論我國的反腐敗國際合作

梅傲

摘要：腐敗已成為困擾世界各國的毒瘤，打擊腐敗犯罪需要世界各國通力協作。2003年10月31日，在第58屆聯合國大會上通過了《聯合國反腐敗公約》，該公約旨在克服區域反腐敗的局限性，倡導治理腐敗的科學理念，并進一步形成全球打擊跨國腐敗的合作準則。在反腐敗國際合作中，引渡起著極為重要的作用。引渡原則在《聯合國反腐敗公約》實施后有了新的發展趨勢。我國應積極應對，加強國際合作，有力打擊腐敗犯罪，促進我國經濟健康發展，維護社會公平正義。

關鍵詞：反腐敗；引渡；國際合作；人權

中圖分類號：D997.9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2012)07-0096-05

“這是一個好的時代，也是一個壞的時代”。當今世界各國的經濟發展和人民生活水平顯著提高，但是新的一系列國際問題又困擾著國際社會，比如人口問題、恐怖犯罪和腐敗犯罪等等。孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都會濫用權力。這是一條萬古不易的真理。”腐敗問題已經成為全世界的公害，打擊腐敗犯罪成了各國刻不容緩的任務。2003年10月31日，在第58屆聯合國大會上通過了《聯合國反腐敗公約》，該公約旨在克服區域反腐敗的局限性，倡導治理腐敗的科學理念，并進一步形成全球打擊跨國腐敗的合作準則。八年過去了，打擊腐敗犯罪已經成為了世界各國的共識，打擊腐敗的國際合作也有了新的發展。國務院新聞辦2010年12月29日發布的《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書是我國繼人權、國防、環保以及西藏等議題之后又一個官方正式報告，表明了我國政府反腐倡廉的決心。白皮書中明確提出了國際交流與合作是當前打擊腐敗犯罪跨國化、組織化行為的國際共識問題。引渡作為一種打擊國際性嚴重犯罪活動，尤其是腐敗犯罪活動的重要手段，對維護國際社會的共同利益具有十分重要的作用。引渡能使犯罪分子不因國家在地域管轄上的限制而逃脫法律的制裁。伴隨著經濟全球化的浪潮和國際政治經濟形勢、各國意識形態以及國家間關系的變化，引渡原則發生了一些新的變化和出現了一些新的趨勢。

一、我國反腐敗國際合作現狀

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。隨著社會經濟的發展和社會交往的廣泛深入，全球范圍內的腐敗活動更有愈演愈烈之勢。腐敗已經不是哪一個國家的個別現象。腐敗已經成為困擾整個國際社會的普遍現象。世界各國腐敗大案層出不窮，上至總統，下至國家普通工作人員，無論是在發達國家，還是在發展中國家，腐敗現象都是現實存在的，嚴重的甚至威脅到政權的穩定和經濟的發展。因為腐敗問題是不分意識形態，不分政治體制，在世界各國均為存在的。韓國前總統全斗煥、盧泰愚，巴西前總統費爾南多·科洛爾·德梅洛，印度前總理拉奧，菲律賓前總統馬科斯，中非皇帝博卡薩，扎伊爾前總統蒙博托等，大量的高官利用手中職權聚斂錢財，嚴重腐敗，不僅威脅到政權的穩定和經濟的良性發展，還損害民眾對政府的信任，使社會正義分配失去均衡。國際性反腐敗的重點和難點就在于抓獲腐敗犯罪者，使其繩之以法，得到法律的懲罰。但是，不少腐敗犯罪者潛逃至國外，躲避了法律的制裁。我國近年來外逃貪官數目也不少。國家電力公司原總經理高嚴、貴州省交通廳原廳長盧萬里、浙江省建設廳原副廳長楊秀珠、河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、中國銀行廣東開平支行原行長許超凡等。這些外逃貪官在國外大量購買房地產或購買企業，以此作為洗黑錢的方式，躲避法律的制裁。

