中國慈善服務的理論釋義、實踐探索與未來路徑

［摘 要］ 慈善服務以馬克思主義慈善觀和唯物史觀為理論本源，是中國特色慈善事業體摘系的重要組成部分，其實踐效果決定著慈善事業對新時代的貢獻價值。中國慈善服務已獲得長足發展，領域實現拓展、主體走向多元、項目呈現多樣、形式獲得創新。然而，盡管中國慈善服務政策體系逐漸完善，在政策制定和執行方面正在形成從中央到地方的合力，但政策建設尚處在初期階段，存在主客體角色固化、服務類慈善組織發展不足、服務精細化程度不高、服務空間與基礎設施不足、服務質量與評價缺乏統一標準等問題。新時期慈善服務發展要立足中國國情、回應人民需求、解決現實問題，堅持中國特色的慈善發展理念，以提供非營利性社會公共服務為導向，主動融入走向共同富裕的大局。

［關鍵詞］ 慈善服務；理論釋義；實踐探索；未來路徑

慈善服務古而有之。從最樸素的傳統民間救恤到規模化、制度化、技術化的現代慈善服務，中國慈善服務的發展內嵌于社會發展進程中，呈現日益寬泛、深入、高效的發展樣態。

黨的二十大以后，社會發展凝聚了“共同富裕”的目標共識，慈善作為第三次分配的重要手段被賦予新使命，成為扎實推動共同富裕的重要途徑。慈善服務是慈善事業產生實效和實現價值的直接方式，影響著慈善事業的最終實踐效果及對新時代的貢獻價值。在中國特色慈善事業體系中，慈善服務的作用不斷凸顯。然而，其面臨的問題和短板日益顯現，亟待明確制度的發展理念，完善法律政策體系，走出與中國特色慈善事業相適應的慈善服務創新發展之路。本文旨在解析慈善服務的理論內涵，梳理中國慈善服務實踐中的模式與特征，分析其存在的問題，對未來發展提出相應的政策建議。

一、慈善服務的理論釋義

（一）對“慈善服務”概念的理解

慈善服務是一個具有頗多解讀的學術概念，在《中國大百科全書》中，慈善服務被界定為是從同情、憐憫或宗教信仰出發對貧弱者以金錢或物品相助，或提供一些實際援助的社會服務。相關研究者則認為，慈善服務是指慈善組織按照捐贈人的意愿或政府購買服務時的要求，利用慈善捐贈、政府資助或其他合法收入，滿足受益人生存和發展需求的服務；慈善服務是慈善資源利用和服務遞送系統的統稱，是由慈善組織或其他主體在慈善活動中使用慈善資源、直接服務于社會或受益人、以實現慈善目的的活動。《慈善法》第六十一條規定“慈善服務，是指慈善組織和其他組織以及個人基于慈善目的，向他人或者社會提供的志愿服務和其他非營利服務”。至此，慈善服務有了正式法律意義上的界定。

然而，對慈善服務的內涵與外延仍無公認的統一界定。筆者認為，慈善服務有廣義和狹義之分。廣義的慈善服務是指基于慈善和公益的目的，由包括慈善組織、社會組織及其他組織、個人等多元主體向他人或社會提供的慈善公益領域的服務。狹義的慈善服務則僅指由慈善組織直接面向他人或社會提供的基于慈善目的的服務。慈善服務具有公共性、非營利性、服務性等特征。

慈善服務不同于志愿服務、社會工作服務、社會服務和公共服務，雖然這些概念之間存在交叉，但不能等同。慈善服務包括志愿服務的形態，但志愿服務不限于慈善服務，只有基于慈善宗旨、為了實現慈善目的的志愿服務才是慈善服務的一種類型或參與形態。社會工作服務是慈善服務的一種專業形式，強調運用社會工作的專業人才、理念、方法提供慈善服務。慈善服務亦不等同于社會服務和公共服務，社會服務通常屬于“社會政策”領域的公共服務，有更廣泛的提供主體和服務對象，更寬泛的服務領域和內容。公共服務則以政府為提供主體，強調政府征稅與公民納稅的權利義務關系，以政府財政為主要資金來源，慈善服務是對公共服務不足的補充。

（二）慈善服務的屬性特征

1. 經濟屬性：慈善服務是能夠產生經濟價值的慈善資源使用與配置活動

多元主體共同參與的慈善資源配置體系和政府的公共服務共同構成公共資源配置體系。慈善服務在服務遞送過程中主要提供慈善屬性的公共物品，其根本內容是主體和資源的互動，其價值指向于慈善資源的經濟社會效益。慈善服務的根本內容是主體和資源的互動，其價值指向于慈善資源的經濟社會效益。多國對慈善服務（尤其志愿服務）產生的經濟價值進行了測算統計，2016 年美國非營利部門貢獻了約1.05 萬億美元，占美國國內生產總值的5.6%，2019 年美國志愿服務所創造出的經濟價值為1652.3 億美元。2019—2020 年，英國志愿服務創造的價值約為270 億英鎊，相當于雇傭100 萬專職人員創造的價值。德國非營利部門自2015 年到2021 年期間，國內服務貢獻穩步上漲，2021 年貢獻總值為近年來最多。2022 年我國約有1.2億名活躍志愿者貢獻服務時間40.19 億小時，其價值折合人民幣為1915 億元。

2. 社會屬性：慈善服務的本質是社會關系的構建

慈善服務的概念本身隱含了服務主客體的存在及兩者關系，涉及由誰服務、向誰服務兩個基本問題。如圖1 所示，在制度供給下，政府出臺政策對服務主體進行監管，并通過購買服務等方式與服務主體進行合作或給予指導，服務主體使用資源，通過一定模式將服務遞送給客體。在制度的建構下，慈善服務行為系統包含了三個層面的社會關系：一是主體與客體間服務與被服務的關系，這是慈善服務最基本的一層關系。由于主體與客體的不斷變化，慈善服務主客體的關系網絡亦處在變化發展中。二是政府與服務主體間監管與被監管的關系，在《慈善法》等法律規制下，服務主體行為需要在法律框架下行事，接受政府監管，體現慈善服務的法制化與規范化。三是政府與社會組織、慈善組織等服務主體間的委托—代理關系，當服務主體承接了政府的購買服務項目，便具有了政府代理人的身份，需要按照政府意愿提供慈善服務。目的是希望實現國家公權與社會私權的協作共建和良性互動，以及慈善服務的社會化與專業化。

