論解決檢察機關“案多人少”矛盾的工作機制：以綠色司法理念的應用為中心

潘如新+朱勝平

摘 要 浙江檢察機關將綠色司法理念運用到檢察工作中，是對“案多人少，怎么看怎么干怎么變”這一課題的精準破題，其整體思想體系的構建對實現高水平推進檢察事業的總體目標具有深遠意義。本文通過深入理解綠色司法理念的內涵和價值，對解決“案多人少”矛盾的理論指引進行理性分析，以“案多人少”矛盾表現突出的基層檢察機關主要業務部門為研究重點，以檢察官和檢察職能為軸心，充分依托綠色司法理念的運用，構建綠色司法工作機制，期從理念上轉變、實踐中運用，以根本解決矛盾。

關鍵詞 司法理念 綠色司法 案多人少 工作機制

作者簡介：潘如新，湖州市長興縣人民檢察院黨組書記、檢察長；朱勝平，湖州市長興縣人民檢察院辦公室副主任。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.049

黨的十八屆三中全會確立了全面推進依法治國的總目標，明確司法機關應當在全面推進依法治國中更好地肩負起實踐者推動者的責任。然而，近年來，司法機關“案多人少”問題成為制約司法機關工作的瓶頸難點。破解這一困境，需要樹立科學的現代司法理念。浙江檢察機關綠色司法理念的順勢提出，正是基于多年浙江檢察實踐中“案多人少”司法現實的充分調研、思考而上升到系統的、經得起邏輯和司法實踐驗證的理性觀念，對“案多人少”矛盾具有現實的指導意義。

一、綠色司法理念的特殊價值

綠色司法理念作為一種司法理念革新，其整體思想體系形成對現階段司法實踐和司法制度具有特殊的價值。

（一）內涵的提升性

在黨的十八屆五中全會上，習近平同志提出創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”，將綠色發展作為關系我國發展全局的一個重要理念。在此之后，綠色司法一詞也被專家學者和司法界同仁屢屢提及，有學者認為，綠色司法就是現代司法積極回應生態文明的具體體現，它是指在生態文明理念的指導下，實現生態化司法觀念的轉變，并通過對司法制度的創新和司法行為的引導，充分發揮出司法對生態文明建設之獨特功能的現代司法，筆者認為此時綠色司法基本停留在司法方式的探討，沒有上升到理性觀念的高度。汪瀚檢察長在2016年全國“兩會”期間基于對粗放式司法的質疑以及解決浙江省“案多人少”這一司法“霧霾”時引申提出綠色司法理念的基本框架，到浙江省檢察機關第十六次全省檢察工作會議上明確提出其完整的思想體系。綠色司法理念終極目的就是公平正義，在我國法學和司法界同仁對司法理念研究過程中，對公平正義作為所有司法理念終極性目的的觀點基本一致，公平正義也是人民群眾對司法最終的要求和愿望。其次賦予綠色司法理念實現綠色法治生態、社會善治目的，體現法治作為社會治理的基本方式以及司法活動、法治生態和國家治理密不可分的關系。綠色司法理念的思想內涵的正確理解，必須從“更大戰略、更高層面來理解和把握”。

（二）本質的唯物性

司法理念歸根究底屬于意識形態范疇，屬于上層建筑，一定階段、一個地域范圍內的司法者司法觀念變遷和價值取向，必然取決于經濟發展、宏觀政策、社會環境、地域特點等綜合因素。中央在十八屆五中提出“五大發展理念”， 是馬克思主義生態文明理論同我國經濟社會發展實際相結合的創新理念，是深刻體現新階段我國經濟社會發展規律的重大理念。在法治領域對于綠色發展理念的引申運用，是對經濟社會發展規律認識的再深化。

（三）意識的現代性

現代化司法，客觀上要求司法人員具備先進、科學的意識形態。現代司法理念的發展趨勢、價值取向是決定司法機關職能發揮的主導因素。檢察機關司法理念是指導檢察制度和檢察改革的理論基礎和主導價值觀，是決定檢察機關法律監督職能發揮的主導因素，樹立現代司法理念是正確開展法律監督工作的前提。綠色司法理念是浙江檢察機關在“十三五”時期高水平推進浙江檢察工作的理念創新，是“十三五”時期全面推進依法治國和深化司法體制改革期間針對司法不理性、司法不規范、辦案不文明等問題的理性思考，是司法公開、司法透明司法環境下的客觀要求。