腐敗已經成為人類社會經濟和政治生活中的一顆毒瘤，它危害國家穩定，損害社會正義，嚴重威脅社會安定和發展。同時，腐敗行為還向著跨國性、有組織性、高度智能化方向發展，尤其是跨國洗錢、跨國轉移贓款、腐敗分子潛逃出境等情況大量發生，成為各國反腐敗的最大障礙。世界各國都感覺到加強反腐敗國際合作的重要性，希望能調動各國力量，有效預防和懲治腐敗犯罪。《聯合國反腐敗公約》正是在這一需求的基礎上應運而生的，該公約是聯合國歷史上第一個用于指導國際反腐敗斗爭的法律文件，可以說是國際反腐敗合作的一個里程碑，對各國加大反腐力度、提高反腐成效、促進反腐合作具有重要而深遠的意義。正如《聯合國反腐敗公約》序言中所講：“腐敗已經不再是局部問題，而是一種影響所有社會和經濟的跨國現象，因此，開展國際合作預防和控制腐敗是至關重要的”。該公約非常重視國際合作，并將國際合作專門規定為一章且詳細加以規定。而引渡制度在國際合作打擊反腐敗犯罪中起著非常重要的作用，該公約對引渡涉及腐敗犯罪的犯罪分子的條件、程序和效果均做了詳細的規定。

我國一直堅持反腐倡廉，打擊腐敗犯罪。從我國政府2003年12月10日正式簽署《聯合國反腐敗公約》，全國人大常委會2005年10月27日通過該公約，距今已經6年了。我國打擊腐敗犯罪取得了很大成效，但是由于在國際合作方面，特別是主動引渡上處于被動的狀態，阻礙了反腐工作的順利實行。我國已經陸續參加了許多帶有引渡條款的國際公約，如1963年加入《東京公約》、1970年加入《海牙公約》、1971年加入《蒙特利爾公約》、1980年加入《關于非法劫持航空器的公約》和《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》、1983年加入《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》和《防止和懲治滅絕種族公約》、1987年加入《關于防止和懲處侵害應受國際保護人員關于外交代表的罪行的公約》、1989年加入《聯合國禁止非法販賣麻醉藥品和精神藥物公約》和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、1991年加入《制止危及海上航行安全非法行為公約》、1992年加入《反對劫持人質國際公約》、2003年加入了《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》。在雙邊協定方面，根據國務院新聞辦在2010年12月29日發布的《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書的介紹，我國已與西班牙、俄羅斯、泰國等35個國家簽訂了雙邊引渡條約，已與68個國家和地區簽訂了106項各類司法協助條約，中共中央紀律檢查委員會和中華人民共和國監察部同80多個國家和地區的反腐敗機構開展了友好交往，最高人民檢察院先后與80多個國家和地區的相關機構簽署了檢察合作協議，公安部與44個國家和地區的相關機構建立了65條24小時聯絡熱線，同59個國家和地區的內政警察部門簽署了213份合作文件。但是，我國與主要歐美國家尚未建立雙邊引渡條約，而這些國家往往正是罪犯外逃的目的地和躲藏地。

根據世界著名非政府組織“透明國際”每年發布的全球清廉指數排名，2000年到2004年，我國在全球清廉指數上的排名是63名、57名、59名、66名、71名。2005年我國正式通過《聯合國反腐敗公約》后，我國從2005年到2010年的排名是78名、70名、72名、72名、79名、78名。從這個排名可以看出，我國在加入該公約后的清廉指數排名不但沒有下降，而且略有嚴重的態勢。再觀察表1，我國和美國以及亞洲其他主要國家和地區近6年的排名情況，雖然這個排名并不能說明全部的腐敗問題，但是從中仍然可以看出我國的反腐道路任重而道遠。

