新時(shí)代淮河流域水生態(tài)建設(shè)淺議

邊勇

關(guān)鍵詞：淮河;水生態(tài)建設(shè);現(xiàn)狀;人水和諧共生

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年12月16日

推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)，是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，關(guān)系民生福祉的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。淮河流域地處中國(guó)東部，介于長(zhǎng)江和黃河兩流域之間，流經(jīng)河南、湖北、安徽、江蘇四省，全長(zhǎng)約1，000公里，是中國(guó)的七大流域之一。新時(shí)代，建設(shè)美麗淮河，推進(jìn)淮河生態(tài)文明建設(shè)，是建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是滿足人民群眾對(duì)美好生活需要的必然選擇。

一、淮河流域水生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀

過去，淮河流域山清水秀。“江淮熟、天下足”、“走千走萬、不如淮河兩岸”。20世紀(jì)80年代后，隨著淮河流域周邊經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，水體污染日趨嚴(yán)重，全流域特大污染事件和支流的污染事件層出不窮，充分說明了推進(jìn)淮河流域環(huán)境治理、加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。

黨中央國(guó)務(wù)院高度重視治淮工作，將治理淮河污染列為治理“三河”、“三湖”之首。特別是近年來，采取了很多政策措施，如2016年10月11日習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議通過全面推行河長(zhǎng)制，2018年國(guó)務(wù)院通過淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃等，全面推進(jìn)淮河流域生態(tài)文明建設(shè)，改善淮河流域生態(tài)環(huán)境。沿淮各省也相應(yīng)采取了結(jié)構(gòu)調(diào)整、污水處理廠建設(shè)、工業(yè)污染防治等一系列措施，取得了顯著成效。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的情況下，淮河流域排污總量仍有所下降，水質(zhì)有了一定程度的改善，過去高速污染的趨勢(shì)得到初步遏制。同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地看到，雖然治淮工作取得了初步成效，但仍然無法滿足黨和政府環(huán)境治理的目標(biāo)要求和人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。隨著沿淮各省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口的持續(xù)增加，城市化進(jìn)程的不斷加快，淮河治理的形勢(shì)也越來越嚴(yán)峻。

二、淮河流域水生態(tài)建設(shè)存在的問題

新時(shí)代，面對(duì)日趨緊迫的治淮任務(wù)，及時(shí)梳理淮河生態(tài)文明建設(shè)中仍然存在的突出問題對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗淮河尤為重要。

（一）綠色發(fā)展理念未得到全面貫徹。淮河流域流經(jīng)區(qū)域基本上仍處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一些地方政府和企業(yè)“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)”的觀念仍在一定程度上存在，以犧牲環(huán)境、浪費(fèi)資源為代價(jià)換取GDP增長(zhǎng)的現(xiàn)象尚未得到根本扭轉(zhuǎn);一些地方對(duì)治淮工程不重視，對(duì)治淮的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不積極，一些企業(yè)為降低成本，不愿投入治污設(shè)施，即使建成后也難以保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效益;個(gè)別地區(qū)甚至存在地方保護(hù)主義，對(duì)違法現(xiàn)象聽之任之，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行種種阻撓;尊重自然、保護(hù)自然，人與自然和諧共生的理念尚未完全樹立。

（二）治淮體制機(jī)制尚未完全完善。淮河流經(jīng)四省40多個(gè)地（市），180多個(gè)縣（市），總?cè)丝谶_(dá)1.65億人。由于流經(jīng)多省市，淮河治理又涉及到水利、公安、環(huán)保、國(guó)土等多個(gè)部門，客觀上存在多頭治理現(xiàn)象。全國(guó)范圍的環(huán)境治理體系并未完全形成，多元化治理機(jī)制尚未最終建立，淮河生態(tài)文明建設(shè)的合力尚需完善;大部分淮河治理沒有實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，治理的效果仍有待提高;現(xiàn)有監(jiān)管和執(zhí)法機(jī)制不能適應(yīng)淮河治理新形勢(shì)的需要，一定范圍內(nèi)仍存在違法成本過低、執(zhí)法成本過高的問題。

