反思“多支柱養老金”

［摘 要］ 本文根據過去40 多年全球性養老金改革的歷程，結合中國的現狀，對世界銀行以私有化為核心的“多支柱模型”進行全面徹底反思；在描述2005 年舊模型升級為以1 支柱為核心并具有良好平衡性的新模型的歷程基礎上，介紹了新的國際共識。第一，新模型把1 支柱的重要程度升級為整個體系中唯一的A+，將各種積累制都降級為B，將負擔不起資本市場風險的低收入群體完全排除在積累制之外。第二，從政治經濟穩定和效率的角度來看，0 支柱非常重要，目前100 多個國家都有0 支柱，對于低收入群體來說，其替代率可達100%。第三，延遲退休是各國廣泛采用的維持公共養老金可持續的適宜措施。相較之下，進行了私有化改革的絕大部分國家都已經撤回了私有化改革。第四，公共養老金余額儲備是平滑代際間負擔的有效辦法，但是它不能解決可持續性問題。第五，不應依賴自愿繳費的制度來解決一個國家的養老金問題，因為其規模太小。第六，如果一個國家基金的回報率低于工資增長率，那么積累制就不是解決問題之道。第七，自20 世紀80 年代以來，發達國家的實際利率都呈現下降趨勢，專家們并不確信低回報率未來能回高。第八，建議在發展積累制之前，打造好穩健可持續的公共養老金體系。沒有任何一個國家在公共養老金不可持續的情況下成功運營積累制。第九，要想把積累制運營好，需要先培育好優良的金融市場及其監管制度。第十，即使在發達國家，企圖通過建立龐大的補充性積累制養老金來成功地促進金融市場的發展也是困難的。

［關鍵詞］ 多支柱養老金；延遲退休；公共養老金的可持續性；資本回報率；工資增長率a

一、多支柱養老金的分類

（一）多支柱體系

我們先從鳥瞰整體的養老金體系開始討論。每個國家都有不同的養老金體系，問題在于一個國家應該如何去安排各種類型的養老金？要解決這個問題，我們首先要考慮每個養老金制度的受益者是誰？目的是什么？

在20 世紀90 年代中期，世界銀行看到一些國家的養老金私有化改革在起始階段效果挺好，然后通過1994 年發布的《應對老齡化危機》專著向包括中國在內的各國推廣該改革思路。之后，本人加入世界銀行工作，把原本的3 個支柱擴展到了5 個支柱，添加了0 支柱和4 支柱。

0 支柱的目的主要是覆蓋那些從來都沒有機會進入勞動市場、沒有辦法從職場上獲得收入的人，他們的老年生活主要靠0 支柱來保障，或許其中有些人有個人儲蓄等。所以0 支柱對于終生貧困的群體來說非常重要。所有的國家都有這個支柱，盡管在待遇模式等細節上不同。0支柱對于非正規部門的群體也非常重要，這些人雖然進入了勞動市場，但是他們的工作狀況不足以保障他們能加入政府提供的1 支柱。在過去的二三十年中，0 支柱養老金在各國都非常顯著地發展壯大了，例如在拉美，過去這些國家沒什么0 支柱。

另外，4 支柱也重要，因為其他支柱都是養老金。如果一個人有這個支柱，那么他就不需要儲備太多的現金。例如，如果你參加了公共醫療保險，那么你就不需要花費太多，而如果你參加的是私人醫療保險，那么醫藥費就會很貴。另外，你是否有自有住宅，還是需要租房住？是否參加了長期照護險？所有這些因素都影響其他各支柱。

下面詳細介紹1、2、3 各支柱。1 支柱是收入關聯型公共養老金，現收現付制，待遇模式既有待遇確定型，也有繳費確定型。一些國家的1 支柱伴隨著余額儲備，這個基金對于平滑NDB 或NDC 模式下的代際間負擔是一個好辦法，但是難以解決可持續性問題。

