對商業銀行代理國庫集中支付業務的調查與思考

羅萬金 任亞娟 陳黎濤

摘 要：為加強國庫集中支付管理，保障各參與單位的自身權益，切實提高財政資金使用的安全性、規范性和有效性，我們對定西轄區國庫集中支付情況特別是零余額賬戶管理使用情況及存在的問題進行深入查擺和認真分析，提出了對策建議。

關鍵詞：零余額 賬戶管理 調查

一、基本情況

本次調研中，調研組制作并下發了“國庫集中支付代理銀行零余額賬戶管理情況統計表”，要求各代理商業銀行認真如實填報。在調研過程中，通過召開座談會、查看銀行賬戶和其他資料等方式，重點了解國庫集中支付業務開展情況，電子化業務處理流程，代理銀行業務辦理及預算單位國庫集中支付資金使用情況，并就相關制度進行現場說明和解答，對存在的問題進行深入查擺和認真分析，要求相關單位嚴格執行國庫集中支付相關規定，保障財政資金使用安全高效。

從總體情況看，定西市納入國庫集中支付改革的一級預算單位857家，二級預算單位10家。2018年以來，辦理財政直接支付309億元，財政授權支付73.6億元。國庫集中支付改革強化了預算約束力，財政資金直達商品或勞務供應商，減少了滯留預算單位的現金流，從制度上解決了資金在使用過程中存在的截留、擠占、挪用現象，增強了財政資金使用的透明度，提高了財政資金使用效率。

二、存在的問題

（一）代理銀行零余額賬戶管理不規范。

《關于零余額賬戶管理有關事項的通知》（財庫[2009]47號）規定，代理銀行應當將零余額賬戶的開立、變更、撤銷等基本情況報同級人民銀行國庫部門備案。但對于商業銀行來說，國庫集中支付屬代理型業務范疇，大多數商業銀行在國庫集中支付的辦理過程中，存在著零余額賬戶開設資料不齊全，保存不完整的問題，預算單位開設零余額賬戶的同時保留了基本賬戶，代理銀行未將零余額賬戶的開立、變更、撤銷等基本情況報人民銀行國庫部門備案。

（二）零余額賬戶未完全實現零余額管理

代理銀行在處理業務的過程中，由于賬戶信息不正確而產生退款，或因系統故障而無法完成支付等原因，致使零余額賬戶保留余額。本次調查顯示，全市保留余額的余額零賬戶有63戶，共126筆，資金保留時間從1天至90天不等，其中5天之內的占的35%，6-10天的57%，11-20天的占4%，30天以上的4%。賬戶保留余額100元到2000多萬元不等，余額較大的多為財政部門零余額戶。個別代理銀行開設的財政零余額賬戶由于發放一卡通相關資金，賬戶錯誤退回資金較大，存在千萬資金長時間保留現象。

（三）代理銀行違規操作現象時有發生

國庫集中支付業務應按照“先支付、后清算”的原則進行。但在實際操作中，代理銀行存在超額清算或先清算后支付等違規行為，一方面造成零余額賬戶日終保留余額，另一方面產生國庫資金安全隱患。調查發現，個別預算單位對當月的授權支付額度一次性申請，代理銀行與國庫先清算后支付到零余額賬戶，由預算單位分次使用。如某縣政協在工商銀行開設的零余額賬戶一次性申請授權支付13萬多，30日之內未完成實際支出，財政資金長期滯留預算單位賬戶，與國庫集中支付制度改革的初衷相背離。

（四）代理銀行業務系統功能不夠完善

財政支出無紙化上線運行以來，部分代理銀行業務系統功能缺陷顯現。定西市8家代理銀行中，工商銀行、農業銀行和郵政儲蓄銀行使用自主開發的系統，其他5家代理銀行均使用中科江南公司開發的系統。對比中科江南的系統，自主開發的系統存在漏洞。一是重復發送劃款申請。自主開發的系統對同一筆資金可以向國庫重復發送申請劃款憑證，存在國庫向代理行重復清算資金的可能。二是無法實現部分退款。郵儲銀行的系統無法進行部分資金退款，只能將同一筆已清算的資金進行全額退款。三是系統穩定性差。系統故障時有出現，影響電子憑證的及時傳輸。