（四）實踐的操作性

綠色司法理念中對公平正義的追求，與司法動機理性化、司法要求規范化、司法方式文明化的核心特征等，對減少辦案的負面產出的要求，對解決“案多人少”這一矛盾有現實指導意義：一是確保公正高效實現司法正義。司法公正和司法效率均是司法活動所要追求內在價值，初期司法活動往往強調“公正優先，兼顧效率”，然而“遲到的正義即是非正義”。面對“案多人少”問題，在司法需求不斷增長的客觀現實情況下，要降低司法投入與產出比，提高投入產出效率，努力提高司法效率。二是確保實體公正和程序公正的有機統一。司法公正包含實體公正和程序公正。一系列訴訟程序的制定為司法公正和司法效率的實現提供規則保障，要充分認識到程序公正的重要意義及其獨立性，理性認識程序公正和實體公正的相互關系，將司法辦案工作納入規范化的軌道，強化規則思維、程序性思維，確保辦案符合法定程序，確保實體公正和程序公正的有機統一。三是確保最大限度減少司法辦案的負面產出。以司法理性正確認識把握司法辦案中各種辯證關系，在嚴守法律底線的前提下實現辦案政治效果、社會效果的最大化，克服案件質量不高、案件效果不佳等導致案結事未了案件隱形增多的問題，嚴防辦案“毒副”作用。

二、“案多人少”矛盾的取樣分析

對“案多人少”問題，筆者認為應客觀評判“案多人少”問題的真偽性，正確審視問題的本質，深入探析其背后真實原因，在此通過對“案多人少”表現進行調查，以湖州市C縣人民檢察院辦案數據作實證研究，擬得出較客觀、真實、有力的結論。

（一）“案多人少”的本質

有學者認為，“案多人少”是一個關系概念，它反映的是司法機關辦理的案件數與人數之間的比例關系。有學者認為，它是司法供給和司法需求之間的矛盾。可以說，“案多人少”的本意在于反映和揭示司法機關承擔的工作任務持續加重以至于現有司法力量難以輕松自如應對的困難局面。這種困局集中體現為案件持續增多而現有司法力量相對薄弱的現狀，但絕不僅限于單純的案件與人員間的緊張關系，更深層地透射出應接不暇的司法訴求與相對不足的司法資源間的突出矛盾，是國家司法資源配置相對滯后或配置不合理的一種表現。

（二）“案多人少”的危害

“案多人少”之所以被稱為司法“霧霾”。 一方面影響司法質效。“案多人少”影響司法質效，進而損害司法權威，降低司法公信力。“案多人少”問題直接影響辦案效率，降低辦案質量，同時對辦案質量效率產生的消極影響，必然波及案件的辦理效果，無法真正實現案結事了。另一方面影響檢察官執業。其嚴重影響檢察官身心健康，消減檢察官職業動力，進而影響司法隊伍穩定，基層檢察機關突出的檢察官流失現象足以說明這一問題。同時“案多人少”面前，檢察官疲于辦案，無暇學習知識、鉆研業務，不利于司法能力的提高。

（三）“案多人少”的原因分析

基于以上分析，看待“案多人少”問題，就不能僅僅著眼于案件和人員，只有跳出“案”與“人”的字面分析，才能全面把握問題，準確分析其形成原因。

1.司法需求居高：

因經濟社會發展、社會轉型時期矛盾激發，同時存在社會治理和社會矛盾化解上片面刑事優先司法、刑事手段多度介入和社會治理手段相對弱化等原因，導致司法需求居高不下。基層檢察機關辦理的刑事案件基本呈上升趨勢，不僅體現在案件整體數量多，還體現在疑難案件多，新型案件多，涉眾型案件多，這些都給辦案人員帶來了案件辦理壓力和難度。同時《刑事訴訟法》修改增加了個案的程序性工作量，對檢察力量投入提出更高要求。

2.司法供給不足：

在司法需求不斷增加的現實情況面前，司法供給相對不足。

一是表現為檢察官總量并不少，但是晉升緩慢，且一線辦案檢察官相對不足的問題。以湖州市C縣人民檢察院為例，截止2015年年底，湖州市C縣人民檢察院有檢察員、助理檢察員48名，但在偵監、公訴一線只有檢察員、助理檢察員12名，占比25%。

