高標準農田建設中存在的問題與建議

劉清華

摘要：遼寧省屬于耕地質量等級總體偏低的省份，亟需實施高標準農田建設。闡述高標準農田建設的重要性，結合項目建設的內容和工作實際，分析高標準農田建設中存在的問題，并提出發展建議，以期為高標準農田建設項目的順利實施提供參考。

關鍵詞：高標準農田建設；綜合管理；前期工作；建后管護

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）04-0073-03

“民以食為天”，糧食是民生的基礎，也是社會穩定的基礎。隨著全球性氣候變化的加劇與國內工業化、城鎮化的快速發展，遼寧省糧食生產面臨的水旱災害和水土資源約束進一步增強，旱澇災害發生頻率加大、水資源短缺、耕地資源減少以及土壤質量下降等現象越來越嚴重，影響了農業生產。糧食生產在農業生產中占據龍頭地位，而高標準農田建設在糧食生產中占據基礎地位。實施高標準農田建設，提高糧食生產能力，是保證糧食安全的根本途徑。

1 高標準農田建設的重要性

長期以來，遼寧省相當數量的耕地利用不充分，布局凌亂，土地零散，不利于農機裝備田間作業，農業機械化的優勢難以發揮。農業的根本出路在于機械化。要推進農業現代化，提高農業機械化水平，必須解決耕地零星分散的問題，使耕地集中連片。實施高標準農田建設是從傳統農業向現代農業邁進的關鍵所在，是農村經濟飛躍發展的一項戰略措施。積極開展高標準農田建設工程是穩步提高農業綜合生產能力、保障國家糧食長久安全的基礎；是打造糧食核心產區、發展現代農業、建設社會主義新農村的現實要求；是進一步提升農業綜合開發水平和創新開發體制的客觀需要。

遼寧省農田水利排灌系統薄弱，機耕路標準低，農民為提高糧食產量大量施用化肥造成土壤板結，一直以來糧食種植依然沿襲著“靠天吃飯”的傳統方式，始終未能擺脫雨養農業的束縛，普遍存在農業基礎設施薄弱、田間工程配套不完善等現象。高標準農田建設的一個重要目標就是“旱能澆、澇能排”，實現旱澇保收。因此，加快實施高標準農田建設是改善農業生產條件和生態環境、建設旱澇保收農田、提高糧食作物市場競爭力的需要，是提高糧食生產科技含量、加快向現代農業轉變的需要。

2016年是“十三五”規劃的開局之年。在2016年中央一號文件中，“大規模推進高標準農田建設”占據首位。一號文件對高標準農田建設的要求是：“加大投入力度，整合建設資金，創新投融資機制，加快建設步伐，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田。整合完善建設規劃，統一建設標準、統一監管考核、統一上圖入庫。提高建設標準，充實建設內容，完善配套設施。優化建設布局，優先在糧食主產區建設確保口糧安全的高標準農田。健全管護監督機制，明確管護責任主體。將高標準農田劃為永久基本農田，實行特殊保護。”在2016年中央七號文件中，“大規模推進高標準農田建設”占據第2位。由這兩個文件足見中央對高標準農田建設的高度重視。

要確保糧食生產的質量和數量，高標準農田建設是基礎、是關鍵。遼寧的耕地面積為409.29萬hm2，其中高產田面積約占30%，中產田面積約占37%，低產田面積約占33%，中低產田占據全省耕地總量的七成。遼寧省作為全國13個糧食主產省之一，有36個縣（市）被納入國家確定的800個產糧大縣之中，高標準農田建設任務繁重、工程浩大、覆蓋面廣。

2 高標準農田建設的內容與程序

2.1 高標準農田建設的內容

高標準農田是指土地平整、土壤肥沃、集中連片、設施完善、農電配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應，按照規定劃定為基本農田的農田。高標準農田能夠滿足農作物高產栽培、節能節水、機械化作業等現代農業生產要求，達到持續高產穩產、優質高效和安全環保要求。

高標準農田建設總體建設內容包括田間工程和田間定位監測點兩部分。田間工程主要包括土地平整、土壤培肥、灌溉水源、灌溉渠道、排水溝、田間灌溉、渠系建筑物、泵站、農用輸配電、田間道路及農田防護林網等內容，以便于農業機械作業和農業科技應用，全面提高農田綜合生產能力，保持持續增產能力。田間定位監測點包括土壤肥力、墑情和蟲情定位監測點的配套設施和設備，主要服務于土壤肥力、土壤墑情和蟲害的動態監測與自動測報，即土肥服務體系和植保服務體系。