二、引渡原則的發展趨勢

引渡制度不僅是現代國際刑事司法協助制度的重要組成部分，也是國家行使管轄權和制裁犯罪的法律武器。根據國家主權平等原則，任何國家只能在自己的領土范圍內享有完全的管轄權，不得在他國境內行使管轄權。如果一國要向處于他國境內的個人進行審判或者處罰，必須向他國提出移交該人的請求，經他國同意并移交后，方可實現審判或處罰。國際法上的引渡，就是指這種被請求國依請求國的要求將處于被請求國境內的個人移交給請求國審判或處罰的行為。引渡一般是通過國內立法、雙邊協定和國際條約來實現的。引渡原則隨著國際政治經濟形勢、各國意識形態以及國家間關系的變化，特別是在通過了《聯合國反腐敗公約》后，引渡原則出現了一些新的發展趨勢。

(一)創設了雙重可罰性原則的例外

雙重可罰性原則與雙重犯罪原則在理論上既有密切的聯系也有明顯的差異。可罰性是現代西方刑法理論中的一個概念，是指適用刑罰的可能性。可罰性不屬于犯罪的構成要件，而是犯罪后出現的法律態勢，這種態勢的存在使犯罪嫌疑人具備了受處罰的條件。雙重犯罪標準原則是指構成引渡理由的必須是引渡請求國和被請求國雙方的法律都認為是犯罪的行為，且該罪行在刑期上均應達到相同的程度。目前，有關國際條約和許多國家的法律對引渡均采取的是雙重可罰性原則。在《聯合國反腐敗公約》中體現在第44條第1款規定：“當被請求引渡人在被請求締約國領域內，本條應當適用于根據本公約確立的犯罪，條件是引渡請求所依據的犯罪是按請求締約國和被請求締約國本國法律均應當受到處罰的犯罪”。我國的《引渡法》是采用的雙重犯罪原則，與公約的規定有所差別。在實踐中，雖然雙重可罰性原則與雙重犯罪原則的內涵基本是一致的。但是，為了與國際公約的規定一致，我國也應該作出相應的修改。引渡活動涉及兩個以上的國家，事關不同國家的法律制度和司法活動，而世界各國在法律規則、價值觀念、文化傳統和政治制度等各個方面都存在著較大差異。因此，對于請求國請求引渡的罪犯在被請求國是否屬于犯罪存在分歧，會給引渡的實現造成障礙。雙重可罰性原則作為極其重要的一項引渡原則，體現了請求國對被請求國國家主權的尊重，但是雙重可罰性原則又為腐敗犯罪分子提供了逃避制裁的可乘之機。因此，《聯合國反腐敗公約》在規定了雙重可罰性原則的基礎上，又規定了雙重可罰性原則的例外。該公約在第44條第2款規定：“盡管有第一款的規定，但締約國本國法律允許的，可以就本公約所涵蓋但依照本國法律不予處罰的任何犯罪準予引渡”。也就是說，只要被請求國法律允許，即使按照被請求國的法律不具有可罰性，也可以引渡。公約規定這種例外主要是為了更好的遏制與打擊腐敗犯罪。因為腐敗是危害全人類的犯罪行為，是人類的大災難，必須對腐敗犯罪者進行引渡，使之受到應有的懲處。

(二)國際犯罪“非政治化”的趨勢

政治犯不引渡是法國資產階級革命以后，通過西歐一些國家的國內立法和各國間的引渡條約規定，逐漸形成的一項原則。1833年比利時成為第一個制定禁止引渡政治犯法令的國家，1834年比利時同法國簽訂的引渡條約是第一次在國際條約中規定政治犯不引渡的原則。隨后，在歐洲國家間訂立的引渡條約中大都有政治犯不引渡的規定。政治犯不引渡原則逐漸成為世界各國認可并且一直遵循的國際法原則。但是，由于世界各國在意識形態和社會制度等諸多方面存在著重大差異，以及為了自我保護的需要或者為了保持中立，各國對于政治犯罪有著不同的評價和態度，對于政治犯的認定也沒有統一標準。因此，被請求國政府在處理引渡問題時可以自主判斷引渡對象是否屬于政治犯。在反腐敗實踐中經常面臨的問題是。腐敗分子外逃后經常獲得所在國的庇護，被請求國基于各種考量也會以政治犯不引渡為理由拒絕引渡。

