我國低碳城市試點選擇的影響因素研究

摘 要：試點是國家政策實驗關鍵方法。文章通過對我國各省政府官網和國家統計局公布的2010年至2018年期間的數據進行搜集和整理，從試點選擇的視角出發分析國家確立低碳城市試點基于怎樣的因素考慮，通過事件史分析方法探討各個影響因素對于因變量“是否成為試點省份”產生的影響。結果顯示：財政支出狀況、綠化面積、地理位置和人口規模對于某一省份被選為低碳城市試點省份有積極作用，表明中央政府在進行試點選擇時優先考慮“有能力”的城市，體現國家確立試點時因地制宜、顧全大局的基本思想。

關鍵詞：低碳城市試點；試點選擇；影響因素

中圖分類號：F293；DO1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）11 — ００90 — ０6

引言

經濟飛速發展加速了我國能源消耗的速度，使得二氧化碳排放量大幅增加。2021年3月15日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第九次會議強調：“要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局。”［26］可見解決二氧化碳過量排放問題迫在眉睫。低碳城市是解決碳排放增加的重要舉措之一，我國從2010年10月國家發改委出臺《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》以來，各省份快速落實中央決策部署，建設低碳城市試點，截止到2018年已公布三批次低碳城市試點并取得了很大的成效。然而，國內低碳城市相關研究，較多集中在低碳城市政策的評估和產生的影響方面，對于國家確立低碳城市試點基于何種因素的研究還未涉及。

一、低碳城市試點

政策試點是我國國家治理與政策創新的重要手段和特有的政策測試與創新機制，類型可以包括：試點項目和試驗區等［1］。其發展也可概括為：萌芽階段、興起階段和成長階段。對于政策試點的研究方法和研究內容也逐漸系統化。低碳城市就是在試點城市實行低碳經濟，從各個方面將城市的碳排放降低來達到環保目標。我國進行低碳城市試點建設是在2010年之后，由最開始的五省八市逐漸發展到目前八十多個城市。推行這一政策的主要目的在于提升能源使用效率，實現城市經濟高質量發展。

二、文獻回顧

1.關于試點選擇的研究。學者周望（2013）提出：作為整個試點過程的首要環節，試點項目的啟動，通常在中央政府的“推動力”和地方政府“競爭力”這兩個基本因素的交互作用下展開。將試點行為的發生歸納為“爭取”、“指定”、“追認”、“自發”四種不同類型［2］。學者劉偉（2015）從政策試點的三個階段：前試點、試點、后試點三個階段出發，認為在前試點階段，上級政府有明確的政策目標，但缺乏落實目標的政策內容與工具。在試點階段，上級有了明確的政策目標，同時也確定了符合自身偏好的政策內容，但缺乏落實政策內容的工具。在后試點階段，當政策內容與政策工具均在試點過程中被確定，政策過程便進入后試點階段，此時試點狀態通過上級政府的行政命令，轉化為常態［3］。豐雷、胡依潔（2021）認為中央政府在試點過程中有明確的意向性和目的性，直接設計整體的試驗方案，指導地方的試驗進程。通過“設計試驗”能否成功實現政策的制定和推廣很大程度取決于中央政府是否對試點進行有效的治理［4］。

2.國內外政策擴散的研究。國外學者Jack（1969）發表了《美國各州間的創新擴散》一文由此開創了政策擴散研究的先河［16］。隨后Rogers（2003）也通過研究發現政策擴散普遍存在“S”型的擴散曲

線［17］。隨后，一些學者也分析了各種因素對于政策在各州之間擴散的影響，例如：Damanpour（2006）以美國公共機構為研究對象分析了高層管理人員的態度、環境特征、組織特征三方面對政策創新擴散的影響，提出相較環境特征，高層管理人員態度和組織特征對政策創新擴散的影響更大［18］。國內學者周望（2011）、王浦劬（2013）認為我國的政策擴散路徑可以分為水平擴散、自下而上擴散和自上而下擴散［5］。但我國政策擴散的路徑在自下而上擴散上遵循“地方創新－上級采納－推廣實施”的路徑。自上而下擴散則以實驗主義治理為主要形式，遵循“先試先行－典型示范－以點促面－逐步推廣”的實踐路徑［6］。朱旭峰（2016）分析了城市政府對上級政府之間的關系，討論了中央命令和省級命令對城市政府采納政策的影響［7］。陳潭（2020）認為上級壓力是影響居住證制度采納的最重要因素；競爭壓力和城鎮化率也影響居住證制度的擴散，但存在負相關，與預期相反［8］。

