淺析縣級政府固定資產投資重點項目庫建設與管理

摘" "要：加強縣級政府固定資產投資重點項目庫建設和管理有利于資源要素爭取，實現高效管理，優化項目服務等。因此，建議縣級政府從明確重點項目標準，合理控制項目庫規模；重視體系結構設計，做好數據集成和分流；延伸項目管理觸角，建立分段管理體系；探索協調聯動機制，構建動態化管理模式；建立項目經驗模型，提升智能化管理水平五個方面，抓好重點項目庫建設與管理。

關鍵詞：縣級政府；固定資產投資；重點項目庫；現狀；問題；對策建議

中圖分類號：F283" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）21-0089-04

投資作為影響經濟發展的重要因素，其數量、結構、組成方式都會對國民經濟產生重要作用。固定資產投資作為投資的主要表現形式，是社會生產性資本形成的重要基礎，直接關系到生產力的長期布局，關系到經濟社會發展的戰略目標，關系到國家或地區的發展規劃和產業規劃。項目是投資的載體，一個城市固定資產的投資集中體現在重點項目的建設上，重點項目作為縣域經濟的重要支柱，其建設進度和質量直接影響經濟發展速度和質量。當前經濟形勢下，縣級政府對重點項目的監管任務持續加重，數據統計分析、工程監管督查、問題協調交辦、績效追蹤評估等工作量大且類型繁多，相關的流程復雜，牽涉的部門眾多，科學合理地構建和管理縣級固定資產投資重點項目庫意義重大。

一、價值分析

（一）提供源頭保障，助力要素爭取

以平湖市為例，2023年成功發行專項債項目19個，發行債券37.82億元，獲得中央基建投資資金3 068萬元，通過申報省重大產業項目、省重點建設項目、國家土地計劃指標的獨立選址重點項目向上爭取土地指標共1 962畝。對重大制造業項目開通節能審查“綠色通道”，騰出存量用能空間5.08萬噸標準煤。這些作為縣級平臺經濟發展重要保障的資源要素都需要以重點項目為載體向上爭取，而很多政策信息的傳遞，尤其是國家層面的政策信息，要經過省一級和地級市一級的層層傳達，到達縣級政府時往往離申報要求的截止時限所剩無幾，而這類項目的申報規格高、要求高、時間緊，如果沒有一個縣域重點項目庫作為挑選“池”，工作難度將會非常大，也無法保證申報數量和質量，不利于縣級城市向上爭取資源要素。

（二）支撐政府決策，實現高效管理

固定資產投資指標作為反映國民經濟發展的晴雨表，在各類政府經濟工作匯報中備受重視，不同條線、不同周期、不同視角、不同深度的關于重點項目的材料需求量甚為龐大，設計科學且管理科學的重點項目庫能實時且高效地為各類經濟形勢分析匯報提供準確的、多視角的數據支持和完善且豐富的案例支撐，助力領導層面的經濟決策。通過重點項目庫建設，全面提升項目管理水平，實現對重點項目全方位、多層次、精細化的管理，可以使縣一級政府宏觀上綜合掌握本地重點項目的儲備情況、建設進度和推進難點，微觀上實時調取和了解某一重點項目的謀劃及建設情況，是地方經濟形勢預判的重要依據，也為地方政府在有效投資和項目推進工作中實現“總量提升、結構提質、儲備提檔、轉化提速、機制提優”等一系列管理目標來提示指揮和調度的方向。

（三）利于招商引資，推動產業升級

近年來，隨著民生保障支出增加和減稅降費的政策影響等，政府財政剛性支出不斷增加，而縣級政府稅源結構相對單一，在房地產形勢不好的情況下，土地出讓收入又大幅下滑，面臨很大的財政壓力。因此，“穩投資”工作無法單靠政府投資發力，還需要以政府投資帶動社會投資，招商引資工作尤為重要，需要引入資金、落實項目。重點項目庫尤其是儲備項目庫的建設是招商引資的重要基礎。通過動態編制具有吸引力和競爭力的招商引資項目庫，可以吸引更多的投資者前來考察和合作，通過精細化管理，提升項目和投資方的匹配度，提高項目落地的成功率。通過篩選和培育一批具有前瞻性、戰略性的項目，可以推動地方產業結構的優化升級，推動地方經濟的高質量發展。