三、原因分析

（一）集中支付業務管理不到位

人行國庫人員對財政資金運行的監督意識不強，疏于對代理銀行集中支付業務的檢查輔導;財政部門對預算單位管理不到位，預算單位經辦人員對集中支付有關制度要求不了解、不掌握。財政部門下達額度后，不再監督預算單位的資金使用。人行與財政雖兼顧集中支付管理，但實質上并未形成有效的監管格局。

（二）代理銀行商業利益的影響

在某種程度上，當前的國庫集中支付代理形式在銀行商業利益與國庫管理職能之間產生沖突。特別是在預算單位零余額賬戶的管理中，代理行僅具有對預算單位日常管理和資金支付的法律地位和職能，缺乏監督的權力和動力。由于權限、義務和參與度等方面的限制，零余額賬戶出現余額保留后，商業銀行沒有立即敦促預算單位處理退款，也沒有通知當地財政部門。

（三）相關制度規定普及度不足

一方面，代理銀行對國庫業務重視不夠，經辦人員變動頻繁，新人員上崗前未經過國庫集中支付業務系統化培訓，業務銜接順暢，國庫相關制度很難在代理網點得到有效落實;另一方面，由于財政部門缺失對預算單位的檢查輔導和業務培訓，經辦人對集中支付改革的要求不掌握，相關知識匱乏，對零余額賬戶管理使用的掌控把握能力較差且缺乏主動性，造成零余額賬戶使用不規范，長期保留余額。

四、建議

（一）加強對集中支付代理銀行的監管

人民銀行要建立健全對國庫集中收付代理銀行的監督機制，提高對代理行的監測頻率，通過檢查促改進一步規范代理國庫業務。財政部門要強化零余額賬戶管理，修改完善財政資金支付管理辦法，規范國庫集中支付資金清算業務。加強財政、人民銀行和代理銀行等部門的溝通協調，全面推行國庫集中支付銀行結算賬戶“零余額”制度。

（二）建立健全集中支付態監控運作機制

中國人民銀行，財政部門和代理銀行應按照有關規定，進一步加強對預算單位資金支付的監督，全面監控財政資金支付的申請、審核、支付等操作流程和交易紀錄，及時驗證可疑預警，查實糾正相關問題。代理行應加強與財政部門的合作，如果財政零余額賬戶和單位零余額賬戶保留了余額，則代理行應立即向財政部門報告，敦促預算單位及時處理，真正形成事前事中有效控制，事后跟蹤監督的財政資金監控模式。

（三）嚴格代理國庫業務市場準入

一是把好代理資格審核關。遵循“審慎批準，優中選優”原則，嚴格對其進行綜合評定，從源頭上提高國庫業務代理行的質量;二是建立代理資格退出機制。健全代理業務考評機制，結合國庫業務的發展現狀，設置人員控制、流程管理、內部控制、信息網絡安全、賬務核算等多項考評指標，細化風險項目，量化評分標準，以確定代理銀行的工作質效和風險等級，督促其加強風險防范，規范業務操作。對于違規情節嚴重的，以行發文形式解除相關協議，取消代理資格。

（四）持續強化國庫資金安全管理

進一步提高國庫資金安全管理重要性和緊迫性的認識，建立健全國庫資金安全管理長效機制。有效加強網絡系統建設，完善預算執行信息管理系統，實現財政部門與預算單位、人民銀行和商業銀行之間的財政收支信息共享與交流。代理行應進一步完善系統功能，努力提高服務水平。各相關單位要合理設計工作崗位和業務流程，明確工作職責，改善內部制衡，糾正差錯，確保財政資金安全高效運行。

（五）多舉措提升經辦人員的業務素質

人行國庫部門要通過現場檢查和非現場檢查、召開聯席會議、舉辦業務培訓等方式方法，進一步提高經辦人員素質，切實規范商業銀行代理國庫業務，督促其按規定報備零余額賬戶。代理銀行也應保持經辦人員的相對穩定，對新人員開展業務培訓，確保熟練掌握相關業務。二是財政部門要加強對預算單位會計的業務培訓，督促預算單位嚴格遵守零余額賬戶相關管理規定，并在工作安排會議、財政決算會上予以強調。

針對國庫集中支付存在的問題，建議健全國庫監管體系，完善代理業務考評機制，加強零余額賬戶管控，不斷規范集中支付代理業務，切實保障國庫資金安全。

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（羅萬金、任亞娟、陳黎濤，中國人民銀行定西市中心支行）