3. 文化價值屬性：慈善服務的具體方式表達了文化模式的內涵

在慈善服務的歷史發展中，中國傳統文化被內化為道德標準和行善準則，慈善行為由此表現出不同的文化價值及模式特征。從古至今形成的社會資源配置方式，使慈善服務經歷了從差序化的自助互助模式，逐漸發展為制度化的民間組織模式，至新中國建國以后，又經歷了從行政化的福利救助模式到法制化的專業組織模式的轉變。

在行政邏輯主導的慈善文化類型下，我國慈善服務具有較強的政府主導性，表現出行政主導文化模式的特征，形成了中國特色慈善資源配置的社會格局。慈善服務常表現為一種以權力本位的行政邏輯來實施服務輸送的過程，這也造成了其在一定階段的封閉性與內斂性。

（三）慈善服務的理論基礎

為了解慈善服務的發展原因及內在運作機理，把握其發展規律，需要探究其理論基礎。

1. 唯物史觀與馬克思主義慈善觀

馬克思主義及其中國化是我國社會主義現代化建設的理論根基，是一切制度形成的哲學依據。在對馬克思主義慈善觀的研究中，學者們解讀出一種建構式批判，馬克思、恩格斯揭示了資本主義慈善的內在悖論，認為其內嵌著利益至上的原則，難以“對沖私有制下的生產非正義”。在對資產階級偽善的批判中，馬克思肯定了無產階級慈善的價值，在《哥達綱領批判》中對未來共產主義慈善做出了論述，指出慈善基金的設立為財富分配的必要部分，是用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。

馬克思主義發展至唯物史觀階段，逐漸建構起馬克思主義慈善觀的哲學基礎。以“現實的人”為邏輯起點，認為人的實踐活動和需求構成了全部的人類歷史，人在社會生產過程中必然地發生著“人與自然、人與人”的雙重關系，在人與自然的“改造與被改造”的關系中構成生產力，而在人與人交往過程中構成生產關系和交換關系，這些構成了慈善存在的社會基礎。在社會轉型不斷深入的社會主義建設新時期，以歷史唯物主義和馬克思主義慈善觀為理論基礎，從現有的物質條件和社會關系出發，方能理解慈善服務的本質。

2. 中國特色社會主義慈善理論

中國特色社會主義慈善理論是中國特色社會主義理論體系的有機組成部分，是中國化的馬克思主義慈善理論，以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，對慈善服務具有不可替代的指導價值。中國特色社會主義慈善理論正處于形成階段，已產生“慈善應尊重中華文化與中國制度的現實國情”等核心觀點，并逐漸形成學界共識，“以人民為中心、堅持中國共產黨的領導”等基本原則對慈善服務具有重要的修正價值。

現階段，中國特色社會主義慈善的理論研究和實踐發展均處在第二個百年的新時代大環境中，慈善服務需要順應共同富裕這一新的社會背景，基于共享理念發展中國特色慈善理論，理解中國特色社會主義慈善理論的涵義并把握好實踐路徑，使其體現中華傳統文化的元素，a突破慈善服務功能的局限性，以服務的時代性和創新性助力共同富裕。

二、中國慈善服務的實踐探索

（一）實踐背景

1. 文化動因：慈善服務萌芽和傳承的思想基礎

中國慈善服務的早期實踐由始于西周及春秋時期荒政之舉的官辦慈善、鄉紳善人救恤民疾的民間慈善和行善積德的宗教慈善構成。從宏觀層面而言，致使早期慈善服務萌芽并得以傳承的是中華傳統文化思想。一是儒家文化。“仁者愛人”，人人都有同情心、惻隱之心，仁愛思想是儒家慈善觀的理論基礎，亦是慈善服務實踐得以形成的重要思想基礎。二是道家文化。《太平經》稱“承者為前，負者為后”，祖先積德行善，則可蔭及子孫，這一承負觀沿襲了中國傳統的善惡報應觀，深刻的影響了民間善惡行為的選擇。三是佛家文化。佛家慈善思想中的慈悲觀、布施觀、因果論、福田觀是宗教慈善實踐的思想源泉和價值觀來源，亦是慈善服務實踐的內在自我監督。四是家族文化。濟困、贍老、重教是傳統家族文化的核心理念，對形成家族救助、家族贍養、家族崇育，開設義莊、義塾，發展現代家族慈善均具有深刻影響。以上文化因素是慈善服務實踐的精神內核，又是服務發展創新的精神動力。

2. 經濟動因：慈善服務拓展創新的經濟保障

慈善服務實踐形態的演進受經濟發展和分工水平的影響。在經濟發展水平較低的傳統時期，服務鄰域偏窄，服務方式單一，主要針對低層次的物質需求或災難疾病救濟等。隨著國家和個人物質財富的積累，“財富觀”開始發生變化，并逐漸產生社會性討論，越來越多的財富流向慈善公益領域，為慈善服務的發展提供了充足的資金支持。經濟發展下的科技進步亦把“想法”變成可操作的現實，慈善服務因此有了更加廣義的拓展，服務實踐也因組織分工的發展呈現出更多的專業性與合作性。

3. 社會動因：慈善服務體現時代性的內在要求

慈善服務需要適應不同社會發展階段的特征，在傳承延續的過程中，其理念、方式、水平、目標呈現持續更新優化的態勢。在以共同富裕為目標、以高質量發展為要求的社會發展新階段，慈善服務需要切實參與到實現共同富裕的機制中，覆蓋更加廣泛的對象群體，兼顧不同群體的慈善需求，利用數字時代的技術工具，通過多樣化的主體合作實現服務質量的提升。

4. 制度動因：慈善服務規范發展的體制保障

慈善服務從自發到有組織、從無序到有序、從失范到規范、從低效到高效，最直接的動因是制度保障。慈善制度體系逐漸建立、政策法律日益完善，使服務主體對如何提供服務有更正確的認知，對慈善服務中的求實、求真、求變有更深刻的自覺。通過制度保障加強引導和監管，是現代慈善服務的必然要求。