（四）優化項目服務，破解難點堵點

通過縣級政府層面重點項目的實時跟蹤和監測，針對社會投資項目，可以優化服務，有利于及時發現企業在項目落地和建設過程中遇到的包括融資困難、市場前景壓力、專項技術缺乏、政策環境變化等影響業主投資信心，阻礙項目及時落地，造成項目進度滯后的各類因素，便于總結分析同類別問題和特殊性困難，針對性地開展及時有效的協調工作，提供專項服務、專業指導。而對政府投資項目的實時跟蹤和監測，清晰準確的數據流，可以強化控制，有利于明確目標責任，強化進度管理，根據系統化分析前期項目轉化成在建項目的轉化率，督促政府抓好項目前期謀劃，加強與預算管理的銜接，完善謀劃項目的科學性及成熟度，根據標準化測算在建項目的投資計劃執行度，督促政府加強項目計劃管理，優化節點性環節的高效辦理，研究破解影響重點項目有序推進的各類問題。

二、現狀與問題

（一）各自為政，統籌不足

重點項目建設一直以來備受各級政府和各個條線的關注，這種關注形成了各類重點項目計劃和項目清單。以平湖市為例，發改局下設重點項目管理服務中心，統籌全市的重點項目推進工作，市級層面每年設有“3+1”重點項目計劃和重大項目推進全流程管理計劃，2024年又推出重大前期項目攻堅明細表、重大新建項目開工明細表、重大在建項目提速明細表三張表。同時，嘉興層面有嘉興市“551X”重大計劃，省級層面有浙江省擴大有效投資“千項萬億”工程實施計劃，省重大產業項目、省重點建設項目等各類重大計劃，同時還有專項債券、特別國債等金融工具及央補資金項目清單。除此之外，交通、服務業、海洋經濟等多個條線每年都需要根據嘉興或浙江省的要求上報縣一級相關領域的重點項目。這些項目計劃和項目清單各自通過向下征集或參考“3+1”重點項目計劃形成，每月都需要上報投資進度，但由于表間沒有完全的派生關系，往往需要各自發表，向鄉鎮和部門采集數據，造成一個項目多頭填表和同一項目多套數據的情況，也給基層工作帶來較大壓力。

（二）表單形式，動態不夠

縣級政府年度固定資產投資的重點項目庫往往以正式發布的“計劃”和“清單”的形式存在。以平湖市為例，縣級層面不管是年度“3+1”重點項目計劃和重大項目推進全流程管理計劃還是重大前期項目攻堅明細表、重大新建項目開工明細表、重大在建項目提速明細表三張表，都帶有時點性屬性，代表著年初的工作部署和投資計劃，重點強調對年初計劃的執行。而招商引資進度、市場因素、政策環境變化、政策處理進度、土地指標、資金壓力等都會影響和改變重點項目的存續與否，整體投資規模和年度投資計劃，這些變化時時存在，但年初確定的“計劃”和“清單”又不宜被直接修改，否則像年度投資完成率、新建項目開工率這類反映計劃執行情況的數據就很難計算。重點項目雖然有采集月度進展情況的數據信息，但整體項目庫數據相對靜態，新增項目、取消項目、項目的總投資和年度計劃投資增減等情況無法及時有效地反映到縣級政府層面的各類重點項目表單中。雖然依托信息化建設，平湖的重點項目也有“項目全流程數字化場景應用系統”，但智能化不足，本質上還是一個在線表格填報月度進展的形式，項目的動態管理程度有待提升。

（三）名稱混亂，抓取不清

一個固定資產投資重點項目在前期籌備階段會有一個暫時的項目名稱，籌備過程中由于各種原因，這個項目名稱可能會被更改。到備案審批階段，投資項目在線審批監管平臺會有一個平臺登記的項目名稱，再到統計入庫階段，項目又會有一個統計入庫的項目名稱，還存在個別項目在前期籌備時是一個項目，后續分立成多個項目實施，或前期是多個項目后續合并為一個項目實施。而目前，以平湖為例，重點項目的征集工作通過由作為責任主體的鄉鎮及部門自主上報，項目名稱的填報方式很人為也很主觀，即便申報通知下發的時候會強調已備案或審批的項目要填報備案或審批的項目名稱，已統計入庫的項目要填報統計入庫的項目名稱，但由于基層工作人員業務能力的差異，各類申報表填報人員的不同，以及人為填報不可避免的細節疏忽。如括號的半角全角問題，項目名稱中少一個“市”多一個“市”的問題，或者是“XX工程”報成了“XX項目”等，都可能造成后續表格和表格之間項目識別與匹配的障礙，導致幾百個項目的跨表數據抓取無法完全精準實現，往往還要介入人眼分析和識別，導致數據在表與表之間的統一性欠佳，整理和匯總的效率低下。