2 支柱和3 支柱有著類似的結構，典型的是以雇主為依托的職業或企業年金（下文中統稱為“雇主年金”）或個人養老金，有些是匹配繳費型。這兩個支柱之間的區別是2 支柱是強制參保，3 支柱是自愿參保；另外3 支柱中還包含了用現收現付制提供雇主年金的情況。它們都是在1 支柱基礎上的補充。中國同時擁有這兩個支柱，瑞典也是。一些國家1 支柱的保障程度低些，那么對2、3 支柱的需求就大些。

世界銀行模型的5 個支柱是這樣歸類劃分的，但是這并不是說一個國家一定要擁有上述所有的支柱。

在選擇時，一個國家需要考慮以下問題。是否對終生貧困的群體提供了保障？是否提供了一個政府運營的收入關聯型的支柱來提供基本保障，從而有利于多數勞動者對一生不同時點的消費進行平滑？是否還有一個支柱對上述公共養老金進行補充？因為通常公共養老金的規模不宜搞得太大，其保障功能也有限。

國際上并不存在一個完好的支配一切的養老金體系學說。養老金體系的選擇是各個社會自己決定的。作者在50 多年前開始接觸這個題目，回顧過去的經歷發現，養老金體系中基礎性的最關鍵部分是政府運營的現收現付制支柱。

個別國家的養老金體系中僅有積累制養老金，同時是強制參保，但是這樣的國家數量很少。該模式也曾出現在一個國家養老金制度起步的初期，但是后來發生了改變。

（二）待遇模式與籌資模式的組合

養老金制度設計需要考慮兩個維度的問題。一個是籌資模式的選擇：現收現付制或積累制。現收現付制是政府作為中間人用稅來籌資，積累制意味著將養老金繳費委托給資本市場上的金融機構去投資，當退休時可把錢領回來。領取形式或者是一次性全部取回，或者是以年金的形式按月領取。

另一個是待遇模式的選擇：待遇確定型或繳費確定型。待遇確定型是一個傳統模式，最初用在給公務員提供的養老金制度中。在公務員制度創立的時候，幾乎也立刻建立了公務員的公共養老金制度。這個制度非常細致且有效率，敦促公務員行為端正，遵守規章制度，否則會受到皇帝或相關負責人的處罰。這個制度中的一些元素一直沿用至今，例如在奧地利中央銀行，如果誰行為不端，管理委員會或許會削減他的待遇。一些國家的待遇模式沿襲了16、17 世紀歐洲舊的公務員養老金制度，那時替代率為60%—80%。只是后來逐漸地把待遇與工資水平、繳費年限、計發系數等因素相關聯。繳費確定型則是另一個視角，養老金待遇取決于繳費量多少，繳得多待遇就高，繳得少待遇就低。

待遇模式與籌資模式這兩個維度是可以獨立選擇的。每個維度都有兩個選項，所以可以有4 種組合方式，如表2 所示。實踐中，大多數國家都有NDB 模式。但是在人口老齡化進程中，DB 模式從養老金精算的角度來看，不具有財政可持續性，而DC 模式是可持續的。

在按月領取FDC 模式下，每月的待遇額等于積累的養老金資產總額（本金+ 投資收益）除以剩余的預期壽命。這種待遇的領取模式也可以適用于現收現付制。

在20 世紀90 年代出現了叫做NDC 的新模式，意大利、拉脫維亞、波蘭、瑞典、挪威等采用了。NDC 模式把繳費率固定下來，建立一個虛構的養老基金賬戶，并用記賬利率的方式，讓這個賬戶增值。最后在領取時，把虛構賬戶里積累的養老金資產總額除以預期余命。這種方式在使養老金制度可持續上與FDC 具有一致性。上述國家沒有把NDB 變成FDC，而是選擇變成NDC 的緣由是：避免把NDB 變成FDC 時面臨的高昂轉軌成本，在激勵晚退休方面NDC 與FDC 的效果相同，“記賬”利率的發明使現收現付制具有了可持續性。所有這些制度的建立，都要滿足一定的先決條件，如果條件不具備的話，就無法實行。