政治犯可分為純粹政治犯罪和復合政治犯罪的這兩種形式。純粹政治犯罪有主觀說和客觀說這兩種理解。主觀說認為，自由主義者以崇高理想和非自利動機為政治犯罪的核心，犯罪人的目的是衡量政治犯罪的唯一標準。客觀說認為，國家成為一切政治犯罪的客體，政治犯罪侵犯的是國家利益，政治犯罪的決定因素是客觀上的違法性，因此，針對國家的行政、其他權利和特權的犯罪不構成政治犯罪。實踐中，大多國家采用了客觀說。純粹政治犯罪侵犯的是國家的根本利益，是最典型的政治犯罪。復合政治犯罪是指有些犯罪雖然從罪名上看屬于普通犯罪，但是由于行為人在實施犯罪時所持有的目的、動機或由于某些特定的犯罪情節、行為方式而使之帶有一定的政治特定的犯罪。由于政治犯在理論和實踐中都沒有一個明確的限定標準，因此對于政治犯的認定也具有極大的彈性，這對于犯罪分子逃避法律制裁提供了溫床。而對于腐敗這種侵害絕大多數公民利益和國際公共秩序的犯罪，應當將其排除在政治犯罪之列。為了防止被請求國濫用這種判斷權，《聯合國反腐敗公約》第44條第4款規定：“本條適用的各項犯罪均應當視為締約國之間現行任何引渡條約中的可以引渡的犯罪。締約國承諾將這種犯罪作為可以引渡的犯罪列入它們之間將締結的每一項引渡條約。在以本公約作為引渡依據時，如果締約國本國法律允許，根據本公約確立的任何犯罪均不應當視為政治犯罪”。根據公約的規定，要求各締約國將該公約適用的各項犯罪均應當視為可以引渡的犯罪，也就是說，把腐敗犯罪排除在政治犯罪之外，即使這類犯罪可能帶有政治特點。因此，該公約在確認腐敗犯罪的范圍內排除了政治犯的認定紛爭，其在協調政治犯的認定上作出了貢獻。在目前，國際上除了將腐敗和恐怖主義犯罪視為非政治犯罪外，不少國家在引渡的立法和締約實踐中采取了將所有國際犯罪“非政治化”的態度，即對所有由多邊國際公約懲處的國際犯罪均不認為屬于政治犯罪。

(三)“或引渡或起訴”到“或引渡或懲處”

本國國民引渡原則是引渡制度中最為古老的原則之一。但是本國國民不引渡原則是保護犯罪人人權還是保護國家利益，不同法系之間有著不同的見解。大陸法系認為，把不了解外國法律的本國國民引渡給他國會產生被告人在刑事訴訟上的不利，從而產生人權問題，并且放棄管轄權是對國家主權的侵害。相反，英美法系認為將本國國民引渡給外國不存在人權保護的問題，而是事關國家利益的問題。兩大法系對于此原則保護的利益有所分歧，但是在本國國民不引渡時采用“或引渡或起訴”原則卻是得到國際上共同認可的原則。《聯合國反腐敗公約》第44條第13款規定：“如果為執行判決而提出的引渡請求由于被請求引渡人為被請求締約國的國民而遭到拒絕，被請求締約國應當在其本國法律允許并且符合該法律的要求的情況下，根據請求締約國的請求，考慮執行根據請求締約國本國法律判處的刑罰或者尚未服滿的刑期”。此款規定就是“或引渡或懲處”，是指被請求國在不允許引渡本國國民的情況下，同意對本國國民執行由請求國判處的刑罰。這一原則是“或引渡或起訴”原則的延伸和發展，進一步擴大了在不引渡情況下展開其他國際司法合作的范圍。“或引渡或起訴”原則的適用對象是請求締約國開始追訴但尚未判處刑罰的未決犯，而“或引渡或懲處”原則的適用對象是請求締約國經過合法審判并該判決已發生法律效力的已決犯。根據該公約的規定，無論是腐敗犯罪的未決犯還是已決犯都能受到法律的懲處。從“或引渡或起訴“到“或引渡或懲處”是本國國民不引渡原則的新發展。