（三）治淮主體的治淮投入嚴(yán)重不足。在淮河污染治理中，政府和企業(yè)是治淮投入的主體。而沿淮各省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值都低于全國(guó)平均值，尚屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，治淮的資金壓力較大，淮河治理計(jì)劃投入和實(shí)際投入還有很大的資金缺口;全流域的治淮工程建設(shè)項(xiàng)目中，尚有很多項(xiàng)目在建，甚至還有部分項(xiàng)目未動(dòng)工;治淮設(shè)施建設(shè)滯后;沿淮企業(yè)中資源開發(fā)型、勞動(dòng)密集型企業(yè)較多，企業(yè)技術(shù)更新難度較大，治污投入普遍不足等等。所有這些均嚴(yán)重影響了治淮工作的正常開展。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力依然巨大。淮河流域工業(yè)以煤炭、電力工業(yè)及農(nóng)副產(chǎn)品為原料的食品、輕紡工業(yè)為主，重污染行業(yè)仍然居多，工業(yè)污染仍是淮河污染的主要原因。造紙、釀造、化工、制藥、印染等幾個(gè)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率約占全流域的1/3，而產(chǎn)生的COD和氨氮?jiǎng)t占到工業(yè)排放的80%和92%，近八成的超標(biāo)企業(yè)集中在這些行業(yè)。治理淮河污染，必須從根本上解決工業(yè)污染問題。未來，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)依然艱巨。

（五）生態(tài)基流嚴(yán)重缺乏，水資源利用率低。生態(tài)基流就是維持河流生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本流量。目前，淮河流域有大小水庫(kù)5，700多座，平均每50平方公里建水庫(kù)1座，每條支流建水庫(kù)近10座，其中大型水庫(kù)36座，大小閘壩5，000多個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國(guó)家流域開發(fā)利用的總體程度;淮河水資源開發(fā)利用率已超過50%，遠(yuǎn)超過國(guó)際上內(nèi)陸河合理開發(fā)利用程度30%的平均水平，流域內(nèi)過多的閘壩建設(shè)改變了水的時(shí)空分布，導(dǎo)致河道基本沒有生態(tài)基流，水體自凈能力減弱，汛期泄洪時(shí)，閘壩上積蓄的高濃度污水集中下泄，常常引發(fā)水污染事故;淮河沿岸農(nóng)田灌溉多沿用傳統(tǒng)方式，灌溉利用系數(shù)低;工業(yè)用水重復(fù)利用率不到30%，利用效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重。

三、全面推進(jìn)淮河流域水生態(tài)建設(shè)的具體舉措

新時(shí)代，推進(jìn)淮河流域生態(tài)文明建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)，必須全面深化生態(tài)文明體制改革，樹立現(xiàn)代生態(tài)文明觀，加大治淮執(zhí)法力度，整合各種治淮資源，形成治淮合力。

（一）轉(zhuǎn)變治水觀念，樹立人水和諧共生的現(xiàn)代人水觀。長(zhǎng)期以來，在處理人水關(guān)系方面，人們片面強(qiáng)調(diào)自己的主觀能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)自身征服自然、改造自然的作用，而忽略了水在自然界的主體地位，逐漸形成了以自我為中心的用水意識(shí)和價(jià)值觀念，過分索取，粗放經(jīng)營(yíng)，超量排污，破壞環(huán)境，加劇了人與水、人與環(huán)境的矛盾，客觀上也受到了水的懲罰，這在人類與淮河的關(guān)系上也得到了充分體現(xiàn)。在水利建設(shè)方面，人們片面強(qiáng)調(diào)水利為人類服務(wù)，以解決人類生存、保障人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為主要考量，而忽視了水環(huán)境的保護(hù)、水域生態(tài)平衡和水自身的可持續(xù)發(fā)展，客觀上也造成了現(xiàn)今淮河流域水生態(tài)建設(shè)中存在的問題。正如黨的十九大報(bào)告指出的，“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路，人類對(duì)大自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律”。

推進(jìn)淮河流域水生態(tài)文明建設(shè)，必須轉(zhuǎn)變用水觀念，調(diào)整治水思路，樹立人水和諧共生的現(xiàn)代人水觀，要充分認(rèn)識(shí)到推進(jìn)淮河流域水生態(tài)建設(shè)，既要?jiǎng)?chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要，又要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，要實(shí)現(xiàn)人水和諧共生，共同發(fā)展。為此，在淮河流域水生態(tài)建設(shè)中，必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展的方針，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，以水資源的可持續(xù)利用支持淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)人水的和諧發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，推進(jìn)綠色發(fā)展。針對(duì)淮河流域水生態(tài)建設(shè)方面存在的問題，特別是一些地方政府和企業(yè)一定程度上存在的“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)”現(xiàn)象，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，并以此為指導(dǎo)，形成“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的廣泛共識(shí);要切實(shí)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀，樹立“綠水青山就是金山銀山”觀念，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)擺在突出位置，將生態(tài)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等列入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)，納入企業(yè)信用檔案，倒逼地方政府和企業(yè)切實(shí)擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)之責(zé);同時(shí)，加大環(huán)境保護(hù)力度，強(qiáng)化排污者責(zé)任，通過嚴(yán)懲重罰，堅(jiān)決杜絕以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。