（二）政策環境

1996 年以來，全國人大及其常委會制定了28 部含有慈善服務內容的法律，國務院出臺了18 部行政法規。1998 年以來，以民政部為主的近20 個國家部委先后頒布了上百個涉及慈善服務的部門規章和規范性文件，截至2022 年9 月，各地共出臺了50 個地方性法規。基于政策工具視角，以政策文本為分析樣本，本文對慈善服務政策內容進行主軸編碼，根據范疇之間的類屬關系總結出了政策主體、政策目標、政策工具和政策情境四個主范疇（見表1）。

政策的制定建立在主體對相關因果關系的認識上，在慈善服務政策的演進中，政策情境是因，政策目標是果，政策主體基于對“因”的認知，通過政策工具的調節，追求“果”的效果，并體現出階段性的動態特征。

1. 政策工具類型逐漸結構化

政策制定是慈善服務自上而下實現法制化、規范化的起點，從1999 年頒布的《公益事業捐贈法》開始，政策工具以供給型為主，表現為國家和政府對慈善服務相關要素的鼓勵、支持、提倡、推動、扶持、指導、培訓、提供工作條件及物質幫助、表彰和獎勵等。隨著事業的推進，需求型和環境型工具增多，工具類型呈現結構化特征。政策文本清晰指出鼓勵新聞媒體、相關類型社會組織、個人及其他社會力量參與慈善服務，對參與主體給予稅收優惠、財政補貼、費用減免、國際交流合作等支持。2023 年頒布的《無障礙環境建設法》，結構化特征已十分明顯，在政策供給和需求基礎上，還涉及服務標準體系、政府采購、成果轉化、信息融合、人才培養等內容。

2. 政策領域日益寬泛

慈善服務政策內容不僅涉及個人及企業慈善捐贈、慈善信托、災害救助、職業教育、國防教育、義務教育、志愿服務、老年人服務、殘疾人服務、婦女保障、軍人保障、醫療服務而且涉及禁毒、體育、衛生保健、英雄烈士保護、反食品浪費、宗教慈善等，更涉及國民健康、博物館捐贈、文化體育設施、子女收養等公益領域。

3. 參與部門愈加廣泛

從部門規章和政策性文件出臺的部門看，民政部、財政部、教育部、衛生部、司法部、人力資源和社會保障部、國家醫療保障局、國家稅務總局、國家鄉村振興局、海關總署、共青團中央、全國工商業聯合會、國家發展改革委員會、國務院國有資產監督管理委員會、國家互聯網信息辦公室、國家新聞出版廣電總局、工業和信息化部、全國總工會等近20 個國家部委和總局機關參與其中，政策制定和執行正在形成合力。

4. 政社合作日益加強

1991 年國務院辦公廳發布《關于做好境外救災援助和捐贈款物管理工作的通知》，是改革開放以來政府最早規范慈善救助的文件。之后的十年，政府不斷加強慈善領域的規范管理，政策文件名稱中多出現“清理整頓”“加強”“完善”“加快”“促進”“推進”“深化”“加強和改進”“加快促進”“進一步推進”“進一步鼓勵和引導”等字樣。2014 年左右，政府開始探索通過購買服務實現與社會組織、慈善組織的合作。財政部接連下發《關于政府購買服務有關預算管理工作的通知》《關于推進完善服務項目政府采購問題的通知》《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》《政府購買服務管理辦法（暫行）》，對政府購買慈善服務實施過程中的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制和績效管理等內容作出了有針對性的布署。2016 年的《慈善法》更明確了由政府直接出資購買慈善服務的法律地位。

由政策出臺的頻次可知政府的重視程度在不斷提升。2008 年以后，慈善服務領域法律和政策制定開始加快；特別是2016 年以后，在《慈善法》的牽引下，慈善服務相關政策出臺趨向密集。政策文件涵蓋從中央到地方的法律法規、國務院規范性文件、部門規章和文件等各種形式，慈善服務政策類型逐漸全面，越來越多的政策措施從試驗性狀態趨向成熟。

（三）資源狀況

1. 經濟資源：社會捐贈和政府購買服務形成可觀的經濟體量

支持慈善服務的經濟資源主要來自社會捐贈和政府購買服務。2022 年全國社會公益資源總量預測為4505 億元，其中，社會捐贈總量為1400 億元，彩票公益金總量為1190 億元，志愿者服務貢獻價值折現為1915 億元。互聯網募捐極大地提升了社會捐贈總量，自2017 年至2023 年，中國通過互聯網募集的善款在5 年間從25 億元增長到了近100 億元，增長了近4 倍。2015 年，騰訊首次發起99 公益日，通過移動互聯網化、社交化等創新手段，用輕松互動的方式，發動全國數億熱愛公益的網民通過小額現金捐贈、步數捐贈、聲音捐贈、“一花一夢想”、“好友一起捐”等項目形式，以輕量、便捷、快樂的方式參與公益。截至2022 年9 月，“99 公益日”撬動整個社會公眾的捐贈資金已經達到97.7 億元，其背后蘊含的是“傳播+ 捐贈+ 泛行動”的互聯網公益新模式。中央財政自2012 年連續三年每年拿出2 億元支持社會組織參與社會服務。民政部頒布的《2023 年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》中明確對91個項目進行中央財政支持。在數字技術助力下，成倍增長的社會捐贈和起示范引領作用的政府財政資金為慈善服務提供了必不可少的經濟資源。

2. 組織資源：社會組織、慈善組織是慈善服務的組織載體

截至2022 年第4 季度，全國社會組織總量為89.13 萬個，較2021 年同期減少1.07%。自2016 年起，我國民辦非企業單位（社會服務機構）在社會組織中的占比超過了50% 并且逐年增加。2021 年，共有民辦非企業單位（ 社會服務機構） 約52.2 萬家，在社會組織中占比達到57.87%。截至2021 年底，教育領域和社會服務領域的社會組織數量占社會組織總量的比例為近50%。其中，教育領域社會組織數量約為28.8 萬個，占社會組織總量的31.97%；社會服務領域社會組織共137475 個，占社會組織總量的15.24%。全國慈善信息公開平臺顯示，截至2024 年4 月，全國登記注冊的慈善組織達14677 個，與2021 年相比增長超過三千個，三年來的年均增幅超10%。社會組織及慈善組織構成了慈善服務的組織資源，專業化服務和組織間的交流合作提升了慈善服務資源的鏈接效率。

