河北省旅游扶貧績效評估工作機制優(yōu)化研究

楊建朝　和文征　張新社　朱菁菁　于茜

摘要：本文以河北省旅游扶貧績效評估為研究對象，分析了旅游扶貧績效評估的類型和目前河北省旅游扶貧績效評估工作機制運行現(xiàn)狀，從評估廣度與深度、評估人員專業(yè)素養(yǎng)、評估項目選擇、評估的可持續(xù)性等方面研究其不足，并提出評估工作機制的優(yōu)化策略。

Abstract： The paper takes the performance appraisal of tourism poverty alleviation in Hebei province as the research object， analyzes the types and the current operation status of the performance evaluation mechanism， and then studies the deficiencies from the breadth and depth of the evaluation， the professional quality of the estimators， the selection of the evaluation projects and the sustainability of the evaluation， and puts forward the optimization strategy of the evaluation mechanism.

關鍵詞：旅游扶貧;績效評估;工作機制

Key words： tourism poverty alleviation;performance appraisal;working mechanism

中圖分類號：F323.8;F592? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）12-0078-04

0? 引言

旅游扶貧已經(jīng)成為河北省脫貧攻堅工作的重要途徑之一，在脫貧工作中發(fā)揮著重要的作用。而旅游扶貧績效評估是政府為了保證旅游扶貧工作順利進行所采取的控制性手段，在實際工作中發(fā)揮了重要的指導和監(jiān)控作用。自旅游扶貧實施以來，河北省政府部門高度重視旅游績效評估工作，并積極開展了不同類型的評估實踐，建立起一套旅游扶貧績效工作機制。在取得較好成績的同時，該工作機制也存在著一些瓶頸問題需要深入探討。

1? 旅游扶貧績效評估工作方式分類

1.1 根據(jù)評估目標和內(nèi)容分類

根據(jù)評估目標和內(nèi)容的不同，旅游扶貧績效評估工作方式可分為專項資金績效評估、連帶性評估和綜合性評估。

專項資金績效評估是指政府針對劃撥資金使用的合規(guī)性及其產(chǎn)生的經(jīng)濟績效進行評估，也是當前政府開展旅游扶貧評估的主要方式。這種評估方式是當前河北省最常見的旅游扶貧評估形式，其評估目標在于扶貧資金使用合規(guī)性及其產(chǎn)生的經(jīng)濟績效。專項資金評估目標明確，檢查內(nèi)容簡單，但也存在著評估目標不全面的問題，而且較少涉及基層政府工作的其他情況，以及生態(tài)環(huán)境績效、社會文化績效等評價內(nèi)容。

連帶性評估是指政府在其他旅游專項評估中涉及旅游扶貧評估內(nèi)容與指標，從而形成對旅游扶貧績效的評估。這類評估存在以下不足：一是評估目標不是針對旅游扶貧，選擇評估的鄉(xiāng)村不一定是貧困村，也只能把旅游扶貧作為一個次要的子方面考慮，涉及的旅游扶貧績效評估內(nèi)容有限，主要是包括旅游業(yè)帶動就業(yè)人數(shù)、農(nóng)戶收入增收情況、旅游設施建設類型與數(shù)量等幾項內(nèi)容，不可能做到全面評價。二是相關評估數(shù)據(jù)可能不是由專家實地調(diào)研獲得，而是自下而上逐層上報。雖然上級政府明確要求上報數(shù)據(jù)要真實，但仍然可能存在數(shù)據(jù)失真的現(xiàn)象。

綜合性評估是指對實施旅游扶貧的基層政府以及旅游企業(yè)在旅游扶貧中各項工作進行全面考核，評估旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展對整個貧困地（相關區(qū)域）產(chǎn)生的經(jīng)濟績效、生態(tài)環(huán)境績效、社會文化績效的全面影響。這類評估根據(jù)數(shù)據(jù)獲取方式可以分為兩種：一是由評估專家實地調(diào)研，這種方式更加全面和細致，能夠發(fā)現(xiàn)旅游扶貧過程深層次問題，但需要耗費更多的人力、物力、財力，評估指標體系構建復雜。這種評估方式依然是在學術界探討，政府層面尚沒有實施。二是以通過下級部門上報評估數(shù)據(jù)，由相關部門專家進行評審。這類評估一般是以評選為目的，如旅游扶貧示范區(qū)、旅游扶貧龍頭企業(yè)等評選，即選拔優(yōu)秀者予以表彰示范，實施以獎代補。這種方式大大降低了政府實地調(diào)研的工作壓力，但也存在申報條件設置是否科學、是否符合實際情況，以及申報者組織文字材料書寫能力差異的問題，影響評估的全面性與客觀性。同時，政府要求只有符合條件的項目才能予以申報，造就造評估面比較小，不易發(fā)現(xiàn)扶貧中深層次問題。