（三）0、1、2 支柱的發展歷程

表3 總結了各個支柱都是經歷了怎樣的歷程發展到今天的。0 支柱有兩種類型：覆蓋特定群體型和以基礎養老金的形式提供型。在1990 年，有0 支柱的國家只有30 個，到2011 年增加到67 個，現在已經超過100 個。所以這些年里0 支柱有了顯著的發展。

1 支柱也發生了變化，出現了瑞典在保持現收現付制不變的情況下，用繳費確定型取代傳統待遇確定型的情況，采用瑞典模式的國家從0 增加到8 個。采用中央公積金模式的國家或地區（如新加坡、中國香港）數量沒有變化。

2 支柱，建立強制參保并由私人運營的積累制的國家，由5 個增加到34 個。王新梅等2016 年的研究表明，其中的大部分又退回了現收現付制，因為保障這個支柱成功運營的幾個條件未能滿足，結果政府認為撤回到現收現付制才是明智的。

二、養老金系統改革的坎坷之路

（一）20 世紀70—90 年代對養老金改革之路的探索

養老金改革的歷程不是一帆風順的。到20 世紀70 年代早期的第一次石油危機為止，OECD成員國的養老金制度擴張結束了，來自勞動市場和人口老齡化的挑戰變得明顯，大家認為現行制度需要調整。20 世紀70—80 年代關于養老金改革的學術討論集中在參數改革上。然而現實中，關于改革的討論隨著1981 年智利模式的出現發生了改變。智利把現收現付制變成了積累制。后來世界銀行主要基于智利模式在1994 年發布了推行私有化改革的報告《應對老齡化危機》。這種改革屬于系統性改革，是一場“宇宙大爆炸”。這場“大爆炸”引發了各國的注意。

在20 世紀90 年代，本人負責的工作是考慮如何幫助中東歐國家開展養老金改革，他們正在從計劃經濟轉向市場經濟。但是這些國家不愿意實施智利模式，所以作者思考的是如何能給他們提供改革激勵。如果把現收現付制改為（全部或部分）積累制，或許能幫助這些國家從計劃經濟中走出來。如果能把積累制運營好，這個制度或許還將對資本市場發育有幫助。這是本人當時主張采用私有化改革的主要背景和觀點。

因此，當時建議由NDB 轉為FDC 的理由有兩個。一個是把待遇模式由待遇確定型轉為繳費確定型，即把養老金賬戶個人化之后，使繳費與待遇之間的鏈接得到強化，給人們提供繳費激勵，進而避免人們選擇早退休。在當時的制度模式下，根據包括奧地利在內的很多國家的案例，人們通常容易選擇早退休。如果想使養老金制度可持續，就要避免人們早退休才行。否則公共養老金制度就會隨著老齡化程度加深而入不敷出、難以為繼。另一個是把籌資模式由現收現付制變為積累制，這個辦法或許可以提高儲蓄率，從而促進經濟增長，高增長及其所伴隨的高回報率有利于緩解老齡化給養老金制度帶來的壓力。

（二）2008 年金融危機引發的困境

2008—2009 年發生了巨大的金融危機，雷曼兄弟破產，還有很多金融機構都因此崩塌。其結果是各國政府面臨著新的壓力，財政負擔加重，資本市場的收益也下滑，導致中東歐國家不得不放緩養老金私有化改革的推進。私有化改革所附帶的轉軌成本問題造成了公共債務的額外增長，而此時因金融危機，事先承諾的0 支柱養老金待遇支出增加，當政府需要拿出錢來解決轉向積累制的成本時，受到了需要先支付0 支柱待遇的制約。

另外，改革初期大家對積累制下資本市場的高回報寄予了很大期待。但是現在我們發現要想保持高回報，不僅參保者個人要承擔很大的風險，而且對于整個金融市場而言也是難題。尤其是對于新興經濟體國家，積累制養老金模式要覆蓋上億人口，非常艱難。同時許多國家的金融部門在運營養老基金方面幾乎都還沒做好準備。因此，積累制養老基金的回報率比當初預計要低，并且人們不太相信未來低回報率能再次升高。