三、對策建議

（一）明確重點項目標準，合理控制項目庫規模

1.要抓大放小，聚焦真重點。固定資產投資的統計口徑是指固定資產總投資500萬元及以上建設項目投資和房地產開發投資。根據這一標準，截至2023年12月，平湖統計在庫的固定資產投資項目共955個，其中總投資5 000萬元以上項目351個，項目數占比36.8%，總投資1億元以上項目275個，項目數占比28.8%，總投資5 000萬元及億元以上項目本年投資完成數分別占全市全年固投完成量的93.1%和89.5%，也就是說，約1/3的項目貢獻了90%的投資量。因此，重點項目的標準設定應使項目總數控制在合理范圍，要抓大放小。

2.要平衡結構，差異化標準。由于縣級城市的產業特征和各個行業的項目投資規模大小的差異性，農業項目往往較少，因為農作物、花卉、存欄待售的牲畜（非種畜、役畜）等屬于消耗性生物資產，不屬于統計范疇的固定資產投資。工業大項目尤其是制造業項目較多，而產業性服務業大項目以物流倉儲類為主，其他行業相對較少。因此，為抓好投資結構，平衡各個行業的重點項目數，應結合行業特征和產業部門的管理需要，分行業設定科學合理的標準。

3.要借力發力，提升申報意愿。由于固定資產投資的新建項目初期往往都只有鄉鎮和部門自己掌握，而重點項目的確定方式上采用的是主體自主申報的形式。為調動鄉鎮和部門的申報積極性，可適當通過將重點項目掛鉤優先提供資源要素支持，優先享受獎勵資金等方式，提高企業層面申報的積極性。通過加大計劃列入量與目標責任制考核的掛鉤，設計合理的考核評測參數和測算辦法，提高主體層面申報的主動性，尤其確保新建項目的納入量和關注度。

（二）重視體系結構設計，做好數據集成和分流

1.要建立底層數據庫思維。將重點項目庫作為為各類“計劃”和“清單”提供唯一且全部數據源的底層交互式數據庫系統，集成各類有關重點項目的全方位基礎數據，集成存儲、管理、應用功能，并確保其高性能、高可靠性和高可擴展性。確保縣級層面涉及重點項目的各類表格能有共同且唯一的數據出處，能向項目庫采集各類滿足自身需求的項目信息，構建以項目庫為底層樹干，各類表單為二級分支庫的重點項目數據系統。

2.要重視名稱管理和標簽化定位。明確一個項目在同一時點只有一個標準名稱，前期項目由業主單位確定項目名稱，進入審批和備案流程后以審批和備案名稱作為標準名稱，統計納庫后以入庫項目名稱作為標準名稱，結合項目所處的建設節點和狀態，核對項目名稱，以項目名稱作為唯一識別標記，使所有“計劃”和“清單”上的項目都能根據項目名稱與重點項目庫中的項目建立自動匹配關系。結合項目的續建、新建的類別、行業分類、列入上級重點項目庫的情況、列入各類規劃的情況等，為項目添加完備的屬性標簽。

3.要做好數據分流和信息共享。以發改下設的重點項目管理服務中心為固定資產投資重點項目管理的中樞機構，將收集的重點項目數據信息定期向上做好匯總分析傳遞給上級領導，向下做好預警問詢傳遞給下級責任主體，同時將涉及不同行業主管部門的項目數據信息第一時間分流給不同部門，避免不必要的行政資源浪費，建立一套縣一級別重點項目信息科學統籌管理的共享機制，實現項目信息快速、準確、安全的流通。

（三）延伸項目管理觸角，建立分段管理體系

1.向前拓展，加強重點項目儲備管理。完善項目儲備制度，建立健全項目儲備機制，明確項目儲備的目標、原則、標準和程序，在項目庫中為處在謀劃和招商等初始階段的項目設立儲備項目子項目庫，對符合國家和地方產業發展方向、具備實施條件的重大項目進行儲備。提高項目儲備質量，加強項目前期研究和論證，確保儲備項目具有科學性、前瞻性和可行性。強化項目儲備動態管理，定期對儲備項目進行梳理和評估，根據政策變化、市場需求等因素進行動態調整。對進展緩慢或不符合要求的項目及時清理出庫，確保儲備項目的時效性和有效性。

2.向后拓展，關注重點項目后評價管理。在項目庫中建立后評價管理子項目庫，選取有代表性的項目，列入后評價管理項目范疇，在項目竣工驗收并投入使用一定時間后，將項目建成后所達到的實際效果與可行性研究報告、初步設計文件、審批文件、項目申請書及其核準文件的主要內容進行對比分析，找出差距及原因，提出評價意見和對策建議，并反饋到項目參與各方，形成良性項目決策和管理機制。根據需要，可以對同行業、同區域多個項目開展專題后評價。