3. 人力資源：志愿者、社會工作者等慈善人才供給數量穩定增長

2022 年，我國累計志愿者總數達到2.79 億人，注冊志愿者2.3 億人，較2021 年增長3.6%，活躍志愿者數量增長了10.44%。志愿服務組織（ 隊伍） 數量115 萬家，注冊志愿者新增服務時間18.14 億小時，志愿服務參與率達到8.5%。截至2021 年底，全國持證社會工作者共計73.7萬人，其中助理社會工作師55.9 萬人，社會工作師17.7 萬人；2011 至2020 年，人均擁有社會工作師數量實現了超過10 倍的漲幅。

雖然志愿者和社會工作者數量與我國慈善服務需求間還有非常大的差距，但業內對慈善服務人才培養的重要性和必要性已形成廣泛共識。2019 年6 月，《中國公益人才發展狀況研究報告》指出，隨著社會慈善事業的深入發展，公益人才的現狀也出現了較多可喜的變化，越來越多年輕人與企業背景從業人員的加入，公益職業經理人的出現，商業思維與模式的融入，志愿者的專業化等，都為慈善服務帶來了新生力量，有利于服務人才的專業化與職業化。

4. 基礎設施：正在實現覆蓋全面化、類別綜合化的推進

截至2021 年底，全國共有社區綜合服務機構和設施56.7 萬個，社區養老服務機構和設施31.8 萬個。城市社區綜合服務設施覆蓋率100%，農村社區綜合服務設施覆蓋率79.5%。2023年１月，民政部慈善事業促進和社會工作司召開全國志愿服務和社會工作電視電話會議，稱全國城鄉社區綜合服務設施志愿服務站點覆蓋率整體已超過80%，標識志愿服務組織超2.3 萬家，全國已建成鄉鎮（街道）社工站2.9 萬個，7 萬名社會工作者駐站開展服務。在民政部等部門的引導下，慈善服務開展所需要的基礎設施正在以養老服務為起點，在城市社區和農村社區進行機構建設，逐漸擴大覆蓋面。并依托志愿服務站和社工站，對面向兒童、婦女、青少年、殘疾人等群體的服務設施進行整合，以提升其綜合利用效率。

5. 技術資源：數字技術深刻推動慈善服務創新

數字技術與慈善服務深度融合是慈善服務實現現代化的必要手段，以人工智能、虛擬現實、物聯網、區塊鏈為代表的技術創新方案，正在越來越多地被應用到慈善服務中。a 借助數字技術，慈善項目、慈善服務打破了行業界限，突破了地域限制，極大提升了慈善活動的效能和社會影響力。從2018 年起，網易公益發起“一塊屏”項目，開始將城市重點學校的優質課程以網課直播的形式引入偏遠地區學校，并附帶捐贈智慧屏、智能作業一體機、智慧體育硬件等設備。截至2023 年，網易公益“一塊屏”已在四川省、湖南省、重慶市、貴州省、西藏自治區、湖北省等多個省自治區市的鄉村振興重點建設縣落地，通過“硬件+ 軟件+ 平臺”的立體化捐贈模式，用先進的數字技術助力精準扶智，推動區域教育資源均衡發展。在2021 年河南水災中，騰訊文檔用于整合民間抗洪資源信息，支持多人在線錄入及更新救援信息，僅一天多時間就“自發”更新270 余版，訪問量達650 多萬次，被稱為“救命文檔”。可見，數字技術集成海量慈善信息實現即時傳輸，為慈善服務在第一時間鏈接到有需要的地方提供了極大便利。

（四）實踐模式

服務方式包含了對主客體關系的理解，在實踐發展中，服務主體與客體的關系受環境因素影響不斷變化，發展出以下幾種模式。

1. 慈善組織直接提供服務

不同于歐美強調慈善組織募捐和服務相分離，我國的慈善組織既募捐又從事服務，大量的基金會、社會服務機構以及社會團體都承擔既募捐又服務的雙重角色，重視將募捐與服務相結合。在該模式下，慈善組織直接提供服務是尊重中國現實國情、具有中國特色的服務模式。具體形式包括承接政府購買服務、承接政府轉介服務、參與政府主導的公益創投項目。通過以上形式，切實形成了政府主導下的政慈委托代理關系和合作關系，由此構成了現代服務型政府實現治理目標的重要且有效方式。

2. 慈善組織委托其他組織提供服務

除了直接服務以外，慈善組織還可以“委托有服務專長的其他組織提供”。根據慈善法的規定，其它組織也是提供慈善服務的重要主體，可以在殘疾人服務、老年服務、兒童服務、社區服務等領域力所能及的開展慈善活動。事實上，慈善服務中有些帶有專業性的服務，必須由專業機構或具有一定專業知識與技能的人員提供，例如醫療服務、康復服務、殘障照護服務、教育服務等。實踐中，心理咨詢機構、青少年服務機構、康復機構、社區矯正機構、志愿服務機構等經常充當這樣的代理角色。

3. 慈善組織的系統化服務

慈善組織的系統化服務依托系統化的組織結構。慈善會是典型的具有系統化特征的組織體系，縱向組織設置上，包括全國性慈善會即慈善總會、省級慈善會（含直轄市）、地級行政區慈善會（包括地級市、地區、自治州、盟）、縣級行政區慈善會（包括市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區、林區）以及縣區級慈善會所屬的慈善分會及慈善聯絡站，此垂直系統與政府職能部門的垂直系統結構一致。橫向區域覆蓋上，省級行政區域覆蓋率達到100%、地級覆蓋率高達97.59%、縣級覆蓋率高達82.63%，并且縣區級慈善會所屬的慈善分會及慈善聯絡站有62342 家。在慈善會系統的支持下，“幸福家園”村社互助工程成為了慈善組織系統化服務的典型代表。