二是具有檢察官辦案資格的人員并沒有具體承擔辦案任務。一方面一部分具有檢察官辦案資格的人員分配在綜合部門，負責綜合性事務，C縣人民檢察院綜合部門檢察官共有5名，占比10.4%，另一方面隊伍斷層比較嚴重，其中50歲以上具有檢察官資格的有16人（除院領導），占比33.3%，部分退居二線和即將退休的老同志幾乎已經不直接參與辦案。

三是有辦案資格的檢察人員被選調或調出檢察機關，造成減員。近三年，C縣人民檢察院有5名有辦案資格的干警被選調或調出檢察機關，均為30周歲左右青年骨干，被選調或調出時在公訴科承擔重要辦案任務。

3.司法效益較差：

司法效益是指司法投入產出的效率。影響司法效益的因素有：一是案外的工作任務繁重。在當前社會發展轉型過渡期，各種矛盾積累疊加，國家對司法機關提出了更高要求，賦予了更多使命。這種背景下，司法機關的綜合服務職能不斷擴張，一線辦案檢察官不但肩負著辦案任務，還需要積極配合地方政府投入平安建設、綜合治理、聯系基層、幫助企業排憂解困等。二是團隊辦案模式過于陳舊。檢察輔助隊伍無法滿足日益增加的檢察辦案需要，如C縣人民檢察院偵監、公訴部門各僅有1名書記員，檢察官過多承擔占用精力的程序性業務。三是人以外的司法資源保障不足。除人力資源有限外，財力、物力及科技力量投入不足也對司法供給與產出形成制約，進而影響司法需求與供給間的平衡關系。四是檢察工作體制機制不健全。檢察內部管理體制科層化、行政化色彩濃厚，增加了一線檢察官壓力。同時辦案機制不健全，辦案效率不高，加劇了“案多人少”矛盾。

三、解決“案多人少”矛盾構建綠色司法內部工作機制構想

解決“案多人少”的矛盾時必須同時克服案件質量不高、案件效果不佳等導致案結事未了案件隱形增多的問題，在努力提高司法效率的同時，必須加強規范司法長效機制保障，加強綠色績效評價體系保障，加強對律師執業權利保障。同時，根據“案多人少”問題的形成原因，“案多人少”是司法需求居高導致的案件持續增多，是司法資源配置相對不合理，更是司法效益較差的原因。在綠色司法理念的正確指引下，在司法需求增長的現實客觀面前，我們主要將如何提高司法效率、如何確保程序公正、如何保障案件質效作為基本思路，通過建立綠色司法內部工作機制，解決司法供給、司法效益的根本問題。

（一）以人為本，合理配置檢察資源

“案多人少”的原因不僅是“人少”，更是檢察人員素質匹配性的問題，必須通過不斷優化檢察資源配置，提高檢察人員的專業性，科學明確權責，加強協作配合，從而提高檢察業務部門單兵作戰能力和整體戰斗力。一是檢察資源適度向辦案部門傾斜。將檢察資源向業務部門傾斜，尤其是向“案多人少”矛盾較為突出的偵監、公訴部門適當傾斜。嚴格選任檢察官，優化業務部門隊伍，特別對偵監、公訴隊伍進行科學配比，使青年干警成為偵監、公訴隊伍的中堅力量，將具有司法資格的大學生、研究生或有一定司法實踐經驗的律師等高素質人才吸收進來。加強崗位練兵和業務競賽，樹立標桿人物，激發隊伍活力，深挖內部潛力。二是深化檢察官助理制度改革。區分在編的司法輔助人員和不在編的司法輔助人員職責，明確工作范圍，推行業務事務分離。在編的司法輔助人員按照檢察官方向培養，復印、敲章、裝訂等大量的事務性工作都可以交給不在編的司法輔助人員，讓辦案的檢察官更加專注于案件事實的審查和法律的適用。三是建立辦案協作配合機制。針對業務部門內部、部門之間忙閑不均現象，建立案件分類辦理機制，以業務骨干為核心，將科內人員劃分為職務犯罪案件組、金融檢察案件組等若干專項辦案小組，最大限度地發揮辦案人員的特長，提高工作效率，建立聯合辦案機制，在案件高峰期推行機動聯合辦案，其他部門具有辦案資格的人員可以作為機動人員參與案件辦理，切實緩解案件數量壓力。

