淺議新形勢下公立醫院如何加強預算管理

羅小蘭

摘要：隨著國家供給側結構改革的不斷推進、醫藥衛生體制改革的持續深化，公立醫院綜合改革的實施，政府會計制度的落地，醫院面臨著多重挑戰，發展模式需要由數量型向質量型、速度型向效益型、粗放型向精細型進行轉變，公立醫院通過應用一套科學的預算管理體系，對公立醫院進行全面預算管理，提高醫院精細化管理水平、降低運營成本，進而調動醫務人員積極性、提高醫療服務質量水平。

關鍵詞：綜合改革;政府會計制度;全面預算

一、為深入推進公立醫院綜合改革，公立醫院須實行全面預算管理

公立醫院改革是深化醫改的“重頭戲”，加強公立醫院財務預算管理又是公立醫院改革的重要組成部分。為深入推進我國公立醫院體制機制綜合改革，2015年財政部、國家衛生計生委、國家中醫藥局根據《中華人民共和國預算法》《醫院財務制度》《醫院會計制度》和深化醫藥衛生體制改革相關政策要求，聯合出臺了《關于加強公立醫院財務和預算管理的指導意見》，明確財務和預算管理是公立醫院經濟工作的核心。公立醫院以公益性建設管理的要求為導向，建立健全并有效實施現代醫院財務管理制度將預算管理做好、做實，切實發揮資金使用效益，為改革不斷深入奠定基石。加強公立醫院財務管理，推進全面預算管理，規范公立醫院收支運行管理，強化預算約束性，提高公共資源利用效益水平。

根據該指導意見，公立醫院需要實行全面預算管理，強化預算控制約束管理。所有收入支出業務必須全部納入預算管理。醫院是全面預算編制、執行、決算編制的責任主體，以所在區域衛生規劃、資源配置標準、本醫院發展規劃和年度重點工作目標等為依據，綜合考慮最近幾年收支情況、價格政策改革調整等因素，按照有關預算管理規定，編制醫院三年發展規劃和年度預算報告，不得編制赤字預算。

二、政府會計制度落地實施，公立醫院全面預算管理不再流于形式

公立醫院在遵循政府會計制度的同時、又要遵循《醫院補充規定》，設置既能滿足政府會計體系下的預算會計“雙體系”要求，又要兼顧醫院自身的預算管理目標。目前大多數醫院的預算管理僅僅為了滿足各級檢查要求，較粗地編制部分財務預算，缺少資本預算及現金流量預算管理的主動性，實際上并沒有建立一套權責發生制與收付實現制的雙核算基礎上的全面預算管理體系。醫院實施政府會計制度，要求財務會計與預算會計并行，以權責發生制與收付實現制為基礎，編制財務報表與決算報表，這就迫使公立醫院必須加強全面預算管理，既要編制財務預算，也要編制資本預算及現金流預算，以滿足不同信息使用者的需求。

三、公立醫院預算管理現狀

2012年《醫院財務制度》要求醫院要實行全面預算管理，建立健全預算管理制度，規定醫院所有收支應全部納入預算管理。2015年《關于加強公立醫院財務和預算管理的指導意見》要求，到2016年12月，所有公立醫院要建立并實行全面預算管理制度;2018年12月，全面預算管理制度得到進一步完善，預算約束作用加強。

隨著財政部各項制度的出臺，越來越多的公立醫院開始重視預算，通過建立健全預算制度，加強預算管理工作，但同時仍存在一些問題，使預算管理沒有充分發揮其應有的作用。

（一）單位主要領導不夠重視

盡管國家在不斷強調預算工作的重要性，但部分公立醫院的主要領導仍未能給予足夠的重視，沒有認識到預算管理的重要性，沒有意識到預算管理是可以為醫院創造價值的。由于預算管理缺乏主要領導的支出，財務部門布置預算難度重重，其他業務部門不積極參與，預算編制缺乏部門之間的有效配合和支持，預算僅僅只是財務預算，與醫院業務脫節，未能達到醫院業務與財務相融合，使醫院的業務的特點不能在財務預算中得到充分的反映。

（二）預算管理未能與醫院長期戰略相結合

目前醫院預算大多數為年度預算，財務人員以會計報表的形式，以歷史收支數及預計的增減幅度測算下一年度預算數，預算編制脫離綜合醫院改革任務、醫院的長期戰略定位、發展目標。