4.“慈善+”服務

“慈善+”模式是各地在慈善服務實踐中，結合當地的服務特征和資源，形成的多樣化服務形態。根據地方文件、公開報道等資料，本文歸納出8 種“慈善+”服務模式，即慈善+ 黨建、慈善+ 社工、慈善+ 社會組織、慈善+ 志愿服務、慈善+ 社工+ 志愿者、慈善+ 社會救助、慈善+ 互聯網、慈善+ 金融等模式。隨著各地慈善服務的實踐發展，這一模式還在不斷涌現新的形態。

三、中國慈善服務的發展特征與存在問題

（一）慈善服務已獲得長足發展

1. 服務領域不斷拓展

縱觀慈善服務的發展歷史，發現慈善服務的活動領域在早期發展階段，主要涵蓋濟貧、救災、安老、恤孤、養疾等方面，其服務對象主要是貧困者、老年人、孤兒、病患、殘疾人等社會困難群體。春秋戰國時期《管子·入國》有言：“入國，四旬五行九惠之教：一曰老老，二曰慈幼，三曰恤孤，四曰養疾，五曰合獨，六曰問疾，七曰通窮，八曰振困，九曰接絕。”近代社會，宗教慈善、民間慈善和官辦慈善仍然延續了這一傳統，通過設立育嬰堂、養濟院、養病坊、恤孤局、棲流所等慈善組織提供傳統慈善服務。明末清初放生會盛行，會眾將購買來的鳥獸蟲魚放歸山林，還常常舉行勸善演說，使慈善服務開始有了環境保護和宣教的內容。晚清時期借錢局出現，以提供小額借貸的方式救助城市失業貧民，使慈善理念產生了從“輸血”到“造血”的實質性突破。慈善服務的領域和內容產生了公益的萌芽。到現代社會，慈善服務開始關注心理健康、職業發展、環境保護等社會發展新階段的議題，使公益色彩更加濃厚。

2. 服務主體走向多元化

慈善服務主體匯集了社會各界各方力量，包括政府、企業、社會組織（含慈善組織）及個人等多元主體。自古以來，官辦慈善與民間慈善長期并存，政府、民間社會組織和慈善組織、富甲商賈等熱心慈善公益的仁人志士構成了慈善服務的主要提供主體。古代社會，政府通過荒政制度、養老制度、倉儲后備制度對貧民、災民、老年人實施救助。在民間，宗教人士和組織開展施粥、賑災、恤孤等慈善活動；鄉紳富民不僅舉辦慈善活動，有一些還形成了宗族慈善。至現代社會，這些主體依然活躍于慈善服務領域。全國近90 萬個社會組織和約1.3 萬家登記注冊的慈善組織成為慈善服務的最主要主體。以個人為主體的慈善服務更加組織化、制度化，個人慈善服務在現代社會的參與方式主要是志愿服務。2022 年度我國志愿者總量約為27879 萬人，包括注冊志愿者2.3 億人和非注冊志愿者4879 萬人，活躍志愿者數量增長10.44%，成為基層社會治理的重要力量。

3. 服務項目呈現多樣性

慈善項目涉及的領域已突破傳統慈善的范疇，有了更加廣義的拓展。通過對近年中華慈善獎獲獎項目的分析，發現服務人群更加聚焦、需求回應更加具體，逐漸實現了項目領域的拓展和形式創新。慈善項目運作的專業化亦反映出整個慈善事業的精細化和專業化發展趨勢。在評估和監管加強的環境下，慈善項目的管理也更加嚴格，對于服務類慈善項目，評估時會要求項目的執行機構提供從立項到評估的詳細資料，極大提升了業界對慈善項目管理和運作的重視，提高了項目運行效率。

4. 服務形式創新發展

慈善超市以解決社會困難群眾臨時生活困難為目的，是社會救助和慈善事業結合的重要載體，亦是新型社會救助體系落實在基層的重要平臺，成為了援助類慈善服務的重要形式。社區慈善則以貧困社區居民為目標對象，強化了基礎社區層面的慈善服務遞送，其形式包括提供款物、陪護或照料服務、志愿服務、救助政策咨詢服務、社工服務、公益服務等。當下，我國多地開展了各具特色的社區慈善，日漸形成了“各美其美、美美與共”的社區慈善生態。慈善空間不僅成為了交換慈善服務理念、開展慈善服務活動、鏈接慈善服務資源的新陣地，還成為了城市的慈善新地標。例如，一些市民甚至把逛游慈善空間作為一種生活新時尚，極大提升了慈善服務的關注度和創新程度。

5. 志愿服務有序發展

黨中央對志愿服務事業高度重視。黨的十八大以來，黨和國家把慈善和志愿服務定位為參與社會救助、社會治理不可或缺的力量。黨的十九大報告明確提出要“推進志愿服務制度化”。2021 年11 月，中共中央辦公廳印發的《關于拓展新時代文明實踐中心建設的意見》要求加快推進新時代文明實踐中心在全國縣級行政區域全覆蓋，整合社會力量建設一支群眾身邊的志愿者隊伍，成為志愿服務實現縣級行政區域全覆蓋的政策支持和依據，提升了慈善服務的縣域可及性。注冊志愿者總數和累計志愿服務時數增長迅速，2021 年全國有志愿項目621 萬個，超過1 億名活躍志愿者貢獻服務時間42.07 億小時，折合人工成本價值約1954 億元， 全國應急志愿者超過60 萬人；2022 年志愿服務持續推進，服務指數總體增長0.16%，注冊志愿者增長3.6%，占志愿者總量的82.4%。民政部發文強調發揮好黨員志愿者作用，黨員志愿服務在社區慈善服務中發揮了重要的示范帶領作用。

（二）慈善服務中的問題依然凸顯

1. 服務主客體角色固化

慈善服務多由專業化的慈善組織提供，但是將服務主體鎖定為慈善組織，同時將服務對象始終看作服務客體的觀念和做法，不利于慈善服務內驅力的產生，對主體的資源依賴亦會影響服務的持續性。事實上，實踐中已出現相當多的互助型慈善服務，即服務對象群體相互間的服務，如中國香港信義會社會服務部的“深水埗社區支援計劃”，推動鄰舍間的關照與連接，以有償義工形式動員婦女利用零散時間，配對鄰近社交孤立的長者進行關懷及提供適切支援，此計劃有效構建了鄰舍關懷網絡，實現了鄰里間互助型慈善服務。在數字技術的支持下，自助型慈善服務即需求方的自我服務，亦會是未來發展趨勢。例如，在廣州圖書館的慈善空間，視障人士可以利用視障輔助閱讀器及其他無障礙工具，實現自助式閱讀服務。

