我國公有制企業以黨內監督引領一體化監督實施路徑探索

摘要：文章總結T公司通過文獻研究、問卷調查、實地訪談、案例分析等多種方式探索構建公有制企業內部一體化監督模式調研工作的有關情況，提出構建“堅定一個引領、融合兩類監督、貫穿三個階段”的一體化監督模式，闡述堅持以黨內監督為引領完善一體化監督模式對于我國公有制企業補齊傳統監督短板、增強內部監督效能、強化廉政風險防控、降低企業經營風險等方面的重要推動作用，以期通過改革創新監督模式，促進提升相關工作效能，為企業在激烈市場競爭中實現高質量可持續發展提供更為堅強的監督保障。

關鍵詞：公有制企業；黨內監督；一體化監督；實施路徑

一、引言

2015年8月，中共中央、國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》。意見指出，“完善企業內部監督體系，明確監事會、審計、紀檢監察、巡視以及法律、財務等部門的監督職責，完善監督制度，增強制度執行力”，這對于新時期深化和推進我國公有制企業改革，充分發揮黨的堅強領導這一社會主義經濟制度最大優勢，完善內部監督體系，強化風險防控能力，開啟公有制企業創新發展的新篇章具有重要指導意義。

位于廣東省的T公司是一家改制后的現代化公有制企業。近年來，通過深入學習上級有關指導意見，T公司不斷提高政治站位，堅持問題導向，強弱項補短板，系統總結開展內部監督工作以來的實踐經驗，積極探索以黨內監督為引領，科學統籌其他各類監督資源，整合多方監督力量，顯著提升監督效能的“一體化監督”新模式，為優化企業治理，完善內部控制，防范重大風險等貢獻更強監督力量，全力保障企業更好實現高質量可持續發展。

二、T公司內部監督工作成果

近年來，T公司堅持黨建引領，深化制度創新，以有力有效內部監督規范組織運行，持續推動企業各項業務平穩健康發展，取得了較為顯著的工作成果。

（一）嚴抓黨風廉政建設

T公司高度重視黨風廉政建設工作，認真落實各級黨委決策部署，持續深化全面從嚴治黨，壓實黨風廉政建設“兩個責任”；聚焦公司核心主業，強化對權力運行的制約和監督，統籌兼顧，懲防并舉，抓早抓小，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐；在傳統監督工作模式基礎上，積極研究探索“一體化監督”，整合更多監督力量，構建聯動協調機制，努力提升監督效率。

（二）完善監督規章制度

T公司先后制定企業《紀律檢查委員會議事規則》《黨支部紀檢委員管理辦法》《監事會議事規則》《監事管理暫行辦法》《內部審計管理制度》《經濟責任審計規定》等10余項監督類規章制度，不斷構建完善“橫向到邊、縱向到底”的監督制度體系，有效保障監督工作權威性、科學性和指導性，規范操作流程，降低專業風險。

（三）強化事前風險防控

T公司高度重視重大決策監督把關，強調從嚴審核“三重一大”事項，現已建立由紀檢監察、內部審計等監督主體列席重要會議、強化合規風險防控的決策議事機制。截至2022年底，T公司各監督主體累計審核上會議題802個，提出監督建議1216條，其中97%以上建議得到有效采納和落實。T公司內部監督工作有效貫穿決策全過程，特別是事前監督防控重大決策風險的成效較為顯著。

（四）加強內部審計監督

為充分發揮內部審計對提升企業監督治理效能的重要作用，近年來T公司積極招聘審計專業人才，正式組建獨立的內部審計機構。截至2022年底，T公司累計開展經濟責任審計、經濟效益審計、財務收支審計、工程建設審計等各類內部審計項目15項，共計發現管理類問題72個，促進增收節支約300萬元，并推動企業新增及修訂多項規章制度，取得了較好的審計監督效果。

三、T公司傳統監督模式存在的不足

在T公司監督工作取得一系列成績的同時，傳統監督模式的短板和缺陷也逐漸顯現。公司監督主體主要包括紀檢監察、監事會、內部審計和內部控制等部門，近年來雖積極提倡“監審一體化”協同監督模式，但總體上，各監督主體的工作仍以傳統“單兵作戰”模式為主，即各自制定工作計劃、執行監督程序及跟進后續整改，彼此缺乏有效的融會貫通機制。該模式存在的不足主要包括：

一是信息互聯方面。公司層面未建立信息互聯平臺或數據庫，監督信息不共享，問題線索不互通，導致“信息不對稱”現象較為嚴重，交叉監督與監督盲區問題同時存在，且信息孤島現象突出，不僅影響監督資源合理分配，而且弱化了監督工作的整體效能。