1.2 按照評估工作實施主體組成劃分

根據(jù)評估工作實施主體組成不同，旅游扶貧評估主要包括由政府部門自組建評估主體開展的評估和通過對招標方式聘請第三方專業(yè)機構開展的評估。

政府部門自組建評估主體的評估，就是上級旅游主管部門組織本部門人員，旅游扶貧項目相關部門人員（如農(nóng)業(yè)部門），甚至外聘一部分專家學者共同組建評估小組，對處于下屬旅游扶貧部門的政績、旅游扶貧企業(yè)的經(jīng)濟行為進行考核。確保行政資源沒有違規(guī)使用，公務人員與企業(yè)盡職盡責，并發(fā)現(xiàn)旅游扶貧工作體制問題，為后續(xù)行政工作的開展提供依據(jù)。

這種方式的優(yōu)點是實施評估的阻力較小，基層政府和旅游企業(yè)積極配合。缺點是評估組成員數(shù)量少，不易展開全面調(diào)查評估;由于部分成員來自政府部門，可能會與下級部門之間會有千絲萬縷的聯(lián)系，在一定程度上會影響評估過程與結果的公正性;同時由于政府各部門自身工作調(diào)度不易協(xié)調(diào)，評估小組不易及時形成。

外聘第三方專業(yè)機構為主體的評估，就是旅游政府主管部門為了減輕自身評估工作的壓力和保證評估的公平性，通過采用政府招標方式從社會組織中選擇合適的第三方擔任評估實施主體。2007年國家民政部發(fā)布了《民政部關于推進民間組織評估工作的指導意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》，啟動了基金會、涉外基金會、民辦非企業(yè)單位、全國性行業(yè)類、學術類、聯(lián)合類、職業(yè)類、公益類社團等8類社會組織的評估工作[1]，這為社會力量加入脫貧評估工作打開了大門。這些社會組織自身具備的專業(yè)技術、人力資源配備、組織管理等優(yōu)勢在脫貧評估工作中得到施展，兼顧了評估工作的效率性和公平性，得到上下級政府、扶貧幫扶單位、村委會、貧困戶等各方的認可。目前，河北省各高等院校、研究所乃至旅游規(guī)劃企業(yè)不同程度的參與精準扶貧第三方評估、旅游專項檢查工作，將旅游扶貧科學研究與績效評價工作有機結合，為河北省扶貧績效考核做出了較大貢獻。但在具體實施過程中不同程度的存在地方政府或旅游企業(yè)對第三方評估工作不重視、敷衍和不配合的現(xiàn)象。同時由于第三方評估評估人員對地方實際工作不熟悉、測評時間短等因素，也會影響評估結果。

2? 河北省旅游扶貧績效評估工作機制運行現(xiàn)狀分析

2.1 積極將旅游項目納入到扶貧項目庫，為評估工作選定合適對象

自扶貧工作開展以來，河北省文化和旅游部門、扶貧開發(fā)辦公室以及財政部門高度重視旅游扶貧的實際效果，文化和旅游部門就積極開展旅游扶貧項目立項與管理工作，并劃撥旅游扶貧專項資金。在旅游扶貧項目立項方面，各級政府依據(jù)《河北省脫貧攻堅項目庫建設實施細則》[2]，建立了省、市、縣三級脫貧攻堅項目庫，各地旅游扶貧項目可經(jīng)過逐層上報篩選的方式進入各級脫貧攻堅項目庫。入庫項目申請獲得各級扶貧資金的支持。同時，依據(jù)2018年3月國家旅游局辦公室、國務院扶貧辦綜合司和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室三部門聯(lián)合發(fā)布了《關于組織推薦金融支持旅游扶貧重點項目的通知》的要求，進入省級項目庫的優(yōu)秀項目可以再申請加入國家重點項目，并獲得資金支持[3]。總之，扶貧項目庫的管理為旅游扶貧評估工作奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎。

