately， this paper recommended differentiated innovation and development policies for high-tech zones in southern Jiangsu， central Jiangsu and northern Jiangsu respectively.

關鍵詞：高新區;創新發展;政策

Key words： high-tech industrial development zones;innovation and development;policies

中圖分類號：F124.3;F127? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）12-0284-03

0? 引言

建設發展高新技術產業開發區，是我國主動迎接和適應世界新一輪科技革命和產業變革、努力開創改革開放新局面，而做出的重大戰略部署。當前經濟新常態下，我國經濟發展速度、經濟產業結構和經濟社會發展動力加速轉換，經濟增長的主要動力來源加快向人力資本質量和技術進步轉移，建設發展高新區、提升高新區創新驅動發展水平，成為引領和支撐區域自主創新能力提升、產業提質增效、經濟轉型升級的重要路徑。從世界創新型經濟發展的實踐來看，創新驅動發展的標志就是科技園區的實力。高新區的水平在很大程度上決定了一個地區的創新驅動發展能級。

本文研究著眼于經濟新常態的大背景，首先開展對國內外高新區法規政策的比較研究，解析我國高新區政策存在的缺陷和不足。其次，按照高新區類型分類梳理國內外高水平科技園區建設發展的經驗做法。第三，在深入分析江蘇省高新區建設發展現狀的基礎上，分析經濟新常態和區域發展不平衡性對高新區發展及政策提出的更高要求，剖析江蘇省高新區政策存在的短板和問題，解析發展的政策需求。最后，針對問題短板，借鑒先進政策做法，結合江蘇省實際，分別對蘇南、蘇中、蘇北區域高新區提出差異化的創新發展政策建議。

1? 國內外高新區發展政策比較研究

發達國家和地區對科技園區支持主要分為三個層面：

第一層面是通過憲法和科學技術基本法，規定科技園區的法律地位和“行為”依據，例如美國主要通過憲法、《國家科學技術政策、組織和重點法》明確科學技術發展的戰略方向、主要任務以及推進科學技術發展的體制機制。

第二層面是專門法規和政策，例如日本的《日本筑波科學園都市建設法》、《高技術工業智密區開發促進法》和《技術城法》，韓國的《高新技術工業都市開發促進法案》等，明確了科技園區及其內各市場主體能夠享受的“特殊”政策，發揮了促進科技園區優先發展、引領發展的作用[1]。

第三層面是非特定針對科技園區，但涉及科技園區的“被動型”政策法規，例如普惠性的投資、稅收、貿易等政策法規，代表性的有美國《加強21世紀美國競爭力法》等[2]。

我國高新區政策也可分為三個層面：

一是憲法和法律層面，憲法明確了科學技術的重要性，在憲法框架指導下，制定了《科學技術進步法》、《促進科技成果轉化法》，前者突出了企業作為技術創新的主體地位，后者強調促進科技成果轉化為現實生產力。

二是專門政策法規，最重要的是《國務院關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》（1991），具體規定了進入科技園區的準入門檻及優惠政策。科技部發布的《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》（1996）、《國家高新技術產業開發區創新驅動戰略提升行動實施方案》（2013）則分別明確了高新區的建設發展目標定位以及探索體制機制創新的目標任務。

三是相關政策法規，包括一系列保障和促進園區發展的投資法規政策，包括《高新技術企業認定管理辦法》、《國務院關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》等。

通過比較分析，結合學界通說觀點[3][4]，我國和國外高新區發展政策環境的差距主要體現在三個方面：

一是立法層次不高，缺乏統一性;

二是立法內容不完備，缺乏科學性;

三是優惠政策缺乏特殊性和針對性;

四是政策執行不力，影響了政策法規的實效。

2? 世界一流高新區管理的政策啟示

國內外一流的科技園區雖然組織形態各異，但實質上可分以下幾種類型，即政府管理型科技園區、機構管理型科技園區、企業管理型科技園區和行業組織管理型科技園區。

政府管理型科技園區。政府在園區的規劃、建設、管理和經營過程中發揮主導作用，園區建設發展的目標與地方政府經濟建設工作的目標高度一致。國際上，日本的筑波科學城屬于典型的政府管理型[5]。

我國大多數優秀高新區均屬這一類型，其主要發展經驗包括：

一是強化黨的領導，北京中關村實行“雙重領導、以區（縣）為主”的領導體制，地方政府黨政領導兼任園區管委會主任，保障了園區與地方經濟發展需求的緊密結合，提升了園區集聚資源的能力[6]。