(四)死刑不引渡原則與人權

死刑不引渡原則是現代引渡制度的產物，是伴隨著人權觀念的興起而逐步發展起來的。近年來，死刑不引渡原則的范圍在某些地區已經擴大至無期徒刑及其他殘忍、不人道或侮辱性的待遇或處罰，如《美洲國家間引渡公約》。死刑與人權問題的關系日益緊密，在現代國際法中，尊重基本人權是一項重要原則，對于引渡制度來講，保護人權更是奠定引渡原則的堅實理論基礎。雖然《聯合國反腐敗公約》回避了死刑不引渡原則，沒有對其加以規定，但是我國在依據該公約開展國際反腐敗合作過程中，死刑不引渡卻是我國無法回避的問題。我國不但屬于保留死刑的國家，而且無論是刑法規定的死刑罪名還是實際使用死刑的數量，都居于保留死刑的國家之首。㈣我國在與外國談判簽訂引渡條約時都會遇到死刑不引渡問題。但是，我國在相當長的一個時期內不愿意接受死刑不引渡條款，采取或拒絕、或回避、或擱置的態度。我國作為一個負責任的大國應積極參與國際法治的發展，正視人權問題，即使我國在短期內還不具備廢除死刑的可行性。當我國處于請求國的立場時，因為死刑不引渡原則。我國可能會被拒絕引渡。在這種情況下，我國為了讓被請求國將逃犯引渡回國，就必須承諾對逃犯不判處死刑。這樣的保證可以說是國家主權的讓步，但是如果我國為了維護刑罰管轄權而放棄引渡逃犯，又會招致不正義的結果。總之，死刑不引渡原則可能會導致我國陷入進退兩難的境界。

死刑不引渡原則雖然與廢除死刑有著一定的關系，但是二者并不可完全混為一談。《公民權利和政治權利公約》第6條第2款規定：“在未廢除死刑的國家，判處死刑只能是作為最嚴重罪行的刑罰，判處應依照犯罪時有效并不違反本公約的規定和防止及懲治滅絕種族罪公約的法律”。該條款雖然對適用死刑作出了嚴格限制，但是并沒用完全禁止或否定死刑的適用。適用死刑與保護人權并不矛盾。因為死刑的存廢屬于一國的內部事務，屬于國內刑法的范疇，由國內的立法機關根據本國國情自行決定，而引渡屬于國際法范疇，事關國家間的司法合作，涉及兩個以上國家的利益，所以引渡由雙方當事國協商決定。因此，死刑不引渡原則與是否保留死刑并不矛盾，即使是保留死刑的國家也可以為引渡合作而接受被請求國的附加條件，對引渡犯不適用死刑。死刑不引渡原則按照是否附帶條件可以劃分為完全拒絕和部分拒絕。完全拒絕是指當請求國可能對被引渡人判處死刑而被請求國不同意對其處以這種刑罰時，被請求國完全拒絕請求國的請求并不予以任何變通條件，對被引渡人不予引渡。部分拒絕是指當請求國承諾滿足被請求國提出的某些要求時，被請求國可以準許引渡。因此，我國在引渡實踐中對死刑不引渡應采取變通的解決辦法。既避免犯罪分子逃避法律的制裁，又有利于我國參與國際刑事司法合作。有所得就必有所失，關鍵是進行利弊得失孰輕孰重的權衡和比較。在權衡是否以不適用死刑為代價來換取對罪犯的引渡，很明顯的是，能夠將罪犯引渡回國總比任其逍遙國外要好。

三、我國對于引渡原則新發展的應對

我國開展反腐敗工作是由我們黨和政府的性質與宗旨所決定的，是在黨的領導下依靠群眾支持而積極主動開展的事業。在黨中央的領導下，我國反腐敗工作已經取得了很大成效，探索出一條在新的歷史條件下有效開展防腐敗的路子。但是，我們仍然需要在實踐中不斷完善，并且借鑒國外好的方法和成功經驗，同時加強對外交流和國際合作，更好的打擊腐敗犯罪。在面對引渡原則新的發展形勢下，我國應該和國際趨勢接軌，更好的適應引渡的新發展。