2. 服務類慈善組織發展不足

作為最直接提供慈善服務的機構類型，從數量上看，2018 至2022 年慈善服務機構呈增長趨勢，但從逐漸下降的增長率可判斷其總量增長乏力。截至2022 年12 月底，社會服務機構共有1226 家，在慈善組織中占比不到10%。由于概念屬性及類別變化等歷史原因，加上不同層級政策法規修訂的延后性及帶來的央地政策沖突性，一些地方社會服務機構不能享受公益性捐贈稅前扣除，挫傷了被認定為慈善組織的積極性，減弱了政策激勵效果。此外，社會服務機構地區分布不均，存在較大的區域間發展差距。2021 年，民辦非企業單位省內擁有量最大差距達1062 倍。

3. 服務精細化程度不高，新型服務偏少

慈善服務要體現現代性，需要回應現代社會的問題。現代社會生產專業化、分工精細化，產生新的社會階層和職業種類，帶來群體多元化、需求多樣化，同時事故災難多發以及因全球氣候變化帶來的環境問題等，需要準確的識別服務對象需求，提供精細化服務。目前需求了解的手段和方式偏傳統、偏主觀，服務提供針對性偏弱。大多數慈善服務還是以扶貧濟困、助醫扶弱、救災搶險等服務為主。而在新時代背景下，中國式現代化追求的是物質與精神雙富裕，客觀上給慈善服務發展提出了新任務，如在傳統的養老服務中注入人文關懷，重視兒童心理輔導，培訓提升人們的生活品質，促進大眾的身心健康，等等，如此才能促使慈善服務增進“造血”“治本”等功能，使其對服務對象的賦能更具有根本性和持續性。

4. 服務空間與基礎設施不足，服務質量與評價尚缺乏統一標準

目前僅在養老服務領域有少量政策文件針對服務場地和設施供給的問題提出指導措施，其他領域幾乎空白，尚處于地方探索階段。雖然2023 年6 月頒布的《中華人民共和國無障礙環境建設法》提出“公共服務場所應當配備必要的無障礙設備和輔助器具，標注指引無障礙設施，為殘疾人、老年人提供無障礙服務”，但距離真正實現殘疾人和老年人的無障礙服務可及仍有相當大的差距。空間與設施的不足嚴重限制了慈善服務提供的質量，亦會造成多主體合作的障礙。此外，不同領域、不同內容的慈善服務標準尚處在統一和確立階段，服務質量與評價呈現較為分散的局面，質量評價主體不統一，數據缺乏整體性和連續性。

5. 政策建設尚處在初期階段

一是支持慈善服務發展的政策尚未體系化。現行相關政策分散在多個部門導致慈善服務供給主體缺乏清晰、穩定的預期，進而影響慈善服務的整體推進。互助型和自助型慈善服務的相關政策處于空白。二是政府投入的力度有限。雖然各地均有政府向慈善組織或相關主體購買服務的做法，但投入的財力十分有限，在慈善服務供給中只占極小部分。三是服務標準、服務評價的政策具有一定模糊性。在以社會力量為主的慈善服務中，由于服務標準和評價方式的模糊性，導致其服務效果存在較大的不確定性。

四、中國慈善服務的未來發展路徑

面對切實提升國民獲得感的時代內涵，中國慈善服務必須融入走向共同富裕的大局，堅持中國特色慈善的發展理念，以提供非營利性社會公共服務為導向，立足中國國情、回應人民需求、解決現實問題。

（一）明確中國特色慈善服務的發展理念與目標

1. 傳承中華民族的傳統文化思想

第一，傳承民本思想，貫徹“以人為本”的價值觀。先秦時期的民本思想形成了中華文化中保民愛民、節用為民的傳統。現代中國，人民當家作主的社會主義制度決定了慈善事業是廣大人民群眾自己的事業，慈善服務是我黨為民宗旨的重要實踐，是為滿足人民對美好生活需要服務的，具有人民性的特點。慈善服務應以受益人為本，尊重受益人意愿。慈善事業的作用和效果最終要通過受益人效用來體現，因此要減少服務的主觀性，切實從服務對象的需求出發。

第二，傳承大同思想。宗族慈善是體現大同思想的傳統慈善形式，以血親關系為社會基礎，將具有血緣關系的宗族成員凝聚在一起，形成“人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”的大同局面，具有大同思想內涵的宗族慈善精神沁潤整個慈善事業。因此，慈善服務的對象不可偏頗，不應區分宗教信仰、國別、民族、種族、性別、年齡、職業、社會階層等，為最廣泛意義上的人民提供其所需要的慈善服務。

第三，傳承禮法并治思想。“禮”依靠道德教化的方式引導人們遵守社會規范，“法”則依靠強制力使人們遵守法律制度的有關規定，慈善服務需要既遵守“法”的規范又遵從“禮”的秩序。“法”體現在法律制度、監管制度的建立完善和組織內部服務規范的建立。“禮”則體現在慈善服務過程和主體參與的諸多環節，需要依靠非正式的制度、風俗習慣或者與道德倫理相聯系的行為規范進行動員。中國民間社會秩序長期靠“禮”來維持，中國的鄉土社會就是“禮治”的社會，因為中國人愛講交情，中國社會是由私人聯系構成的網絡。由于慈善是基于志愿的行為，不能強制而為，所以“禮”之下的民間秩序和道德規范相比于“法”的強制更能起到好的慈善動員效果，尤其是在勸募、開展活動、志愿服務、建立與合作方及服務對象的關聯方面更是如此。剛柔并濟的“禮法并治”思想是適合中國國情的慈善思想。

2. 強調國家制度對慈善服務的重要作用

文化和制度是慈善事業發展的兩個根本條件，國家制度決定著慈善制度選擇及其發展程度，因此，要將慈善服務發展融入社會主義制度體系中，使其成為共同富裕目標實現的重要手段。通過慈善服務的拓展實現人民對美好生活的向往，提升社會文明程度。還要注重慈善服務與社會保障制度、稅收制度、財政制度等的融合與銜接，使其共同為社會主義現代化建設助力。在此過程中，重視政府在慈善服務中的引導和管理，以慈善會系統為榜樣，建立家國同構的慈善服務組織體系，強化慈善服務的系統化遞送。

