國有資本參與視閾下PPP契約彈性問題研究

黃志雄 張穎

摘 要：與西方國家政府與社會資本合作模式中植入的契約彈性設計不同，我國在利用契約彈性克服PPP契約不完備性與社會資本機會主義行為等缺陷時，還需要額外考慮國有資本參與視閾下PPP契約彈性問題，即國有資本風險偏好和與地方政府關聯性，促使其能夠接受更大的契約彈性降低前期交易成本，擠出民間資本參與。據此，我們建議從競爭公平性視角來進一步完善我國PPP契約彈性設計，提高PPP模式的效率與可行性。

關鍵詞：PPP 契約彈性 國有資本

一、政府與社會資本合作模式契約彈性

PPP的實質是公共和私人之間的契約締結。通過有效的契約合同約束，政府與社會資本雙方可以相互保護，免受機會主義行為的侵害。同時合同規定了交換雙方的義務，對不適當的行為進行懲罰，從而履行了一種保障作用。但是，由于PPP契約不完備性與社會資本機會主義行為，金融危機期間PPP項目發生了大規模集體性停擺，希臘、葡萄牙與西班牙等歐盟地區將近60%的PPP進入了重新談判程序（Alejandro，Baeza&Vassallo，2016）。而且最終有許多公共基礎設施項目最終被政府回購，由政府接收了PPP項目的資產和負債。因此，PPP項目充滿了復雜性和不確定性，往往容易受到合同剛性的限制。此時，契約彈性設計就能夠通過預留對于無法預見事件的協商空間與自由，加強政府與社會資本方在項目全生命周期中的合作。同時考慮到長期合同的不完備性，成功的重新談判又可以是有價值增量的，而不是通常在標準談判倫理中所理解的福利減少。為此，在合同中植入契約彈性設計已經成為當今幾乎所有PPP安排不可避免的一部分。

但是同時，不恰當的契約彈性也容易引發社會資本方機會主義行為，因為它帶來了高額的交易和社會成本，并可能導致私人和公眾的機會主義行為。雖然靈活的合同可能包含在投資完成后允許合同重新談判的應急條款，但它們也會把“錢放在談判桌上”，從而引發更多的重新談判。Baeza and Vassallo（2006）分析了拉丁美洲20世紀1000個電信、能源、交通和水資源行業PPP項目的特征，發現社會資本通常更有準備，渴望在戰略行為中進行談判。因為它認識到，在脆弱的政府機構和不完備（彈性）的合同中，有機會引導政府錯誤地預測未來情境，引發惡意談判與機會主義行為。

因此，西方經典PPP契約理論十分強調在契約在過于嚴格的合同之間達成一種平衡，從而減少對無法預見的事件和靈活的合同采取行動的自由，以及社會資本方機會主義行為與惡意重新談判動機。根據Domingues an dZlatkovic（2010）對于PPP契約交易成本的辨析，指出契約彈性設計根本上是用來解決PPP合同剛性所帶來的前期成本過高，合同不靈活等缺陷，并通過再協商機制來解決契約彈性中所預留的不確定性，從而達到PPP項目全生命周期中風險分配的最優選擇，最終提高PPP項目的成功率。