2.2 積極制定旅游專項資金管理辦法，為評估審核提供標準

旅游扶貧資金由財政部門統(tǒng)一管理，扶貧資金需要經(jīng)過對口管理部門和財政部門共同審批才能劃撥。2015年3月河北省財政廳、文化和旅游廳發(fā)布了《河北省省級旅游發(fā)展專項資金使用管理辦法》[4]。自該辦法實施以來，截止2020年，河北省政府每年都劃撥上億元的旅游專項資金提供給各縣旅游景區(qū)和鄉(xiāng)村，幫助其建設旅游廁所、公共服務體系、鄉(xiāng)村旅游項目等。河北省財政廳也相繼出臺了《河北省扶貧資金監(jiān)督管理追責辦法》[5]、《河北省財政專項扶貧資金監(jiān)督辦法》[6]、《河北省扶貧項目績效管理實施辦法》[7]等。這些扶貧資金使用政策條文為基層政府和旅游企業(yè)正確使用旅游扶貧資金、評估專家開展旅游扶貧評估中資金使用審核提供政策依據(jù)。

2.3 積極開展旅游扶貧評估工作，監(jiān)督項目的順利執(zhí)行

當前，河北省政府通過多種評估方式積極開展旅游扶貧評估。在積極針對扶貧庫旅游項目開展專項資金評估工作的同時，也開展了綜合性示范區(qū)的評選。2018年，河北省文化和旅游廳組織開展了旅游扶貧示范系列評選活動，評選出旅游扶貧示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村、示范企業(yè)、示范項目各10個，贊皇縣太行原村旅游文化產(chǎn)業(yè)園、淶水縣百里峽藝術小鎮(zhèn)、宣化區(qū)假日綠島生態(tài)農(nóng)業(yè)文化旅游觀光園等一批旅游扶貧項目脫穎而出，起到了很好的旅游扶貧示范效應[8]。同時，也在其他旅游項目評估中，積極納入旅游扶貧指標，如“全域旅游示范區(qū)”、“美麗鄉(xiāng)村”、“鄉(xiāng)村旅游重點村”等申報中，旅游扶貧帶動性指標就是重要條件與評價指標之一。這些評估活動在推動旅游扶貧健康發(fā)展、促進旅游扶貧政策落地、規(guī)范旅游扶貧實施單位工作流程方面起到積極作用。

3? 河北省旅游扶貧績效評估工作的不足

3.1 評估內(nèi)容設定較少，調(diào)研廣度有待提高

當前，河北省政府部門主要采取專項資金績效評估的工作方法對旅游扶貧項目進行評估，其他評估方式為輔。由于政府面對旅游扶貧項目多、任務重的局面，一方面，政府設定評估設定目標不會太多，主要針對政府下?lián)苈糜畏鲐殞ｍ椯Y金的使用情況和政策的落實情況開展調(diào)研，缺少生態(tài)環(huán)境績效、社會文化績效等內(nèi)容的調(diào)研，也不能顧及基層政府、旅游企業(yè)更多操作性工作的考察。另一方面，調(diào)研問卷設計比較單一，偏重于基礎性經(jīng)濟補助問題（如國家對農(nóng)戶補貼金額），少貧困戶內(nèi)生性問題（如旅游技能提高程度、農(nóng)家樂增收情況等）。

3.2 受條件限制，調(diào)研深度不足

由于受到人力、物力、時間等因素的限制，評估專家團隊人數(shù)一般在幾人到十幾人，面對一個面積較大的旅游區(qū)和緊迫的評估時間，存在走流程、趕進度的現(xiàn)象。在評估過程中，專家們只能是采用審核文件、聽取扶貧干部匯報、對旅游設施建設情況進行實地驗收（如檢查旅游廁所建設數(shù)量、內(nèi)部裝修是否達標等）、抽查少量的參與旅游扶貧的農(nóng)戶進行訪談。他們?nèi)狈εc更多基層干部、企業(yè)主、農(nóng)戶以及游客交流的時間，因此，很難從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度出發(fā)對旅游扶貧進行評價，調(diào)查深度難以展開。

3.3 評估人員專業(yè)素養(yǎng)有待提高

無論是政府部門還是由第三方專業(yè)機構組建的評估專家團隊，其中很多成員雖然具備某些行政管理知識或旅游專業(yè)技術知識的優(yōu)勢，但由于其并非出身農(nóng)村或沒有從事過農(nóng)村實際工作，對農(nóng)村生產(chǎn)生活實際情況了解較少。這就造成他們在開展評估時，不容易看到旅游扶貧過程中某些深層次問題，形成評估內(nèi)容與質(zhì)量存在偏差，容易出現(xiàn)僅依靠調(diào)研數(shù)據(jù)，而不去結合各地農(nóng)村實際發(fā)展情況來撰寫完善的評估報告的現(xiàn)象。因此，政府有必要完善評估專家智庫建設與管理制度。