針對(duì)淮河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，切實(shí)做到黨的十九大報(bào)告指出的“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系”。正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)務(wù)院于2018年專門批復(fù)了淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃。隨后，國(guó)家發(fā)展改革委正式印發(fā)了該發(fā)展規(guī)劃，其中明確指出，要“著力推進(jìn)綠色發(fā)展，改善淮河流域生態(tài)環(huán)境，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，深化體制機(jī)制改革，構(gòu)建全方位開放格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”。為此，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化改造為重點(diǎn)，實(shí)施綠色發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局和有序轉(zhuǎn)移，著力優(yōu)化淮河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)綠色發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建綠色發(fā)展現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，從生態(tài)優(yōu)先中延伸綠色發(fā)展，在綠色發(fā)展中增加人民群眾的幸福感、獲得感。

（三）完善管理機(jī)制，形成治淮合力。淮河治理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到上下游、左右岸各個(gè)地區(qū)和相關(guān)部門，而水環(huán)境問題，牽涉領(lǐng)域眾多，包含了生產(chǎn)、生活的各個(gè)方面。過去，由于各部門之間職能交叉與沖突、各地區(qū)之前的利益之爭(zhēng)、地區(qū)邊際間的執(zhí)法真空等，在一定程度上存在工作中的推諉扯皮、執(zhí)法的空白等現(xiàn)象，未能完全形成工作合力。

為從根本上解決該問題，黨中央早在2016年就提出了要全面推行河長(zhǎng)制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制。據(jù)水利部舉行的全面建立河長(zhǎng)制新聞發(fā)布會(huì)消息，截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市已全面建立河長(zhǎng)制。根據(jù)河長(zhǎng)制，明確了由淮河流域各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域淮河的管理和保護(hù)工作。河長(zhǎng)制的推行，最大限度地整合了各級(jí)黨委政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了早先“多頭治水”的不足，真正形成全社會(huì)治水的良好氛圍，水利、計(jì)委、經(jīng)貿(mào)、財(cái)政、金融、輕工、化工、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門才能真正做到各司其職，相互協(xié)作，最終形成各方密切配合，齊抓共管，有效治理淮河的工作合力。

另外，我們要看到，人人都是排污者，人人也都是治污者，必須將原有的政府單一治理主體變成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人共同治理主體，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系;必須強(qiáng)化環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控和流域生態(tài)環(huán)境綜合治理，加快建成淮河流域上中下游相互協(xié)調(diào)，人與自然協(xié)調(diào)共生的生態(tài)治理體系，有效構(gòu)建源頭控污、系統(tǒng)截污、全面治污三位一體的水污染治理體系;要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既要發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇中的決定性作用，又要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，確保構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的長(zhǎng)效機(jī)制;進(jìn)一步完善政府間的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，通過聯(lián)合執(zhí)法、行政委托等形式，實(shí)現(xiàn)淮河流域行政執(zhí)法的無縫對(duì)接，避免違法者利用地域管轄權(quán)問題逃避法律責(zé)任;加強(qiáng)教育宣傳，建立公共參與機(jī)制，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，最終滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。

（四）加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法。現(xiàn)階段，在人們的環(huán)保意識(shí)等還沒有完全達(dá)到一定高度、相關(guān)機(jī)制體制還沒有完善的情況下，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)該是調(diào)整相關(guān)利益主體利益訴求和保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的重要手段。多年來，我國(guó)已逐步建立起相對(duì)完善的水治理的法規(guī)體系，但在一些地方一定程度上還存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、采礦、圍墾、侵占水域岸線等并沒有得到有效治理。因此，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)法，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制尤為重要。

打好淮河流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)這一攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化各項(xiàng)監(jiān)督保障措施，確保生態(tài)環(huán)境建設(shè)各項(xiàng)政策措施落地生根。一要全面推行“河長(zhǎng)制”，地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)作為本地區(qū)淮河流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的第一責(zé)任人，要提高政治站位，強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng);二要嚴(yán)格問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督考核，對(duì)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面不作為、亂作為，生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面問題突出的地方和部門要嚴(yán)肅問責(zé);三要完善各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)制度，建立完善環(huán)保信用評(píng)價(jià)、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等各項(xiàng)制度，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、環(huán)境保護(hù)負(fù)面清單等規(guī)定，強(qiáng)化信息公開和違法懲戒，堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。

加強(qiáng)淮河流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋。我們要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，形成人水和諧共生的淮河流域生態(tài)文明建設(shè)新格局，為建設(shè)寧?kù)o、和諧、美麗淮河，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要而努力。