3. 引導慈善服務繼續在國家建設重點領域發揮作用

慈善服務一直在國家建設的重點領域發揮重要作用，這是中國特色慈善服務的典型體現。在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，中國社會已經進入中國特色社會主義新時代。新時代樹立了全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的宏偉目標。圍繞此目標，國家確定了一系列重點建設領域，未來要引導慈善服務在鄉村振興、新時代文明實踐、文化建設、綠色發展、社會建設、保障制度建設等重點領域持續發揮作用，彰顯慈善服務的大局意識，在新時代的挑戰中迎難而上，為國家建設服務、為社會發展服務。

（二）完善慈善服務的法律政策體系

1. 明確慈善組織提供服務的收入享受相應的稅收優惠

探索稅收政策對慈善服務的激勵方式，明確慈善組織的服務收入應當享受稅收優惠。慈善服務可以有償提供，以肯定其專業價值與市場價值，亦能成為服務組織的合理收入來源。盡管“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優惠”已在相關政策中明確，但對于服務收入享受稅收優惠的具體方式仍然不明朗，對服務收入的界定亦不明確，帶來了實際操作中問題。基于對慈善服務價值的肯定和服務收費合理性的認定，未來政策應探索出臺慈善服務收入享受稅收優惠的具體政策。

2. 明晰不同模式下慈善服務主體的權責關系

據前文總結的慈善服務模式，每一種模式都涉及不同的參與主體，形成了以下法律關系：服務主體與客體間的法律關系、服務組織與其委托人間的法律關系、服務組織與其代理人間的法律關系、服務組織與志愿者間的法律關系、政府與服務主體間的關系、政府與服務對象間的關系等，以上主體關系及法定權利與義務均應通過法律予以明確。此外，還需探索慈善服務與其他公共服務銜接中的主體關系。

3. 形成服務空間與基礎設施建設促進政策

在慈善服務的所有類型中，福利類服務（包括照護服務）和一部分公益類服務對服務空間和基礎設施建設有一定要求。比如社區養老服務需要有社區統一的公共空間開展活動，兒童康復服務需要建設兒童康復中心，教育培訓服務需要有進行培訓的教室或網絡設施等。隨著需求多樣化和慈善服務內容的拓展，對服務空間和基礎設施的要求會越來越高。雖然《“十四五”時期社會服務設施建設支持工程實施方案》《關于健全完善村級綜合服務功能的意見》等國家政策對服務設施建設進行了指導，但相較于巨大的服務需求，目前的政策與實際建設情況還遠遠不足。國家發展改革委會同有關部門制定的《城市社區嵌入式服務設施建設工程實施方案》，極大促進了公共服務設施規范建設。以此為指引，未來需要繼續探索地方促進服務空間與基礎設施建設的政策方案，促進多方共建，提升公共空間的綜合利用效率，實現空間功能的靈活轉換。

4. 加快形成原則統一的服務標準、規范以及質量評價指標

鑒于服務對象和內容的多樣性、復雜性，慈善服務容易陷入無序、低效的局面，造成對慈善資源的浪費。服務標準、規范及質量評價指標的形成，有助于恢復慈善服務的秩序，實現慈善資源的高效使用。因此社會部門需要有統一的質量管理方法和共同的質量框架，形成主觀指標與客觀指標兼而有之的慈善服務質量評價體系，建立具體的社會部門質量管理系統。在此過程中，慈善組織、行業組織應積極參與到標準、規范的共建中，盡快形成原則統一的、可操作的慈善服務標準。

（三）精細劃分慈善服務的對象群體和內容

1. 在扶貧濟困、教育、醫療等傳統領域保持穩定深入的服務

扶貧濟困、教育、醫療等傳統領域服務的對象人群、解決的社會問題、涉及的服務內容，體現了慈善事業扶弱濟貧的本質，是慈善服務實施的主要領域，在這些傳統鄰域，慈善服務需要向精細化方向發展，更加精準地了解服務對象的現狀和需求，更加高效地配置慈善資源，并結合不斷更新迭代的技術，為貧困者、困境中的老人、兒童、婦女等群體，提供更有針對性、更加及時、能夠切實解決其問題的慈善服務，提升服務質量和可及性。尤其是要以社區為場域、以社區慈善為依托，實現群體細致分類、需求細致分類、服務精準遞送。

2. 提供滿足個性化、差異化、小眾化需要的慈善服務

當今社會，行業發展優化升級、職業、崗位分工越來越細化，出現了個性化、差異化和小眾化的對象群體和需求。這就需要慈善服務能夠適應社會變化，提供滿足各類人群需求的慈善服務，不出現服務空白。當前慈善服務主體不足、設施不足、技術不足，需求滿足不充分、不精準，慈善服務人員的專業性不足、專業技能缺乏，慈善服務對象的局限性等問題，嚴重制約了慈善服務功能的發揮。針對以上問題，應該重申精準滿足需求的目標，在精細劃分對象群體、需求類型的基礎上，提供個性化、差異化、小眾化的慈善服務，確保慈善服務的全面性。此外，還要整合資源，提升服務的精準性和有效性。

資源有限性和需求無限性的矛盾始終存在，對于慈善服務主體來說，需求是不可控因素，因此，提高服務效率的關鍵在于對慈善資源的有效整合利用。在資源配置的過程中，需要準確發現需求、評估需求，將資源的可達范圍拓展至易被忽視的領域和新興領域。

