基本公共服務均等化的理論探討

劉雅莉

[摘 要]政府公共服務職能，在經濟發展至關重要，本文對基本公共服務非均等的表現形式和深層原因作了細致深入的探求，進而從宏觀、中觀、微觀的角度提出實現基本公共服務均等化的思路和政策建議。

[關鍵詞]基本公共服務 均等化 對策建議

中圖分類號：D61 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）19-0271-01

基本公共服務均等化是指一國范圍內的全體居民應當享有水平大致相當的基本公共服務。一方面，享受均等化的基本公共服務是一國公民應有的權利；另一方面，推進基本公共服務均等化也是現代政府的一項重要職責。黨的十八大報告提出“基本公共服務均等化總體實現”目標，十八屆三中全會進一步提出“推進基本公共服務均等化是當前全面深化改革的重要指導思想，同時在財稅體制改革內容板塊中明確要統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。

一、基本公共服務均等化現狀及問題

1、基本公共服務和公共產品的供給還不能滿足群眾日益增長的需求

一方面，隨著城市化進程的加快，外來人員的激增，盡管政府實際提供的公共服務及公共產品的對象和范圍不斷擴大，但是由于公共服務及公共產品不但要滿足戶籍人口的需求，而且要滿足外來常住人口的需求，甚至要顧及部分流動人口的需要，因此財政資金投入基本公共服務支出逐年提高的正效應正逐漸被快速擴張的居住人口所淡化。另一方面，隨著經濟社會日新月異的發展，社會公眾不但對公共產品和公共服務的需求量不斷增加，需求內容快速更新，而且對公共服務和公共產品的質量也有著較高的期望和要求。

2、地區之間在提供基本公共服務的能力上還存在著差距

基本公共服務是由政府提供的，因此財力是衡量一個地方基本公共服務供給能力的核心指標。財政收入的高低反映了地區提供基本公共服務能力的高低。目前各個行政區之間財政收入很不平衡，兩者相差義務教育、公共衛生、社會保障、公共文化等基本公共服務支出的統計數據表明，人均支出水平最高的鄉鎮的支出量是最小地區的3倍，并且這樣的趨勢還可能延續。因為，支出水平較高地區的基本公共服務支出僅占其提供能力的一半，對基本公共服務的支出還有潛力，而支出水平較低地區的情況，卻相反。

3、現行轉移支付制度缺乏科學性和合理性

由于地區資源稟賦、政策因素等導致經濟發展差異，進而使地區之間財力出現不平衡，這是一個長期的客觀情況。由此，完善的轉移支付制度是推進基本公共服務均等化一個有力而必須的財政政策工具。從目前轉移支付情況來看，財政轉移支付主要采取專項撥款形式，用于對上級項目和重點項目的配套，其內容涵蓋了三農、教育、衛生、文化、社會保障等諸多方面。采取這種方式，往往造成困難地區由于拿不出配套資金而對上級財政資金“可望而不可及”，而富裕地區卻由于專項撥款規定了具體的使用方向，出現了專項撥款資金使用上的浪費和低效率。另外，由于一些基層政府在支出安排次序上的不合理性和“滲漏”行為，使財政轉移支付資金的均衡作用更為淡化。

4、缺乏服務型政府的評價體系

總體來看，改革開近30多年來.我國逐步形成了“經濟建設型政府”模式。地方政府往往把經濟發展責任當成首要責任，忽視公共服務型政府的改革目標。這種“重經濟建設”的政府行為往往會導致公共服務的供給短缺和不均衡。目前地方政府仍然傾向于用經濟指標，而不是用基本公共服務指標評估政府的政績。在設定了基本公共服務供給目標的情況下，也僅僅采用基本公共服務投入、基本公共服務人員數量、基本公共服務設施數量等量化指標，在一定程度上忽視了公眾對基本公共服務的滿意度這個重要指標。