二是建立健全高新區“三次創業”規劃與政策體系，例如成都高新區形成了完善的“三次創業”規劃和政策體系，明晰了載體、平臺、人才、金融等科技創新服務體系要素，明確了招引、培育、服務、人才等重點環節的具體舉措[7]。

三是實施負面清單管理模式，例如上海市自貿區于2013年發布負面清單，迄今已進行兩輪升級調整，清單更加精簡、透明，上海市還借鑒經驗，將負面清單管理模式擴展至其它相關領域[8]。

四是實施事中事后監管措施，這是上海自貿區的改革創新成果之一[8]，充分體現了創新以政府職能轉變為核心的理念，2014年被國務院列入全國范圍內復制推廣的改革事項。

五是推進相關行政審批權限下放到園區，上海市向張江示范區各園區下放13類20項權限，通過直接放權、委托放權等形式下放事權，減少審批層次，實現“園內事園內辦結”，釋放園區活力[9]。

企業、協會管理型高新區。企業管理型的科技園區，市場化特征明顯，管理體制一般參照企業治理體制設計。發達國家和地區的科技園區多采用企業管理型。社會組織管理型科技園區介于政府管理型科技園區和企業管理型科技園區之間，主要是大學、科研院所參與科技園區的建設管理、或委托專業公司負責科技園區的管理。

企業、協會管理型高新區的發展經驗主要包括：

一是由企業、協會等市場力量主導園區開發管理，例如美國北卡羅納三角研究園由政府、企業、銀行、大學等共同組成的基金會或協會經營管理，印度班加羅爾園區由非營利性的公司在政府資助指導下開發管理，香港科學園名義由港府科技局管理，但自始就以現代企業制度搭建組織模式，以市場方式運行[10]。

二是以市場力量為主、政府發揮宏觀指導和服務職能參與園區開發管理。例如上海紫竹高新區采用了民營企業控股、市屬投資公司、高校投資公司和基金會參股的股權結構，帶動了園區開發理念和服務模式的轉變[11]。

三是推動建立園區評價指標體系和公開發布制度。美國硅谷聯合投資和硅谷社區基金會每年發布“硅谷指數”，從人力資源、創新經濟、多樣化社區、生活場所和當地政府5個方面評價發展情況;中關村科技園也從2005年開始公開發布中關村指數[12]。

四是培育發展社會性科技中介組織。例如硅谷依靠社會組織來協調其經濟、社會、文化、環境等健康發展;中關村通過后補貼的方式重點支持社會組織開展相關專項工作。

3? 江蘇省高新區發展的現狀和政策需求

江蘇省高度重視高新區建設發展，把高新區建設放在全省科技創新工作的突出位置。目前，江蘇省擁有國家級高新區16家，是全國國家高新區最為密集的省份;省級以上高新區達45家，實現省轄市全覆蓋。總體來看，江蘇省高新區日益呈現出科技與經濟緊密結合、各類創新資源加速聚集、科技企業加速培育成長、創新成果持續大量涌現的積極趨勢，高新區已經成為江蘇省體制機制改革創新的試驗區、發展高新技術產業的主陣地、經濟轉型升級的重要引擎和最具活力的創新創業生態區，調整經濟結構、轉變增長方式中發揮了重要的引領示范作用。但同時，與更高水平高新區相比，江蘇省高新區存在要素驅動的依賴較強、一流高新區缺失、產業核心競爭力不足、創新型領軍企業較少、資源環境壓力加大等問題。

首先，“一中心、一基地”建設對高新區發展提出更高要求。隨著創新驅動發展戰略的深入實施，江蘇省高新區建設總體上既要體現供給側結構性改革的戰略要求，也要緊密服務實體經濟的轉型升級、為培育新動能提供有力支撐，根本上還是要符合高新技術及產業化發展的規律趨勢。

其次，區域發展的不平衡性對高新區政策提出更高要求。高新區是地區經濟發展的增長極，在支撐引領區域經濟發展的同時，難免受地區經濟發展的影響，呈現出不同的區域特點：蘇南地區高新區建設正面臨創新生態建設與產業結構升級同步推進的要求;蘇中蘇北地區高新區建設則擔負著承接產業轉移、聚集優秀創新資源的重要職能。最后，通過對高新區一線管理服務工作者的問卷調查分析，發現江蘇省高新區發展還存在高新區管理服務人員不夠了解高新區政策、高新區政策依然存在“落地難”問題、高新區管理體制和企業、產業政策亟待突破、不同區域高新區差異化政策需求較大等政策短板。