二是協調機制方面。在傳統企業組織架構下，各監督主體呈分立形態，未建立相互銜接、相互補位的聯動工作機制，且各主體對內部監督的調查權限及工作程序差異較大，導致對于需要跨組織、跨部門配合的監督事項，溝通協調成本往往較高。

三是監督效率方面。業務部門時常反饋，其部分相同問題被不同監督主體重復檢查或重復報告，而部分較復雜問題又不能得到各監督主體的聯動處理，推動解決力度不理想。這不僅增加了被監督單位的工作負擔，也在一定程度上造成監督資源的低效投入，拖累相關工作效率提升。

四是成果運用方面。部分監督主體擁有較高的制度性權威，但與業務部門融合度較弱，監督整改意見有時未充分考慮企業經營的實際困難；而部分監督主體雖與企業經營銜接較好，但推動工作缺乏有效抓手，制度上也未配套相應的督辦問責手段，導致監督意見不能有效落地。總體上，各監督主體在成果運用方面均有較大提升空間。

五是自我監督方面。打鐵必須自身硬，開展監督工作首先要確保監督隊伍自身的純潔。各監督主體之間若未通過整合形成協同管理、彼此監督、相互制約的工作機制，可能導致自我監督缺乏剛性約束，既不利于將監督權力關進制度籠子，也不利于一支高素質監督隊伍的鍛造和建設。

綜上所述，在傳統模式下，各監督主體難以有效破解自身存在的“天然性”“制度性”短板，較大程度上限制了T公司監督工作整體效率進一步提升。如何在未來工作中創新工作機制，補齊制度短板，破解“木桶效應”，進一步提升監督工作水平，是T公司探索構建內部一體化監督實施路徑的根本落腳點。

四、T公司構建一體化監督調研分析

為積極穩妥推動一體化監督改革，并為更多公有制企業創新內部監督機制提供有益借鑒，T公司抽調各監督職能部門的業務骨干組建工作小組，于2022年6月下旬正式啟動“探索構建公有制企業一體化監督”專題調研工作。此項工作主要里程碑如下：

2022年6月底，公司正式印發調研實施方案；7月初，工作小組對一體化監督體系建設工作開展文獻調研，并在公司內部組織多次交流座談；8月上旬，工作小組就如何在T公司構建完善一體化監督等問題，面向公司全體員工完成問卷調查；8月中旬，工作小組就如何優化監督方式、提升監督效率等問題，面向公司所有監督職能部門完成意見征集；8月下旬，工作小組到部分轄屬企業就有關問題進行專題座談調研，傾聽被監督單位的意見建議；9月中上旬，工作小組到省市相關標桿企業進行實地對標學習。

此次調研，共計收回有效問卷319份，收集監督職能部門、轄屬企業代表有效意見建議材料22份，開展“面對面”交流學習活動15次；調研對象涵蓋T公司各職級、各崗位干部職工，以期多角度了解傳統監督模式的不足，集思廣益探索構建新型一體化監督模式的實施路徑。

（一）關于傳統監督效率問題的深層尋源

通過調研，工作小組初步明確影響傳統監督工作效率的四大因素，即“監督信息不共享、缺乏協調聯動、缺乏溝通機制、缺乏集中統一管理”。這與此前工作小組通過文獻調研、交流座談得到的結論基本是一致的。如表1所示。

（二）關于完善監督模式的總體思路

通過調研，工作小組基本形成改革內部監督模式的總體思路，即“加強各監督職能部門之間的聯動配合，共享監督資源”（按照選項統計結果，該選項集中度為65%且顯著高于其他選項）。這與一體化監督模式的基本內涵也是一致的。如表2所示。

（三）關于標桿企業經驗的借鑒學習

S公司為廣東省內標桿國有企業，憑借優質高效的企業管理水平，已取得行業領先的核心競爭力和市場地位。通過實地調研學習，工作小組認為，S公司以適應現代市場化企業管理規律為原則，經過多年的管理實踐與創新探索，積極整合紀檢監察、監事會、財務總監、內部審計、內控、風控等監督資源，形成“監督資源集中調度、監督職責統一行使、監督內容全面覆蓋、監督信息成果共享”的全方位監督體系，以高效率的監督信息共享和協調處理機制實現問題的及時發現、及時整改、根本糾正和有效預防。T公司認為，S公司在監督保障機制、責任考核獎懲、監督人才培養、風險警示教育等多個方面的成功經驗值得認真借鑒，對推進T公司一體化監督具有重要參考價值。