（三）缺乏標準規范化的預算流程

醫院按照制度規定建立預算管理制度，但缺乏規范化、標準化、系統化的預算管理操作流程、管理辦法，使得預算管理松散，控制環節隨意性較大。

（四）預算執行力不強，缺乏有效的績效考核

一方面，由于管理者對預算管理意識淡薄，往往只重視醫院收支預算的編制工作，而忽視了預算執行結果的分析與考核，對預算執行異常情況未能及時進行分析，也沒有查明原因并找到有效的解決辦法，導致預算執行力不強。另一方面，由于缺乏科學有效的績效考核制度，沒有將預算考核與獎懲掛鉤，業務部門對預算執行的積極性較低，預算報告得不到其他科室的認可和重視，導致預算的執行力受到阻礙。

（五）預算信息化不夠

目前各醫院的日常財務核算處理工作大都實現了電子信息化，但由于公立醫院全面預算管理實施時間較短，市場上沒有符合醫療行業的成熟的預算管理軟件。部分醫院即使有醫院預算管理軟件，也僅是財務信息系統中的一個模塊，不夠完整和成熟，存在較多問題，如預算系統無法與其他醫療、資產等業務系統進行數據的互聯互通，職能部門在預算的申報、審批、下達等溝通中手工化程度高，效率偏低，并且不能做到預算在業務系統的前置。

四、如何完善醫院預算管理工作

（一）提高預算意識，完善預算管理制度

財務部門加強與醫院主要領導的溝通，使其轉變觀念，意識到隨著醫改的不斷深化，公立醫院面臨著多重運營壓力，全面預算管理的有效實施可以提高運營管理效率，提高精細化管理水平，促進醫院健康穩步地發展。以政府會計制度改革為契機，結合實際工作中遇到的新情況與新問題，在健全透明預算制度、強化預算支出約束的基礎上，吸納各層面對預算反饋、執行、考評等方面提出的建議與要求，加大全員參與預算全過程的力度，進一步完善公立醫院全面預算管理制度、預算工作制度、預算管理責任制。

（二）建立院內項目庫，有效銜接預算管理與戰略管理

為提高預算編制與資源配置的科學性、計劃性、有效性，完善醫院預算管理機制，醫院建立并規范完善項目庫管理流程，將全院所有支出項目納入項目庫管理范圍，通過三年滾動動態管理，優化跨年度預算平衡機制，破除年度收支預算的局限與短視，強化預算前置管理作用，有機銜接醫院長期發展戰略規劃。

（三）選用科學的預算編制方法，完善預算編制基礎

預算的編制方法有很多種，主要包括固定預算法、零基預算法、彈性預算法、增量預算法和滾動預算法等。做好預算編制工作的前提是根據醫院的業務實際情況選用多種編制方法，例如固定資產折舊、物業費、工資等可選用固定預算法，衛生材料費用、藥品費、績效工資等成本費用可選用彈性預算法，零星費用開支可選用零基預算法。

（四）預算工作流程制度標準化、規范化

在梳理預算管理相關業務工作流程的基礎上，進一步完善預算編制、審批、執行、調整、決算、監督、考核獎懲等處理流程，重點加大預算項目庫的建設工作，對專項性、經常性的醫院項目，制定統一的項目申報表單、申報指南，建立健全醫院內部項目編制的規范體系。

（五）加強預算控制，提高預算執行透明度

加強預算系統的建設和應用，通過設置無預算或超預算預警控制環節，有力保障預算編制的細化，有效提高預算執行率。每季度末財務部門向各預算責任部門反饋執行情況，同時要求各部門編制預算使用進度計劃;每年度末預算責任部門還需對項目完成情況進行預算績效自評。通過多種舉措加強財務部門與各預算責任部門之間的溝通，提高預算執行透明度，體現預算的剛性約束。

（六）建立預算績效評價體系，提高預算資金使用效益

預算績效與財務績效、工作績效息息相關相關，因此公立醫院須建立多維度的預算績效評價體系，實現醫院發展戰略和預算管理框架的平衡。完善的預算績效考核制度內容主要包括：預算考核時間、考核對象以及范圍、考核遵循原則、考核指標及其分值和權重、具體考核辦法的制定等等。

（七）優化醫院預算信息化系統

由于醫院預算在編制、執行、分析、考核等過程中涉及醫院多個部門，并且業務流程多，數據量龐大復雜，醫院信息化程度的高低直接決定醫院能否真正實現全面預算管理，因此全面預算管理的有效實施依賴于信息化系統的支撐，醫院需要加大預算信息系統及其他業務信息系統的投入。

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