在一些國家還出現了由現收現付制轉向強制參保積累制時，養老基金是空賬的情況，使得這項改革無法再繼續推進。在這種情況下，建立自愿繳費的3 支柱是一個辦法，然而并不能最終解決問題。重點在于，應先把處于基礎地位的1 支柱的改革完成。另外，要想完成私有化改革，還需要滿足其他先決條件。

三、積累制的挑戰

（一）把現收現付制變成積累制時福利經濟的變化

把現收現付制變成積累制時所面臨的一些常見挑戰如下：轉軌成本的規模、能夠運營養老基金的金融產業與環境的整備程度、基金的回報率是否能高于工資的增長率等。把現收現付制轉變為積累制的動機之一是：積累制運行得好的話，可能會產生一定的外部性，因為積累制下良好的金融市場可能帶來高速經濟增長。

但是，現實并不完全如此。積累制養老金的成功運營首先需要有一個良好的微觀金融市場并不斷地進行創新。這就是美國的金融市場比歐洲好得多的原因。不僅基金的回報率更高，而且還產生好的外部性。好的外部性來自于（臨時性的）全要素生產率、基金回報率與勞動參與率的提高。

由于把現收現付制轉為積累制時，會導致隱性債務的顯性化，這樣就出現了（至少）2 倍的轉軌成本，所以除非有良好的外部性才可進行改革，否則就負擔不起這個成本。另外如果有非常高的隱性債務，就需要政府有足夠的財力來解決這個問題，否則這項改革無法實施。把現收現付制全部變成積累制的改革，只能適用于政府債務低的國家，同時他們要具備財政能力來支援養老金改革，同時基金回報率要高于工資增長率，并且金融產業也已經做好準備。

智利是個例外，為了緩解轉軌成本的壓力，其把積累制的繳費率僅定為10%，卻承諾替代率為80%。但是這么低的繳費率，即使有很高的回報率，也實現不了這么高的替代率。因此，參保者在達到40 年繳費年限后，再來看回報率和整體制度時，對積累制發出了質疑。

（二）轉軌成本的評估

隱性債務通常是GDP 的數倍，如表4 所示，大約為20—30 倍的年養老金待遇支付總額。把隱性債務顯性化之后，債務可代代相傳，但是永遠也不會被支付。即使是實施部分積累制改革的國家（例如中東歐、中國），也需要額外的來自財政預算的資金支援，每年大概相當于財政預算的2%—3%。所以除非有足夠的財力支持私有化改革，才可推行這項機制，否則就不要在國家層面去推行這樣的改革。

對于中國來說，即使是轉變為NDC，也會有相當大規模舊制度遺留下來的成本（legacycost）需要消化，如表5 所示，大約為GDP 的150%—200%。所以，更換養老金的系統成本巨大。

（三）整備運營養老基金的環境與金融產業

可以把現收現付制轉為積累制的另一個要素是，整備好運營養老基金的金融市場、規章制度和財政援助，否則將無法獲得回報并順利支付養老金待遇。

評估金融市場整備程度的主要指標有10 個，需要分別在改革實施年度及實施5 年后用信號燈方式（綠、黃、紅）給出得分。這包括：（1）對于積累制的實施采用謹慎的財政方式，（2）稅收管理和籌集，（3）法規和制度的整備，（4）信息的可獲得性及其質量，（5）交易安全，（6）關鍵的金融服務的可獲得性及其質量，（7）金融工具的可獲得性，（8）管制，（9）金融技能的教育，（10）歷史背景。

私有化改革已經出現全球性撤回。Wang 的總結是36 個采用系統改革的國家到2016 年為止，有21 個撤回，其中9 個是全部撤回，12 個是部分撤回。a 撤回的原因各不相同，或者是以下幾個原因的綜合。（1）金融產業沒整備好或者沒能完成任務，（2）財政預算支持沒準備好或受到金融危機的打擊，（3）政府或政治支持發生了變化，（4）出現了可以剝奪私人財產或降低顯性公共債務的機會。阿根廷和波蘭的原因是（2）、（3）和（4），他們分別在2009 年和2014 年全部撤回。匈牙利因為上述全部原因，在2010 年徹底廢除了私有化改革。中國企業職工基本養老保險中積累制部分失敗的原因或許是（1）和（2）。