五、T公司一體化監督實施路徑

（一）堅定以黨內監督引領監督工作全局

黨的十九屆四中全會《決定》提出，以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。認真貫徹四中全會這一要求，對于完善T公司一體化監督體系具有重要的指導意義。作為公有制企業，應當深刻認識、充分發揮黨內監督的力量，通過監督執紀和警示教育并行，深入各級黨員干部思想深處促進監督工作成果的鞏固和升華。T公司認為，構建一體化監督模式，融會貫通整合各方監督力量，務必堅定不移將黨內監督放在首位，以黨內監督引領監督工作全局。這既是以全面從嚴治黨推動全面從嚴治企的政治要求，也與黨管干部基本原則相一致。

（二）融合紀律監督與管理監督同向發力

紀檢監察高度關注的廉潔奉公、作風建設等問題聚焦人的思想和主觀能動性，但問題的發生往往顯現在財經領域；監事會、內部審計、內部控制等企業管理類監督高度關注企業財經活動的合法性、合規性，但相關問題的根源又來自人的黨性原則、廉潔自律和思想建設。實現黨內監督與企業管理監督兩類監督力量深度融合、同向發力，即可優勢互補相得益彰。具體而言，T公司可探索建立由公司紀委主導，以黨內監督為引領，充分整合監事會、內部審計、內部控制等企業監督資源，全過程協同開展工作的一體化監督模式。這既有利于保障和提升監督工作的整體震懾力，又可以充分發揮其他監督方式的專業優勢，從而形成層層設防、上下貫通、協調聯動、權威高效的立體監督網絡。

（三）貫穿三個階段的系統化監督領導機制

結合實際情況，工作小組建議在T公司建立內部監督聯席會議作為企業系統化內部監督的領導機構，并將監督工作劃分為計劃制訂、現場實施、問題整改三個階段，明確各監督主體在各階段協同工作的基本路徑，有力保障一體化監督改革落實到位。

一是計劃制訂階段。由公司紀委牽頭定期召開內部監督聯席會議。會議整合紀檢監察、監事會、內部審計、內部控制等各監督主體工作思路和問題線索，進行信息交流，研究監督立項。對于需聯合實施的監督項目，由聯席會議審核后列入公司年度監督工作計劃草案，并報公司董事會批準后實施；同時，通過聯席會議機制，建立針對重大事項、重要線索、“關鍵少數”的監督大數據平臺，逐步消除監督信息壁壘和信息孤島，有效推進監督資源的科學分配。

二是現場實施階段。由聯席會議審批實施方案、調配監督資源并定期聽取工作匯報。對于已確定開展一體化監督的項目，組成跨部門監督小組按計劃實施；對于暫未確定開展一體化監督，但在工作過程中發現重要線索且啟動一體化監督有助于提高監督效果的，由線索提報部門擬訂方案報聯席會議審批后成立聯合監督工作小組，協同開展相關監督工作。

三是問題整改階段。由公司紀委督辦主體責任單位切實履行整改義務。對于整改不力、敷衍塞責的，由紀委進行約談問責，強化整改威懾力，確保監督成果落實到位；同時，聯席會議將有關內控部門等發現的問題提級研究，減少中間匯報環節，增強問題整改推動力度，實現快速響應補齊內控合規短板，將絕大多數風險防控在業務前端，推進公司風控體系和運作機制進一步完善。

綜上，T公司總結形成了“堅定一個引領、融合兩類監督、貫穿三個階段”的一體化監督模型，作為公司探索構建一體化監督模式的實施路徑。詳見圖1。

六、案例分析

開展案例分析，深化研究成果，以實際工作檢驗一體化監督模式的有效性，是本次調研工作的另一重要內容。在調研階段，工作小組組織召開首次內部監督聯席會議，積極引導監督主體強化協同配合，推動一體化監督改革試點與成效檢驗。

T公司轄屬企業某監事在2022年8月內部監督聯席會議上報告，其近期列席該企業經營班子會議時，發現較多議題涉及物業合同期滿退租后尚未落實新承租單位，導致相關物業出現空置。該監事提出，受人員編制等因素限制，該企業部分不兼容崗位未妥善分離，如某業務部門同時負責租賃物業的運營和巡查，存在一定內控缺陷，引發對空置物業不當占用風險的擔憂。因其僅兼任監事一職，無分管部門和人員，且平時與公司紀檢監察、內部審計等監督職能部門接觸較少，難以組織開展相關監督檢查工作，希望公司整合資源對以上問題進行專項核查，并以此為契機推動完善內部控制，防范重大經營風險。經研究，T公司選定該案例進行一體化監督改革試點，并取得較好成效。主要過程如下：