（四）夯實慈善服務的主體基礎

1. 促進慈善組織的發展

其一，極力推動社會服務機構發展，因其是慈善組織中最直接提供慈善服務的組織，同時也經常承接政府購買服務，因此是慈善服務的重要主體。由于歷史遺留原因，不少社會服務機構具有產權不夠清晰的弊病。鑒于民辦非企業單位（社會服務機構）的龐大數量和強大功能，考慮到現實阻礙，應以促進其高質量發展為訴求，在政策層面實現突破，將其全部納入慈善組織。其二，大力發展社區小微慈善組織，專門服務社區居民；大力發展科普公益組織，不斷提高公眾科學素養；大力發展慈善信托，更好實現慈善資金的保值增值等。同時，加強慈善組織間的互動協作、資源整合，以項目合作為紐帶構建慈善募款和發放網絡，以資源共享為目的整合相互獨立的互聯網慈善平臺、志愿服務平臺等，提高慈善的整體效益。其三，支持小型民營慈善組織，讓其在無法通過公募獲得足夠資源的情況下，仍可以憑借開發契合政府專門需求的服務項目來贏得公共財政資金的注入。

2. 加強慈善服務專業人才培育

專業人才缺乏是目前慈善服務的短板，服務技能較低亦嚴重影響了慈善服務的質量。社會工作者在承擔大量慈善服務工作的同時，存在培育、職業發展、管理的問題。以廣州為例，根據《廣州市社工服務站服務清單指引（試行）》的要求，目前廣州市各社工站承擔的工作內容包括：黨建引領服務、基本民生保障類服務、基本社會服務、基層社會治理類服務，其中社區慈善服務屬于基層社會治理版塊。結合廣州市社工服務站（家庭綜合服務中心）管理辦法及廣州市社工服務站（家庭綜合服務中心）評估指標體系，考慮人員配比情況，社工站的工作職責多、工作任務繁重，專門負責社區慈善的人員極其短缺。鑒于以上現狀，需要對慈善服務專業人才進行充分賦能，在完善收入保障的同時，鏈接資源對其進行培訓，提升其專業技能，完善服務的激勵獎勵和宣傳。

3. 重視志愿者隊伍建設

一方面，建設常態化志愿者隊伍。可以社區志愿者隊伍為重點，彌補社區公共服務人手的不足，建設人員穩定、素質優良、服務規范的社區志愿者隊伍。同時，廣泛動員居民參與，發展居民志愿者隊伍，激活社區發展的內生動力。另一方面，建設應急志愿者隊伍。志愿者組織化或自發參與突發事件應急救援已發展至興盛階段。為增強應急志愿服務的有效性和有序性，應支持鼓勵具有醫療衛生、防震、消防、水利等專業知識的志愿者加入，形成志愿者專業救援隊、志愿者救援運送隊、志愿者救援醫療隊、志愿者應急語言服務隊、志愿者災區通訊保障隊等體系結構，全方位滿足應急救援中的志愿服務需求。

（五）優化慈善服務方式

1. 大力發展社區慈善

社區慈善是中國特色慈善事業的根基所在，因為它最符合中華文化，即由近及遠、由親及疏、鄰里互助、遠近不如近鄰等傳統文化及行善倫理。在社區場域，應推進互助型和自助型慈善服務的發展，強化組織的鏈接、保障作用，將服務客體培育為主體，強化客體的主體意識。發展社區慈善應從中國傳統文化中尋找規律，形成熟人社會資本，重視互助傳統、鄉賢文化、能人作用的發揮，重視居民動員，激活社區內生動力，密織鄰里互助、親友相濟的慈善服務網絡。

2. 緊密結合信息技術

慈善服務未來的模式與方式，必然會很大程度受到信息技術發展的影響，“互聯網+ 慈善”已經成為信息技術領域和慈善領域的新興模式。“互聯網+”時代下，慈善服務要結合“互聯網+慈善”的趨勢和要求，在改造創新服務模式、優化服務方式、提升服務效率等方面進行轉型和調整。

3. 強力推動互聯網慈善創新發展

創新是未來發展的原動力，慈善服務領域還存在巨大的創新空間，能夠釋放出巨大的潛力和活力。依托互聯網技術的發展，慈善服務在模式和方式上正在進行創新性探索，推動服務形式創新、項目創新與合作方式創新。

（六）實現慈善服務與政府公共服務的有效銜接

1. 強化工作機制

以整合性治理為理念和方法，推進政府為主體的社會救助和慈善組織為主體的慈善救助的銜接，形成政策、服務對象、資金、保障方式、資源等方面的對接、協同和統籌。進一步明確慈善組織參與政府救助的條件、程序、運行規范，暢通社會力量參與政府救助渠道，推動慈善資源更精準、更公平向社會救助對象傾斜。同時，進一步建立完善主動協調機制，健全與慈善組織會商研判、應急處置、信息報送等工作制度，定期分析工作形勢、研究存在問題、完善政策措施。

2. 銜接服務內容

2020 年8 月，中共中央辦公廳國務院辦公廳發布《關于改革完善社會救助制度的意見》，提出促進社會力量參與社會救助，加強專業社會工作服務，通過政府購買服務對社會救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供必要的訪視、照料服務；發展服務類社會救助，形成“物質+ 服務”的救助方式。對政府救助暫時無法覆蓋或實施政府救助后基本生活仍有困難的家庭及個人給予慈善救助和幫扶，實現慈善力量有益補充，多渠道、多形式滿足困難群眾日趨多元的救助需求，加快推進社會救助內容從物質層面向服務層面拓展。

3. 銜接資源和數據

基于慈善服務和政府公共服務在對象、領域、內容上的交叉性，資源和數據之間需要一定程度的共享，因此需要政府管理部門加強信息平臺建設，提升資源和數據共享的效率，為慈善組織提供慈善服務創造條件、提供便利。民政部門不僅要建立完善政府救助需求信息發布的平臺和對接機制，還要打通慈善組織承接政府購買服務及其它需求提供信息的渠道，切實為社會力量參與政府救助創造條件。

總之，慈善服務在中國式現代化和趨向共同富裕的歷史進程中發揮更大更好的作用，需要政府和社會各界給予更大支持和高度關注，提供有利于慈善服務發展的更好政策環境和優良社會氛圍。同時，面對不斷變化的國情和社會新階段的目標，慈善組織及相關主體在提供慈善服務時也需要面對新問題、迎接新挑戰，與現代信息技術密切結合，切實回應人民需求。未來，慈善服務應持續優化理念，完善法律政策體系，夯實主體基礎，優化合作方式，創新服務形式，實現與政府公共服務的有效銜接，通過各界共同努力，用更廣泛的共識和各方智慧促進慈善服務未來的高質量發展。

（責任編輯：高靜華）