第一，簽訂更多的雙邊協議。根據習慣國際法，被請求國沒有合作的義務，國家間只要通過引渡條約設定相互間的義務，才能實現引渡。我國對于外逃罪犯順利引渡的實現是有限的，主要是因為：首先是國際公約并沒有規定強制引渡的義務。其次是與我國簽訂雙邊引渡協定的國家還太少，特別是與我國外逃罪犯最多的西方主要國家簽訂的雙邊引渡協定太少。因此，我國應簽訂更多的雙邊協議，特別是與西方主要國家簽訂引渡雙邊協議。

第二，罪名、刑種與刑期問題。在罪名、刑種和刑期上，我國與其他國家或者國際公約的規定有明顯差異。如我國對于受賄罪的對象僅限于“財物”，而《聯合國反腐敗公約》規定的則是“不正當好處”，范圍遠寬于我國的規定。而引渡中很大的法律障礙就是各國罪名認定、刑種和刑期不同。因此，我國應進一步完善我國的刑事制度，制定科學的刑罰體系，嚴格限制死刑的適用，與國際接軌。

第三，在不損害國家主權的前提下接受合作條件。國家與國家之間的合作是以相互禮讓為基礎的，為了實現成功地引渡罪犯。可能需要一方承諾限制或放棄自己某項權力。這種變通、讓步、妥協或者承諾都是為了以相對小的代價和適當的靈活性維護較大的利益或根本的利益。因此，在此種情形下，國家的主權、安全和社會公共利益不但沒有受到實際的損害，反而可以得到切實有效的維護。

第四，限制政治犯不引渡原則的適用范圍。隨著國際社會對打擊腐敗犯罪、恐怖主義犯罪等國際犯罪的重視，人們更加關注的是政治犯不引渡原則會成為犯罪分子逃避制裁的護身符。我國作為一個在國際社會發揮著日益重要作用的大國，應在引渡合作中順應這一趨勢，嚴格限制政治犯不引渡的適用范圍，將危害人類基本權利和生存條件的犯罪排除在政治犯不引渡的范圍之外。

第五，適當地承諾對引渡罪犯不適用死刑。死刑在我國刑法規定中的廣泛存在與國際社會對于死刑的普遍厭惡形成了鮮明對比，使得死刑成為我國成功引渡的最大法律障礙。死刑不但影響我國與已簽訂協議國家之間的引渡，還影響我國與其他未簽訂雙邊協議國家締結引渡協議的進程。一些已經廢除了死刑的國家，尤其是歐盟各成員國，在與我國締結雙邊引渡協議時存有顧慮，擔心不能就死刑不引渡條款達成協議。因此，我國應當適當地承諾對引渡罪犯不適用死刑。

第六，應明確負責司法協助的中央機關。《聯合國反腐敗公約》明確規定各締約國均應指定一個中央機關負責刑事司法協助事宜、但是，從我國目前簽署的司法協助雙邊條約來看，我國與不同國家之間約定的中央主管機關是不一致的，分別包括司法部、最高檢察機關、最高司法機關等。這種不一致必然會導致司法協助有關事項的不一致，會影響我國對外刑事司法協助的順利開展。

綜上，腐敗已經成為一種國際公害，某一個國家和地區或者某幾個國家和地區的反腐敗已經不足以打擊日益嚴重的腐敗犯罪。打擊腐敗是國際社會的共同責任，各國應當通力合作，共同預防和打擊腐敗。《聯合國反腐敗公約》的誕生為世界性的反腐敗斗爭以及國際反腐敗合作提供了國際法上的依據和保障，也為引渡諸原則的發展作出了不可泯滅的貢獻。國際反腐敗斗爭需要世界各國的共同攜手，一起鏟除腐敗現象。同時，我國應積極應對國際發展形勢，加強國際反腐合作，懲治和預防腐敗犯罪，以促進我國經濟健康發展、降低金融風險、維護社會公平正義。

責任編輯肖利