四、對于基金回報率高于或等于工資增長率的展望

回報率與如何決定貨幣政策相關。回報率現在處于怎樣的水平？未來的金融市場到底有多高的回報率？這個回報率不是僅看小規模的基金（這些基金或許偏好冒險），而是看整個經濟體的回報率均值，并且這個經濟體應該是動態有效率的。本質上來說，如果一個經濟體的資本回報率能使融資流量保持在均衡水平，同時能實現充分就業，通脹率也滿足預定目標的話，就比較理想。

圖1 給出了美國與其他發達國家均衡利率r* 的平均值在1979—2019 年期間的變動情況。對于美國來說，呈現出下降并接近于零的趨勢，其他發達國家也是下降趨勢。

圖2 進一步確認了在1982—2020 年期間事前和事后的實際利率的變化情況。實際利率呈現下降趨勢的原因有：生產率增長趨勢的放緩、人口變化、國際上安全和流動資產的溢價的變化、較低的經濟增長。

圖3 和圖4 呈現了發達國家與新興經濟體實際利率脫鉤的情況。自20 世紀80 年代以來，發達國家的實際利率都呈現出下降的趨勢，并隨時間收斂。自2005 年以后呈現出與中國及其他新興經濟體利率脫鉤的態勢，發散開始于2011 年。

圖5 描述了中國的自然利率隨時間下降的趨勢，反映出增速在減弱。圖6 是對自然利率變化原因的分解。可以得到的核心信息是：未來的回報率似乎不太好。如果想要高回報就需要冒高風險。因此如果要去大規模推行積累制，就要考慮實際利率的狀況，然而實際利率卻只有0%、1%、2% 的水平。如果與工資增長率相比較的話，至少在過去，工資增長率一直高于實際利率。所以從利率的角度來看，要想大規模推行積累制，須先好好考察這些指標之間的協方差。如果基金的低回報是因為工資的低增長，那么推行積累制就不是解決問題之道。

在實證研究上不太容易給出回報率的數值，特別是對于新興經濟體而言。積累制養老金的一個典型情況是基金的回報率達不到預期（例如，馬來西亞和新加坡的中央公積金，或中國的空賬）。

究竟都有誰在參與資本市場？參與者有政府、外國人、富人、一般的散戶等，每個國家都如此。目前在奧地利，資本市場上大部分股票的買家都來自國外，也有富人，部分是政府、小散戶（占比很少），還有養老基金。養老基金是金融市場上的主要買家，對于金融市場來說也是一個有益的工具。但是就養老金的安全性需要而言，其發揮的作用微小。

五、 待遇模式的改革：養老金賬戶個人化面臨的挑戰

（一） 養老金賬戶個人化（把待遇模式由DB 變成DC）

與籌資模式相比，養老金賬戶個人化考慮的是每個人的繳費與待遇之間是怎樣關聯的。強化繳費與待遇之間的聯系是重要的，不僅是在平均水平上，而且還在邊際效應上，這意味著，待遇會隨著每一次多繳納的保費而增加，否則人們會早些退出勞動市場。

養老金賬戶的個人化雖然重要，但是要想實施，需要投入一定的努力和資源，因為沒有國家打算做這件事。但是如果不做，養老金機制就仍停留在之前的舊制度里，欠缺激勵機制。所以作者認為賬戶個人化是一個關鍵性措施，無論其籌資模式是現收現付制還是積累制。a計算個人賬戶的待遇是在退休時點，把賬戶中積累的基金，無論是虛擬的還是實際的，除以退休時點人的預期余命。預期余命的長短因人而異，這一點會影響個人每個月養老金待遇的多少。預期余命因人群的類型不同而不同，美國與英國的情況如圖7 所示，英國的情況與歐洲的均值相近。

女性的預期余命高于男性，高收入者的預期余命高于低收入者。因預期余命不同，一個人領取到的養老金總額也不同，最終將處于以下兩種情況中的一種：繳納了隱性稅，或者獲得了補助。如果死亡得早，那么相當于沒能把自己繳納的保費領回來，實際就是繳納了稅。如果活得長，那么會領到超過本人繳費總額的待遇，相當于獲得了補助。