3.4 非入庫項目是評估盲點

盡管河北省政府劃撥的扶貧資金較多，但各級政府存在著擔心項目經(jīng)營風險，無形中提高了項目入庫評價門檻，造成一些小微型旅游扶貧項目較難納入扶貧項目庫。特別是“能人帶戶”的旅游扶貧模式項目，具有數(shù)量多、分布分散、規(guī)模小、監(jiān)管難的特點。雖然這些項目在貧困區(qū)發(fā)揮著重要的作用，但經(jīng)營風險較大，從而很難進入扶貧項目庫。不在扶貧庫內(nèi)就無法獲得資金扶持，也就不在評估范圍內(nèi)。這不利于從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度分析旅游扶貧帶動性，可能會導致一些好的旅游扶貧做法無法推廣。

3.5 評估可持續(xù)性比較弱

一般情況下，針對一個旅游扶貧項目的評估往往只實施一次。但一個旅游扶貧項目發(fā)展往往需要幾年時間產(chǎn)生實際經(jīng)濟效果。基層政府和旅游企業(yè)可能會在應付一次評估檢查后放松旅游扶貧工作的力度，造成政府扶貧資金的浪費，也不利于貧困地旅游產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展和農(nóng)戶真正實現(xiàn)脫貧致富。因此，政府部門應根據(jù)旅游扶貧發(fā)展的實際需要設計旅游扶貧評估長效機制。

4? 河北省旅游扶貧評估工作機制優(yōu)化構想

當前，雖然河北省旅游扶貧績效評估工作取得很大成績，但仍有改進空間。因此，河北省有必要建立一套科學合理、專業(yè)性強的工作機制來保障未來旅游扶貧開發(fā)（見圖1），更好發(fā)揮旅游脫貧富民的效果。

4.1 科學設計評價內(nèi)容與方法，擴大調(diào)研廣度

為了提高每次評估的價值，要因地制宜的科學設計評價內(nèi)容和方法。具體應考慮以下因素：第一、要明確評價的對象。若評價對象是一個市、縣，在評價指標選取的時候選用客觀數(shù)據(jù)中的宏觀指標較多;若評價對象是一個村，評價指標選取基于村域范圍的微觀指標較多，同時還應選取主觀指標來進行考察衡量。第二、要結合評價目標。若考察旅游扶貧工作過程為目標，則應選擇項目運行過程中的資金投入總量、設施購入、資金使用科學性、旅游技術培訓次數(shù)與人數(shù)等進行評價;若以經(jīng)濟績效為主要評價目標，其他績效為輔，則應在評價體系中多設置經(jīng)濟類客觀指標和貧困區(qū)居民對經(jīng)濟變化的感受，經(jīng)濟指標評價的好處在于在同一行政級別管理的地區(qū)，經(jīng)濟衡量指標比較統(tǒng)一，容易進行不同區(qū)域旅游扶貧績效的對比;若以全面績效為評價目標，則要結合貧困地實際情況選擇部分生態(tài)環(huán)境、社會文化績效的指標。第三、要考慮旅游扶貧模式的差異性。不同旅游扶貧模式產(chǎn)生的績效程度，輻射貧困區(qū)居民數(shù)量不同，因此不能拿統(tǒng)一指標去衡量不同模式產(chǎn)生的績效優(yōu)劣。第四、要明確數(shù)據(jù)的可獲取性。由于各地方政府、村委以及旅游企業(yè)對旅游扶貧數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計工作的能力差異、不同農(nóng)戶配合數(shù)據(jù)調(diào)查的態(tài)度存在差異，造成不同地區(qū)旅游扶貧績效的評價很難實行統(tǒng)一標準。

4.2 積極完善第三方評估制度，加大調(diào)研深度

更加明確評估組織主體和實施主體各自的責任，鼓勵更多的社會組織為評估工作出謀劃策、出人出力。通過社會組織的深度參與，把更多的政府資源集中在組織工作中來。目前，旅游扶貧項目根據(jù)項目級別分配各對應的政府部門負責，如進入省扶貧庫的旅游項目由河北省文化和旅游廳主導、負責和審核。同樣，市、縣級旅游扶貧項目也如此。各級文化和旅游部門應考慮與財政部門、農(nóng)業(yè)管理部門、扶貧辦等部門選拔合適人才共同組成評估工作組織主體，通過部門之間信息互通、共同制定評估目標、實施流程優(yōu)化等方式來統(tǒng)籌評估工作。而各社會組織也應積極聯(lián)合參加競標，如高校與旅游規(guī)劃公司聯(lián)合，形成學術專家、實踐專家和旅游專業(yè)學生共同組成第三方評估團隊，形成智力、人力和成本合力優(yōu)勢，可有效提高評估工作的調(diào)查范圍、收集更多的一手數(shù)據(jù)和促進后期深層次研究，即通過提升自身條件來保證旅游扶貧評估的效果。