3.明確項目所處的成長階段，推進重點項目段內成熟、跨段成長。在項目庫內建立科學的項目成熟度評估體系，明確項目從儲備、前期、在建到后評價的四個所屬階段及其可以明確區分的特征，如設定前期項目是必須完成可研批復或備案的項目，后評價項目的選擇是總投資達到億元以上或者由產業主管部門每年列選N個等。每個階段設定明確的目標、任務，以便跟蹤和評估項目進展，在項目從一個階段過渡到下一個階段時，做好評價管理，以統籌分析各個階段的工作成效并揚長避短。

（四）探索協調聯動機制，構建動態化管理模式

1.要引入審批部門，強化前期管理。要讓涉及重點項目前期審批的各審批主管部門參與重點項目庫日常管理工作，明確每個項目所有的前期手續和當前進度，對未完成辦理的環節由各審批主管部門動態管理，修改環節進度，避免責任主體謊報錯報項目進度。同時，以項目庫作為項目信息的集中存儲和管理中心，構建平臺聯動框架，探索重點項目庫與發改局“投資項目在線審批監管平臺”、建設局“工程建設項目審批管理平臺”等平臺的聯動機制。

2.要加強問題協調，賦分部門工作。針對重點項目建設過程中遇到的各類問題，建立周期性責任主體反饋問題，重點項目管理服務中心傳遞問題，上級領導交辦問題的問題協調機制，建立問題臺賬，明確責任單位、解決路徑和辦結時限，實行銷號管理。由上級領導對問題解決情況進行評價，并以積分制形式對相關部門的工作打分。此舉一是為項目建設掃清障礙，二是改變重點項目管理工作僅對鄉鎮有考核壓力的情況，使管理工作的進度和成果能夠反饋到各部門的年底績效中，提升部門管理工作的能效性。

3.要支持實時變更，留存變更記錄。要使重點項目庫能實時反映當前縣級重點項目的真實信息，區別“項目庫”和各類“計劃”“清單”，實行項目即時增補和年度退出機制，允許責任主體根據變化情況實時修改重點項目的各類信息，區別自主變更類和審核變更類。同時，參照企業工商注冊信息變更的記錄辦法，將包括項目分立和合并等在內的所有項目變更信息事項記錄存檔，降低管理人員流動可能造成的責任主體對項目情況了解不全面的局面。

（五）建立項目經驗模型，提升智能化管理水平

1.建立經驗模型，實現智慧預警。重點項目以工程建設項目為主，其前期審批過程要經歷規劃設計條件評審、供地（海域）、項目核準（備案）、能評、環評、安評、建設用地規劃許可證辦理、規劃設計方案審查、初步設計審批、施工圖審查、建設工程規劃許可證辦理、施工許可證辦理、統計入庫等眾多環節，改變進度計劃完全由責任主體拍板的主觀排期法，通過引入大數據分析，測算出工程建設項目相關手續辦理大概需要的時間，建立一個經驗模型，據此給每個項目模擬出一個推進時間表。當某個環節的手續辦理超出模擬時間，系統會自動發出預警提示，有效壓實項目推進責任感、緊迫感。

2.建立一鍵式圖文檔案，實現高效決策和數據應用。大力提升信息化水平，設計相關功能，增加信息采集的數據形式，除了傳統的文字和數字形式，項目上報信息系統時，增加圖片、word文件、PDF文檔、視頻等數據形式，使項目在重點項目庫內包括基礎信息、環節信息、變更信息和圖文展示信息等在內的多個維度的信息能實現一鍵式導出，在項目庫動態管理的加持下，打破需要分別聯系多方才能了解項目全部信息的現象，方便領導層面快速全面了解項目情況和進展，助力決策的科學和高效，也方便項目信息在各種應用場景的使用，實現行政效率的大幅提升。

3.深度拆解工作分工，配備專業化人才隊伍。深度拆解重點項目庫管理工作涉及的任務，將總體目標細化為可操作的具體任務，如項目篩選、評估、入庫、跟蹤管理等，根據細分目標，落實責任人員。權責清晰，理順流程，實現各管理級別的高效對接與資源合理使用的目的。根據重點項目管理的各方面需要，匹配工程建設類、信息技術類、統計分析類等相關人才，使重點項目的現場督查看得懂，重點項目的信息系統建得起，重點項目的數據分析理得清，定期組織業務培訓和學習交流活動，提升其專業素養和管理能力。

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[責任編輯" "文" "欣]