（二）提高效率，最大限度簡化程序

解決“案多人少”矛盾，要進一步完善刑事訴訟程序，堅持繁簡分流、“速”、“簡”有別，進一步提高司法機關改進程序的主動性，強化加快辦案節奏的理念，不斷探索適應訴訟制度改革方向和司法實踐需要的程序設計。一是實現案件分流。構建案件分流，充分吸收刑事速裁程序改革成果，明確適用簡易程序、速裁程序的案件范圍，在簡易程序的基礎上進一步簡化訴訟程序，形成速裁程序、簡易程序、普通程序相配套的多層次訴訟制度體系，把有效的司法資源集中到重大、復雜、復雜案件上，提高司法資源利用效率。二是簡化文書及審批。結合基層檢察機關辦案實際，目前辦案人員在法律文書的制作上耗費了大量的時間精力，審批流程上又比較繁瑣，建議結合案件分流，法律文書也應當相應分類制作，簡化簡易、速裁程序審查報告、訊問筆錄格式，變報告式為表格式，同時在案件審批上建議合理下放權力，簡化案件審批程序，明確可以直接由主訴檢察官、科長直接審批案件的范圍，減少審批環節的司法資源浪費。三是探索程序創新。公訴部門派員出庭支持公訴是檢察機關核心職能，應進一步與法院達成共識，對簡易程序、刑事速裁程序，在檢察機關必須派員出庭的基礎上，可以探索公訴人集中審理并出庭公訴簡易程序案件，集中查明被告人情況，告知各項訴訟權利，檢察院集中派公訴人統一出庭支持公訴。對于同罪名、同類型等案件集中審理，被告人可以互相了解案情及判決結果，實現量刑均衡，在“案多人少”背景下使程序公正更好為實體公正服務。四是加快辦案節奏。加強內控，建立限時辦結預警機制。建立、完善辦案期限前多次預警，做到能快則快、又好又快，決不拖到法定的最后期限才結案，決不超期羈押，決不隨意延長期限，切實防止發生各種不必要、不合理甚至不合法的訴訟拖延。

（三）科技支撐，充分運用信息化手段

檢察機關信息化建設，是提高司法供給能力的有效方式，因此，推進信息化與檢察工作深度融合，正是解決“案多人少”的矛盾有效手段，要以三個平臺為重點，從軟件和硬件兩方面入手，加大信息化投入，利用科技手段緩解人力資源供給緊張程度。一是職務犯罪偵查信息化。大力推進偵查手段信息化建設，推進偵查辦案各個環節的科技應用，幫助提取犯罪嫌疑人手機、電腦等存儲介質中的犯罪信息，獲取犯罪嫌疑人在網絡上留下的犯罪痕跡，依法適用測謊、話單分析、定位等技術，進而明確偵查方向、提高預審效果、促使犯罪嫌疑人認罪悔罪，同時有計劃、有步驟實現辦案裝備現代化，為偵查辦案提供強大的物質保障。二是提訊工作信息化。目前，“案多人少”矛盾表現突出的偵監、公訴部門反映，在傳統提訊模式下，檢察官往返于看守所和檢察機關，在路上花費的時間過長，集中提訊等簡單方法并不能有效緩解提訊工作效率低的問題，需要利用信息化技術手段，實現跨地域訊問、筆錄制作、遠程打印和同步錄音錄像等功能遠程提訊，遠程提訊這一手段的運用目前尚未廣泛推開，基層檢察機關的提訊工作依然繁重。三是案件統一管理信息化。全面推行統一業務應用系統是案件統一管理的重要平臺，隨著各地案管部門的成立，滿足了案件統一管理信息化的要求，是提高執法規范化水平的重要手段，在基層檢察機關執法辦案的工作中，要進一步對統一業務應用系統功能進行完善，更加契合基層執法辦案實際，契合檢察機關案件分流等改革需要，才能發揮更加充分的作用。同時，今年以來，在案件統一管理工作中，最高檢要求對六類案件制作電子卷宗，進一步加強案件監督管理，規范檢察機關司法辦案行為，同時也帶來了較多的工作量，建議在公檢法三個部門之間實現信息共享，可避免已上傳的電子卷宗重復制作的司法資源浪費，進一步提高司法效能。

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