二、進一步推進基本公共服務均等化的政策建議

推進公共服務均等化是各級政府的責職所在，也是踐行黨的群眾路線的具體舉措。

1、重視公共就業服務

就業乃民生之本。解決就業問題無疑是政府工作的重點之一，但政府包辦就業的時代早已過去，就業的市場化已是不可更改的事實。就業的基本方針是：勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業。促進就業是政府公共服務范疇內的事務，也就是說政府要保證就業服務的均等化。這就需要政府采取一系列的措施，包括建立城鄉一體化的就業市場，確保農村人口參與勞動力市場的平等地位；就業信息公開，形成城鄉就業信息的網絡化，讓更多人得到信息服務；鼓勵社會各方面依法開展就業服務活動，加強對公共就業服務和職業中介服務的指導和監督；建立就業援助制度，幫助困難地區、困難行業、困難人群就業和再就業；還要制定政府購買就業服務的辦法，對部分行業、領域由政府出資購買服務，以達到增加就業和提高服務的目的。

就業制度改革的重點是努力提高農村人口的就業能力，要增加專門用于農民職業技能培訓的資金，抓好農村勞動力轉移就業培訓，提高農村勞動力就業競爭力。還應特別加強對農村進城務工人員的基礎管理，進一步完善就業登記與企業招工的報備制度、失業登記與社會保險登記制度、勞動合同管理制度及檔案管理制度等。實行進城務工人員就業管理與服務的“就業信息卡”制度，將對進城務工人員的管理與服務納入整個信息網絡。

2、繼續做好公共教育服務

在普及義務教育的基礎上，實現義務教育優質均衡的承擔主體是各級政府，財政負責義務教育的經費。將逐步實現率先實施十二年義務教育的目標，以整體提高人民素質。同時，面對農民工子女的入學和教育問題，積極挖掘公辦學校教育資源，大力發展民辦教育是解決這一問題的有效路徑。而這也需要財政的大力支撐，承擔起農民工子女義務教育的重要責任。

提高、改善農村的教育還有一個學校的布點問題，伴隨著人口的大規模流動、農業作業方式的改變、農村交通的改善、新農村建設的推進，農村的居民點大規模縮并已成必然趨勢，所以農村教育的重心已逐步轉移到鄉、鎮一級，在鄉、鎮的所在地建設起比較完善的農村教育設施，不斷改善辦學條件，提升教育質量。

3、深化公共醫療衛生服務

首先要深化農村衛生體制改革。針對目前城鄉服務體系和結構不合理、效率低下的現狀，必須建立和完善城鄉社區衛生服務網絡和農村三級衛生服務網絡。為此，各級政府應加大對鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設的投入，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系；建立與農民收入水平相適應的農村藥品供應和監管體系，規范農村醫療服務。其次要創建醫療衛生經費籌集使用的新體制。醫療衛生事業的經費籌集應強化政府的責任和投入，實現政府的主導并吸收社會和民眾參加。再者要扎實推進和完善新型農村合作醫療。要規范農村醫療服務行為，提高醫療服務質量，擴大農村參保的覆蓋面。進一步加大各級政府對醫療救助的支持力度，促進與城鄉醫療衛生服務體系的接軌，保證城鄉居民享有同等的基本醫療和保健服務，實現城鄉人均衛生待遇平等。

4、大力推進戶籍制度改革

首先，改革戶籍制度，消除城鄉基本公共服務均等化制度障礙，促進農民和市民的平等，這是今后統籌城鄉發展的正確方向。一是要減少戶籍制度限制功能，全面放寬，甚至取消中小城市的入戶條件，享受城市的基本公共服務。二是要取消戶籍制度的福利分配功能，剔除附在戶籍上的勞動就業、基本醫療衛生、義務教育等方面的不合理制度，平等對待新進城落戶居民與原城鎮居民，包括農民工。三是要突出戶籍制度的管理功能和服務功能這兩大基本功能，做好戶籍登記信息的社會化服務工作，為各級政府部門提供所需要的人口管理信息，為經濟社會發展服務。

其次，應搞好與戶籍制度相關的各項配套制度改革。戶籍制度改革不能僅僅停留在形式上，要加大附加在戶籍制度背后的各項配套制度改革，逐步剝離戶籍制度上附帶的各種利益，全方位的打破城鄉二元結構，使戶籍制度改革在形式和內容上相統一。