3.低碳城市的相關研究。首先有關于低碳城市政策內涵的界定包括：學者劉天樂（2020）提出將低碳城市政策納入生態文明建設體制中，重新定位，配套對應體制機制；構建多元的、可持續的資金保障機制；完善政策評價標準并建立試點退出機制［9］。陳宇（2020）認為試點政策依靠四種機制得以落實：方案規劃機制、執行制度保障機制、試點示范落實機制、策略選擇機制［10］。石龍宇（2018）認為將城市達到較高的低碳發展水平的影響因素概括為：加強城市的教育投入、增加城市綠化、改進土地利用規劃、改善城市道路及交通狀況、增加城市環境污染處理的投入以及改進城市環境污染處理技術［11］。其次，建設低碳城市對于社會產生影響的相關研究包括學者徐佳（2020）認為低碳城市政策能夠在一定程度上誘發企業整體層面的綠色技術創新［12］。祿進（2020）提出低碳城市政策的實行顯著促進了產業結構的升級；二是低碳城市政策對產業結構的作用有所減弱；三是財政分權、技術創新、綠色消費觀念是低碳城市政策推動產業結構升級的正向中介［13］。周迪（2019）認為低碳試點政策對城市的碳排放強度下降具有顯著且持續的推動作用；低碳試點城市主要是通過能源效率的提高以及產業結構升級等方式實現碳強度的下降［14］。關宇航（2021）認為低碳城市政策提升了企業全要素生產率。低碳城市政策對企業全要素生產率的作用會受城市規模和資源稟賦、行業碳排放程度、企業議價能力等因素的影響［15］。較多的研究關注政策本身的內涵和執行機制以及造成的影響等。

總的來說，無論是基于試點選擇視角還是政策擴散視角，都是中央政府或者是地方政府的一種“試對”或者“試錯”的過程。一項政策的采納所受的影響因素主要包括自上而下的上級政府的命令、經濟因素、同級政府之間的競爭，還有學者從更加微觀的角度如領導人特質去說明這些因素對于政策擴散的影響。

三、研究假設

試點選擇本質上是中央政府為了驗證某項新政策的“對”或“錯”從而選擇實驗地點進行一定規模的政策實驗。在試點選擇的過程中，中央政府委托地方政策執行某項新政策，所以往往扮演“委托人”的角色，而地方政府扮演著“代理人”的角色［6］。從中央政府試點選取的視角出發，以“是否被確立為試點省份”為因變量，將試點地區的地方財政一般預算支出、人口數、建成區綠化覆蓋率、能源使用情況、地理位置作為自變量，分析自變量對因變量產生的影響。

省份的基本條件是中央政府考慮其作為政策試點的重要因素。資源越豐富，政策實驗成功率越大，越有可能被選為試點。文章將財政一般預算支出用來衡量試點省份的財政水平，因此提出以下假設：

假設1：一個地區一般財政支出越高，說明該地區可支配的資源越多，越能受到中央政府的“青睞”。

有學者認為一個組織的規模與組織進行某項創新存在著正相關［27］。試點就是在一個地區實行一項創新，而人口多的省份較人口少的省份越有可能采納政策創新，原因在于：人口數多比較容易形成公眾輿論壓力等外部因素，從而影響地方政府接受新政策。因此試點和人口規模之間存在著密切的聯系。對此假設如下：

假設2：一個省份的人口數量越大，則成為試點的可能越大。

市場化水平是全要素生產率提升的主要推動力，對于促進我國經濟增長方式的轉變、經濟發展質量的提高均具有重要的推動作用［6］。市場化總指數是指地區市場化發展水平和程度。市場化總指數越高，政策實施所受到的阻力相對來說較小，政策成功的可能性越高，成為試點的可能性也越高。因此假設如下：