4.3 構建評估專家智庫

為了保證評估組織和實施的專業(yè)性，政府部門應建立旅游扶貧績效評估專家?guī)欤ㄟ^對評估人員學歷、工作經(jīng)歷（特別是扶貧與評估工作經(jīng)歷）進行調(diào)查，選拔一批具有旅游扶貧學術水平高、實踐工作豐富的優(yōu)秀專家，將其信息錄入數(shù)據(jù)庫中。同時要求社會組織在競標第三方評估時，其領導成員組成應包含部分專家智庫成員，形成以專家?guī)ш?、專家培訓、專家督導的合格評估隊伍。

4.4 將非入庫項目納入評估體系

政府要重視非入庫項目的重要作用，并將其積極納入到評估體系中來。一方面，非入庫項目越多，整體經(jīng)營的經(jīng)濟效益越好，說明居民參與旅游扶貧的積極性也就越強、入庫的大中型項目帶動性也就越強;另一方面，對非入庫項目的評估，也為后期政府對其評審進入扶貧項目庫提供一定的參考依據(jù)，有利于推動小微型旅游扶貧項目的發(fā)展。因此，可以通過評估小組實地訪談來了解它們發(fā)揮的作用和生存發(fā)展的困難，并要求相關專家在撰寫評估報告中分析非入庫項目的發(fā)展出路，為政府出臺鼓勵政策提供參考。

4.5 注重旅游扶貧績效評估的長效機制建設

政府要利用好旅游扶貧績效評估工作價值，通過建立長效機制，對旅游扶貧項目發(fā)展的不同階段實施側重不同目標的評估，選擇合適的評估方式，增加評估次數(shù)，詳細記錄各階段扶貧信息。長效機制的建立，既有效地督促基層政府和旅游企業(yè)積極從事旅游扶貧工作，也為未來旅游扶貧致富政策的推出提供了借鑒。同時，集合評估數(shù)據(jù)和其它相關部門扶貧系統(tǒng)數(shù)據(jù)，建立旅游扶貧項目監(jiān)測系統(tǒng)，形成貧困信息與扶貧開發(fā)項目信息共享機制，既可以降低部門之間的協(xié)調(diào)成本，也可以減少不必要的、重復性內(nèi)容的評估工作。

參考文獻：

[1]《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》解讀[EB/OL].中華人民共和國民政部網(wǎng)站（http：//www.mca.gov.cn/article/gk/jd/shzzgl/201505/20150515819646.shtml），2015-5-20.

[2]《河北省脫貧攻堅責任制實施細則》[EB/OL].滄州市政府信息公開專欄（http：//zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp？infoId=558117），2017-4-5.

[3]關于組織推薦金融支持旅游扶貧重點項目的通知[EB/OL].國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室（http：//www.cpad.gov.cn/art/2018/3/19/art_46_80801.html），2018-3-19.

[4]河北省財政廳.河北省旅游局關于印發(fā)《河北省省級旅游發(fā)展專項資金使用管理辦法》的通知[EB/OL].河北省人民政府網(wǎng)（http：//info.hebei.gov.cn/eportal/ui？articleKey=6675495&columnId=330092&pageId=1979195），2015-3-12.

[5]關于印發(fā)《河北省扶貧資金監(jiān)督管理追責辦法》的通知[EB/OL].河北省財政廳網(wǎng)（http：//czt.hebei.gov.cn/root17/zfxx/201903/t20190308_1001435.html），2015-3-12.

[6]河北省財政廳關于印發(fā)《河北省財政專項扶貧資金監(jiān)督辦法》的通知[EB/OL].河北省人民政府網(wǎng)（http：//www.hebei.gov.cn/hebei/13172779/13172783/14344016/index.html），2017-6-6.

[7]《河北省扶貧項目資金績效管理實施辦法》政策解讀[EB/OL].河北省人民政府網(wǎng)（http：//www.hebei.gov.cn/hebei/13172779/13172783/14344016/index.html），2018-7-19.

[8]河北省旅游扶貧示范系列評選結果展示[EB/OL].河北新聞網(wǎng)（http：//zhuanti.hebnews.cn/2018-09/29/content_7049657.htm），2018-9-29.