以英國和美國為例，一個受過良好教育的女性，未來的工作崗位是經理層，大概能獲得相當于其繳費總額20% 的補助；而一個窮的男性支付的隱性稅大約相當于其繳費總額的30%，如圖8 所示。這個差距還是很大的，這意味著養老金賬戶的個人化對中高收入者是非常有利的，可以激勵他們保持身體健康、保留技能和工作熱情，從而為養老金制度多繳費、長繳費。

（二）養老金賬戶個人化對老年貧困與勞動市場的挑戰

工會群體中有很多預期余命較短的人，因此養老金賬戶的個人化改革必須配套0 支柱，以滿足老年貧困和勞動市場里被邊緣化的群體的需要。因此制度設計者不能僅從宏觀的角度去一刀切，而需要另外建立一個機制把預期余命短的人等弱勢群體的情況也考慮在內，從而化解不公平問題，獲得政治上的合法性。這是一個很重要的政治經濟問題。

那么政府對弱勢群體的補貼該怎么發放才好呢？有兩種干預方式可以考慮：事先和事后，如圖9 所示。事先干預是當他們有工作并能進行繳費時，對他們的繳費進行匹配型補貼。這個方式可以激勵其積極繳費。事后干預是設立社會養老金或者最低養老金的制度。社會養老金具體有兩種方式，可以是非繳費普惠型，也可以是繳費型的基礎養老金。另外社會養老金的發放還可以在家計狀況調查的基礎上實施。

（三）最低養老金制度補貼方式的設計

政府的補貼方式需要好好安排籌措，因為不能因此侵蝕個人的工作積極性和繳費積極性。圖10 所示的是最低養老金制度對低收入群體養老金待遇的兩種補貼方式，左圖為普通人，右圖為殘疾人。普通人設計為上升的斜線，體現了多繳多得，不損害繳費積極性。殘疾人的情況是水平線，因為多繳多得的原則在這里發揮不出作用。

對于這個問題現在已經有非常多的研究成果可供參考。總之從政治經濟的穩定和效率的角度來看，0 支柱養老金是非常重要的。作者發現不存在用一個簡單的方式就能處理好這件事的情況，養老金制度是各種元素的組合，各個國家的做法都不同。0 支柱養老金對于新興經濟體，例如中國，也是必要的。為了能真正給弱勢群體提供幫助，需要謹慎小心地設計制度模式和操作方法。

六、結論和展望

中國需要放棄做實基本養老保險個人賬戶的想法，因為這在道理上講不通。在中國，個人賬戶的回報率不高，因此需要考慮如何放棄積累制。在10 年前的出版物中，作者建議中國用NDC 來替換FDC，保留DC 的繳費激勵作用。就中國的情況而言，另一個選項是把FDC 轉換成自愿繳費。在這種情況下，作者的結論是靠一個自愿繳費的制度解決一個國家的養老金問題不現實。一個簡單的原因是自愿繳費的制度規模都太小，難以徹底解決問題。

對中國而言，首先需要把收入關聯型現收現付養老金制度改革好，這件事不容易做好，但是仍有一些建議可供參考。從政治和經濟的角度來看，積累制養老金支柱需要建立在一個穩定的堅實的現收現付制支柱之上：不要把“馬車”放在“馬”前面。在現收現付制不“穩定”的情況下，世界上沒有任何國家可以把積累制支柱運行好。此處的“穩定”指的是，從現在起到未來，保險精算一直可以保持平衡。

盡管有各種支柱可利用，但是不要期望把各個支柱建立之后，就不需要對現收現付制養老金進行改革。積累制在增加儲蓄機會方面的幫助，并不意味著對現收現付制養老金順暢運行應承擔的責任就可以免除。收入關聯型現收現付制是一個國家養老金制度的核心，中國應該用這個制度把各個群體都統籌進來，在未來形成一個大家都能共享的制度。

（責任編輯：郭 林）