假設3：地區的市場化水平越高，該地區被選為低碳城市試點省份的可能性越大。

能源的消耗必定使得各種污染物排放物增大，對環境有重大負面影響。文章主要以燃燒煤炭的碳排放量來進行解釋說明。碳排放的增高會迫使地區想采取相關環保類政策來緩解，加大綠化面積就是一種緩解環境問題的措施，綠化覆蓋率越高的地區，環境質量越好。假設國家確立低碳城市試點時會考慮各省的污染程度，通過建立試點來改善生態環境。因此提出：

假設4：綠化覆蓋率越高的省份，被確立為低碳試點省份的可能越小。

假設5：能源消耗越大的省份，越有可能被選為低碳試點省份。

地理位置為某地區的自然條件，對于地區的經濟發展有著至關重要的影響［29］。國家統計局將全國劃分為東部地區、中部地區、東北地區和西部地區。一般來說，東部和中部地區在資源方面較其它地區發達，能夠在申報試點時更勝一籌。文章擬將東部和西部地區進行對比分析：

假設6：位于東部地區的省份被確立為試點的可能性高于西部地區。

地區高等院校儲備了豐富的人才和知識等資源［28］。低碳城市建設依賴于人才等相關資源，高等院校數量決定了一個地方的文化基礎和實力，文章用某一省份的高等院校數量來衡量一個地區的文化水平。因此作出如下假設：

假設7：一個省份的高等院校數量越多，則越有可能被確立為試點。

四、研究方法及變量測量

1.研究方法。文章采用事件史分析分析方法，該方法由國外學者引入創新擴散研究領域并得到廣泛應用。旨在討論在某一時間某一省份成為試點的可能性及其影響因素，由于數據的時間間隔以年為單位，時間跨度較大，因此事件史分析中的離散時間風險模型適用。

2.被解釋變量。被解釋變量為“是否成為低碳城市試點省份”，為二分變量，即該省份成為試點年份之前變量“Event”為0，成為試點省份后變量“Event”編碼為1。以省政府正式出臺低碳城市試點的規劃以及通知文件為該省成為試點省份的時間。考慮到發展方式以及資源環境不同，除去香港、澳門兩個特別行政區和臺灣地區三個區域。政策文件和時間均通過“Baidu”搜索關鍵詞“低碳城市試點+省份名稱”通過反復對比和篩選得出。

3.解釋變量。文章將解釋變量分為以下幾類：

一般公共財政支出：該變量“LOG_Fin”為某一省份成為試點省份前一年的財政支出總額，來源《中國統計年鑒》，數據作取對數處理。

人口規模：該變量“LOG_People”為某一省份常駐人口總數，來源《中國統計年鑒》，取對數。

市場化指數：“Market_index”為該省份的市場化總指數，來源《中國市場化指數報告》。

綠化面積：“Covering_Rate”為該省份建成區綠化面積，來源中國知網。

碳排放量：“LOG_CO2”為該省份煤炭的碳排放量，數據做取對數處理。

文化實力：“University”為該省份高等院校數量，來源中國知網。

地理位置：該變量為一個二分變量，分為東部地區“East”、以及西部地區“West”。若某一省份為東部地區省份則在East指標下編碼為1，否則編碼為0。

五、結果分析

1.描述性統計。表2報告了主要變量的描述性統計分析結果。解釋變量中財政一般預算支出、人口規模、建成區綠化覆蓋率和碳排放量均為前一年的數據，對變量財政支出、人口規模和碳排放量進行了取對數處理。通過總體的差異來看，存在較大的可解釋空間。多重共線性檢驗用于檢測各變量之間的多重共線性從而保證變量之間相互獨立，文章對各個變量進行多重共線性檢驗，發現方差膨脹因子均小于10，因此變量之間不存在共線性。

2.相關性分析和事件史分析。

（1）財政資源。相關省份的財政支出情況明顯影響中央政府選擇低碳城市試點地區時首要考慮的因素，財政支出越大，說明該地區一般可以支配的資源越多，越有能力建設低碳城市，因此對于財政支配空間大的省份中央政府放在首要考慮位置，因此假設1得到支持。

（2）綠化面積。考慮到綠化面積直接關系到某一地區的環境質量的高低，綠化覆蓋面積越大說明某一地區的環境質量越好，在建設低碳城市時越有能力推行綠色低碳發展、營造優良人居環境和提升城市生態水平，而結果表明：綠化覆蓋率同成為低碳試點之間存在正相關，說明綠化面積越好，越有可能引起中央政府的重視，則會被著重考慮，因此假設4得到驗證。