第一，聯席會議聽取該監事匯報后，安排其與公司內部審計部門對有關事項進行討論。內部審計部門按照聯席會議要求進行審計立項，并制定審計方案，通過內控測試、資料檢查、現場盤點等方式對相關空置物業管理情況進行專項審計。

第二，通過審計，內部審計部門發現確實存在個別物業被其他方違規臨時占用堆放物品；對于問題出現的原因及過程中是否存在違紀違規情況等，內部審計部門整理資料，提報公司紀委研究批準后，由公司紀檢監察機關介入聯合開展監督檢查。

第三，公司紀檢監察部門通過明察暗訪、函詢約談等方式未發現相關人員違紀違規問題線索。經聯合小組核查確認，該企業在管物業規模較大，地理位置較為分散，而業務部門專職管理人員不足10人，在做好在租物業運營服務的同時，難以組織人力對空置物業進行日常巡查，主要通過向第三方公司購買服務的方式落實相關巡查活動。本次空置場地被違規占用，主要由于服務公司未嚴格落實“每日一巡”的合同約定、現場管理不到位導致。聯席會議聽取聯合小組匯報后，以公司紀委名義對該轄屬企業發出《監督整改意見書》要求限期整改。該企業已根據監督意見對被占用物業進行清理，并向第三方服務公司發出合同履約整改函。

第四，由聯席會議協調，公司合同管理等相關內控部門在問題的核查階段協同開展整改工作。一是優化相關內控設計，明確企業運營部門僅負責租賃運營，對空置物業的巡查轉由企業安全生產部門負責，健全內部控制；二是由公司法務部門對此類服務合同相關違約懲處條款進行細化，壓實相關方的履約責任；三是相關內控部門舉一反三對公司其他轄屬企業是否存在類似內控缺陷進行梳理，并將梳理結果提報聯席會議討論。

第五，該監事也根據聯席會議有關意見，依照《公司法》及時向該企業董事會和經營班子發出《改進函》，要求落實法人治理責任，切實完善內部控制，杜絕類似問題再次發生。

第六，聯席會議定期聽取相關問題整改情況匯報。若存在整改不力等情況，由公司紀委對該企業經營班子進行約談或問責，強化各方監督整改主體責任，形成管理閉環鞏固一體化監督工作成果。

總結案例完善“一體化監督”流程圖，如圖2所示。

七、結語

通過調研分析和案例檢驗，我國公有制企業充分發揮黨的領導這一最大制度優勢，以黨內監督為引領，構建完善新型一體化監督體系，可實現企業監督信息共享、監督實施聯動和監督成果運用等多方面的有機協同，顯著降低監督成本，增強監督效能。雖然不同企業、不同案例的具體情況存在一定差異，但通過論證可以確認，在我國公有制企業推進一體化監督改革，制度依據充分，實施路徑清晰，對于企業在激烈的市場競爭中更好實現防風險、保安全、抓機遇、促發展等具有重要的創新價值和積極的現實意義。

八、建議和展望

通過認真總結本次探索構建一體化監督改革工作的成績和不足，T公司認為，在現有經驗基礎上，未來我國公有制企業可重點從以下方面創新試點，進一步完善一體化監督體系。

一是增強組織保障。為強化聯席會議對內部監督工作的集中領導，建議明確聯席會議對監督人員職務任免、職級晉升、薪酬調整、考核評價等事項具有重要建議權；健全監督制度體系，支持各監督主體依法依規履職，在人力資源、財務預算等方面對監督工作予以保障，進一步做好內部監督與企業經營的有機銜接。

二是優化工作效率。創新企業內部橫向、縱向聯動監督運行機制，推動實現監督主體、人員的垂直匯報和工作管理，加快監督信息流轉效率；抓住數字化轉型時代契機，積極踐行“智慧監督”理念，借助大數據、人工智能等信息化系統對企業財務收支、招投標、工程建設等進行實時監控，更加精準識別和追蹤經營風險。

三是提升專業力量。結合企業的發展階段和特點，適時整合企業績效考核、人力資源、安全生產、效能督察等更多資源和力量，持續拓展一體化監督覆蓋領域；同時進一步完善監督人才專業結構，優化薪酬考核和職級晉升機制，從制度層面激勵履職盡責，不斷提升監督人員專業素養和工作水平，持續打造一支忠誠、干凈、擔當的高素質專業化監督隊伍。

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（作者單位：深圳市龍崗區城市建設投資集團有限公司）