二、我國政府與社會資本合作模式契約彈性中存在的問題

與西方傳統PPP契約彈性理論所扎根的環境不同，我國社會資本方有很大比例是國有資本（國有參股或控股企業）。這意味著中國的“社會資本”對項目風險具有更強的承受意愿，不僅承擔了更高的社會責任，而且還匹配了一定的地方經濟發展義務。所以，傳統以克服契約不完備性與機會主義動機為前提的契約彈性機制是否能夠提高中國PPP項目的效率與成功性，已經無法給予理論層面的解答。傳統西方PPP契約彈性理論中，相關衍生的重新談判成本與機會主義行為假設都是建立在產權明晰、私人資本屬性顯著的認知理解上推衍而來的。而國有企業的內生國有資本屬性，注定了其需要承擔更多地社會責任，往往對公共基礎設施領域項目風險具有更強的承受意愿，從而導致其在在PPP項目風險分配和爭議解決中，與經典PPP模式有著本質區別。首先，在前期風險識別階段，就減少了需要識別分配的風險數量，大大加快了項目落地速度。國有資本與政府之間的內在政治關聯，促使其更加容易在PPP項目中達成一致。對于項目中前期諸多難以預測或難以分割的風險，偏好采用模糊共擔的處理途徑，留待風險發生再談判。因此國有資本參與下的PPP契約在風險分配安排等方面均根據實際情況有了一定簡化調整。其次，國有企業與政府間的政治關系在一定程度上為契約增添了彈性約束力，國有企業往往愿意與政府進行重新談判。較高的重新談判成功率，有效緩解了傳統PPP中頻繁再談判、項目停擺、甚至破產等問題，從而更有助于維護基礎設施和公共服務項目運營的穩定性。

但是由于我國PPP建立初期的整體環境和本身制度設計上的局限，現階段關于PPP的研究大多是借鑒了西方的機制創新。例如直接從西方體制引入了風險分配框架，VFM（物有所值評價方法），再協商條例等機制，試圖在契約彈性（預留無法預見事件的協商空間與自由）與剛性（避免社會資本方機會主義行為）達到平衡?？墒沁@些植入的機制并沒有真正解決了中國情境下PPP可能面臨的體制性競爭障礙，導致PPP整體競爭性水平匱乏，民間資本參與積極性不足，民間資本陷入了進退兩難的境地。許多地方政府的后續激勵措施不僅無法吸引社會資本參與公共基礎設施領域建設之中，還需要疲于應對與已有PPP項目的協商談判。為此，如何提高民間資本參與PPP積極性成為我國PPP契約彈性設計中的異質性難題。

三、結論與建議

綜上所述，西方經典PPP契約彈性設計的研究主要關注于解決社會資本方的機會主義動機與項目內在不確定性，引導社會資本積極參與到公共基礎設施建設之中。而我國還未能扎根于中國PPP發展客觀現實，跳出西方PPP契約規范的研究框架，普遍利用西方經典PPP契約彈性理論來彌補契約不完備性缺陷，來增強政府與社會資本之間的合作，而并沒有從外部性視角涉及國有資本參與下PPP契約彈性的規范研究，尤其是對民間資本參與PPP公平性與效率性的影響。在下一階段，面對中國PPP市場上國有資本參與的主導力量，如何平衡國有資本與民間資本之間的競爭公平地位已然成為契約彈性機制植入后的首要挑戰。據此，我們提出有必要將國有資本參與納入到契約彈性的分析框架，從競爭公平性視角來對待PPP契約彈性機制在中國的本土化應用，以提高PPP模式在中國的效率與可持續性。

參考文獻：

[1]Alejandro Ortega， Maria De Los Angeles Baeza. & Jose Manuel vassallo. Contractual PPPs for Transport Infrastructure in Spain： Lessons from the Economic Recession[J].Transport Reviews， 2016 （02）

[2]Baeza， M. A.， & Vassallo， J. M. Traffic uncertainty in toll motorway concessions in Spain[J].Proceedings of the Institution of Civil Engineers： Transport， 2012 （02）

[3]Domingues， S.， & Zlatkovic， D. Renegotiating PPP contracts： Reinforcing the P in partnership [J]. Transport Reviews， 2015 （02）

[4]劉佳麗，謝地，PPP背景下我國城市公用事業市場化與政府監管面臨的新課題[J].經濟學家，2016（09）

[5]王俊豪，金暄暄，PPP模式下政府和民營企業的契約關系及其治理——以中國城市基礎設施PPP為例[J].經濟與管理研究，2016（03）

〔黃志雄（通訊作者）、張穎，浙江財經大學會計學院〕