（3）文化實力。高等院校數量在政策實施的過程中起著智囊團的作用，能為政策實施提供所需的人力和知識儲備，因此高等院校數量越多，說明越有能力承擔起政策實施的基本條件。但是結果表明高等院校數量同因變量之間存在負相關，其中原因為學校數量越多，政府的財政負擔越大，越沒有多余的資源去進行低碳城市的建設，因此變量7未得到支持。

（4）市場化指數，制度環境變量其實質探討的地區市場化發展水平和程度，發展水平越高，越能提供政策創新時所需要的條件。所以綜合來看市場化指數越高，成為低碳城市試點省份可能越小，假設3未得到支持。

（5）碳排放量。減少碳排放是建設低碳城市的首要目標，因此一個地區的碳排放量無疑成為中央政府在考慮試點地區的關鍵因素，一者在碳排放量高的地區開展低碳城市建設可以有效抑制碳排放量的增加，二者在碳排放量高的地區開展試點可以起到明顯的帶動和宣傳作用。結果表明一個省份的碳排量越高，成為低碳城市試點的可能越小。因此，碳排量越高，中央政府越可能認為該地區進行試點建設的難度越大，假設5未得到驗證。

（6）地理位置。相較于西部地區，東部地區相關省份成為試點的可能性更高，一者是東部地區沿海且交通便利，相較于西部欠發達地區有著更好的資源和信息。二者這體現了中央政府不僅注重地方原有條件，因地制宜的發展，又注重整體的綜合布局，在不同地區選擇底子好和帶動強的地區開展低碳城市建設。因此，基礎條件好的地區和省份仍然會首先考慮；其次，試點地區仍會從東部向西部和東北部地區逐漸推廣，假設6得到驗證。

（7）人口規模。人口數量的增多雖然可以帶來較大的輿論壓力迫使政府進行某項政策創新，但是對于建設低碳城市試點而言，人口規模的增大無疑增大了人們在日常生活中碳排放量。結果也表明人口規模與成為低碳城市試點之間存在負相關。因此假設2未得到支持。

六、結論

采用中國省份面板數據對我國低碳城市試點政策擴散的影響因素進行了研究。研究表明：地區資源和先天條件顯著增加了地區成為試點的可能性，因為低碳城市試點選擇本質就是中央政府的一種“試對”或“試錯”的過程，政策的成功與否存在太多的不確定性和復雜性，不確定性越高，中央政府在選擇試點地區時越不會承擔“風險”，地區資源好的省份不確定性越低，政策越有可能成功。中央政府在選擇試點時也會通過試點樹立一個標桿和旗幟，供其它省份學習，最后要說明的是試點的選擇并不是隨機選擇，而是一種綜合考慮的理性選擇。地理位置同樣也是中央政府進行時點選擇所關注的因素，地區所處的地理位置交通發達使得貿易往來密切，經濟發展水平較不發達地區高，同時，地理位置良好也可以加快省份之間的信息交流，彼此交換經驗，更有“能力”去建設試點。人口規模擴大無疑會增加輿論的壓力，但是數量增加也同樣導致日常生活中的碳排放的增加，例如出行使用交通工具。根據以上研究發現，人口增加小幅度增大某省份成為試點的可能性。碳排放增加降低了省份成為試點的可能性，原因在于碳排放增加使得該省份建設低碳城市試點的難度增大。省份的市場化指數與因變量之間呈現出負向影響。省份的高等院校數量增多使得財政負擔增大，使得被確立為試點的可能性減低。碳排放增大，反而被確立為低碳城市試點的可能性降低，原因在于碳排放量增大，建設試點的難度更大。最后，本文的研究結論有助于幫助今后我國地級市層面建設低碳城市時提供理論和經驗，同時也為今后其它政策試點的選取提供一定的理論支持。與此同時，文章研究存在不足，即僅考慮省級試點相關問題，對于地級市層面的低碳城市試點未涉及。

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收稿日期：２０22 — 11 — 13

作者簡介：周斌斌（1997—），男，湖北襄陽人，碩士研究生，主要研究方向：公共政策。