4? 江蘇省高新區發展的政策建議

面向蘇南高新區發展的對策建議。

一是開展高新區創新發展綜合改革試點，圍繞推進蘇南自主創新示范區建設，著力深化高新區在發展導向、體制機制、創新環境等方面的改革，最大限度釋放發展活力。一方面要構建“小機構、大服務”的管理體系，賦予高新區更多的管理權限、強化其服務職能，提高管理服務效率。另一方面要發揮高新區評價指標體系的引導作用，建立與創新驅動發展機制相適應的高新區評價體系。

二是強化國際一流創新型園區建設發展布局，發揮蘇州工業園區、南京高新區等水平較高高新區的引領作用，在構建國際化的創新資源融合制度、創新產業促進制度、創新專業服務制度、創新人才集聚制度、創新城市治理制度等方面開展先行探索。

三是加快完善人才發展激勵法規制度，建立人才資本產權激勵制度，完善知識、技術、管理、技能等生產要素按貢獻參與分配的辦法;并且需要探索建設與國際規則相包容的海外人才福利體系、加快構建便利化的海外人才創業服務鏈。

四是構建國際化水平創新創業載體平臺，加快留學生創業園、博士后科研工作站和創新實踐基地建設，吸引更多國際優秀研發機構設立分支機構，探索建立各級各類創新創業載體資源共享、合作研發、聯合培養人才的融合互動機制。

面向蘇中、蘇北高新區發展的對策建議。

一是結合實際，借鑒經驗，健全高效管理體制，落實賦予高新區必要的管理權限和職能，強化高新區管委會的綜合服務功能和科技創新促進功能，提高管理服務效率。

二是推動高新區以創新型園區為目標加快建設創新核心區，加速集聚各類創新要素資源，形成知名大學和科研機構在高新區創新核心區大量集聚的態勢，提升綜合創新能力。

三是以大眾創新創業促高新區創新發展，優化高新區創新創業環境，培育發展多樣化的眾創空間，建立科學的政策扶持體系，完善科技投融資機制。

四是加大人才引進力度，發揮已有人才引進計劃的帶動作用，大力實施省高層次創新創業人才引進工程，重點引進關鍵領域的國際化創新團隊。同時鼓勵柔性引才，依托各類創新載體吸引培養更多具備國際化思維和創新能力的高端人才。

參考文獻：

[1]李晗斌.日本產業集群政策分析[J].現代日本經濟，2009（5）：29-35.

[2]臧新.外資產業集群與政策激勵——美國地方政府吸引外資企業集群的經驗[J].世界經濟與政治論壇，2004（1）：42-45.

[3]張鴻.我國高新區的政策環境研究[J].科技進步與對策，2002（1）：17-19.

[4]王穩妮，李子成.國家級高新區創新發展探析[J].宏觀經濟管理，2016（2）：79-82.

[5]王海蕓.日本筑波科學城發展的啟示研究[J].科技中國，2019（3）：20-27.

[6]杜磊.中關村科技園區創立的歷史考察[J].中共黨史研究，2017（9）：53-61.

[7]IUD中國政務輿情監測中心.成都高新區“三次創業”再推頂層設計[J].領導決策信息，2014（31）：47.

[8]胡加祥.上海自貿區三周年績效梳理與展望[J].東方法學，2017（1）：141-152.

[9]石書玲，韓振波.國家自創區管理體制創新取向[J].開放導報，2017（6）：49-52.

[10]項耀漢，張耕夫.構建世界級的創新與科技中樞——香港科技園公司行政總裁陳蔭楠訪談[J].中國高新區，2011（1）：38-42.

[11]駱山鷹.高質量發展要求下“產城融合”實施路徑研究——以上海紫竹高新區為例[J].華東科技，2019（9）：63-66.

[12]胡海鵬，袁永，廖曉東.基于指標特征的國內外典型創新指數比較研究[J].科技管理研究，2017（20）：72-76.

[13]韓博.國際知名高新區戰略產業培育特點和模式研究[J].價值工程，2018，37（33）：283-285.