具體實施內容如下：1） 田間工程。主要包括平整土地、土壤培肥、灌溉水源、灌溉渠道、排水溝、田間灌溉、渠系建筑物、泵站、農用輸配電、田間道路及農田防護林網等內容。購置機井的配套設備包括變壓器、水泵、輸水軟管。2） 土肥服務體系和植保服務體系。土肥服務體系項目建設內容包括實驗室，建設耕地質量監測點，購置土壤肥料監測設備、土壤墑情監測設備、取樣監測車。植保服務體系建設內容包括病蟲檢測檢驗室，施藥器械庫，建設標準病蟲觀測場（含圍欄、日光溫室、養蟲網室、作業工具房、機井、道路），配備觀測及信息處理設備、檢驗檢測設備與其他專用設備等。

高標準農田建設項目的內容較多，涉及的專業較多，既涉及土建工程、又涉及田間工程，既涉及植保專業、又涉及土肥專業，項目綜合性極強。同時，相較于其他農業基本建設項目，高標準農田建設項目具有兩大特點：一是田間工程建設規模較大，普遍在0.13萬hm2（2萬畝）及以上；二是投資額度較大，項目總投資普遍在上千萬元及以上。

2.2 高標準農田項目建設的程序

高標準農田項目建設的程序包括項目前期工作、下達投資計劃和項目實施三大部分。其中，項目前期工作包括實施方案的編制、申報、評估及審批，以及提出開工報告、列入年度計劃、完成施工圖設計等工作；項目實施工作包括招投標、施工、監理、竣工驗收和固定資產移交等工作。

3 高標準農田建設中存在的問題

3.1 項目涉及的政府部門較多

與其他農業建設項目相比，高標準農田建設項目的綜合性極強，既涉及地方政府，又涉及發改、農業、水利、農機、財政、國土資源、審計、農業綜合開發辦等部門。項目實施過程中需要眾多部門協同合作，相關部門共同助力。因而協調不暢現象時有發生，打破部門界限、實現部門協同仍是一大難題。

3.2 項目復雜，規模大，綜合管理難度大

高標準農田建設是一個綜合性、專業性非常強的工作，實施過程涉及農業發展計劃、固定資產投資政策、國家法律法規、財經會計制度、招投標、工程質量、儀器設備、檔案管理等方方面面。整個過程要與上級管理部門、財政部門、規劃消防環保部門、招投標或政府采購部門，以及勘察、設計、施工、監理等眾多部門打交道。其中某一環節、某一部門、某一方面出現問題都會影響建設進度、建設質量及竣工驗收。各縣項目建設辦公室業務知識有限，做好綜合管理工作仍有一定難度，面臨巨大挑戰。

3.3 前期工作不扎實

高標準農田建設項目的田間工程規模大、地域分散、建設內容繁雜，有時設計單位對項目單位的實際情況缺乏深入細致的了解，溝通交流不夠，對項目的實際需求缺乏足夠研究和論證，當幾個同類項目同一時間做設計時極易千篇一律。等到項目批復后，實施時又發現有不合適本單位實際情況的地方，這時不得不變更建設內容、建設規模，對項目順利竣工驗收造成影響。

項目單位前期工作不扎實往往因為一開始不明白而不重視，進而缺乏有深度、成熟的思考而輕易拍板，等到批復后進入實施階段明白過來為時已晚，時過境遷。這時若重新申請變更，會給上級審批部門造成壓力，影響項目總體進度；若不經申報直接更改，又給后續竣工驗收造成麻煩。

3.4 項目建成后的管護問題

高標準農田建設的田間工程設施置于戶外，具有布局分散、地域偏遠、使用期短閑置期長、不方便管理的特點。田間設施容易損毀或丟失。

4 對高標準農田建設的建議

4.1 發揮項目建設辦公室的綜合管理作用

為了確保高標準農田建設項目的順利實施，結合國家有關工作要求，各縣應結合當地實際，成立由政府主要領導任組長，發展改革、財政、農業（農機）、水利、農業綜合開發、國土、審計等部門參加的規劃實施領導小組，部門間形成合力，協調解決項目組織實施中遇到的重大問題。同時，應成立相對獨立、相對穩定、由前述有關部門人員組成的項目建設辦公室，具體負責中央預算內投資安排的田間工程和農技服務體系建設項目的實施與規劃實施的綜合管理工作。2016年中央一號文件將高標準農田建設情況納入地方各級政府耕地保護責任目標考核內容，將進一步有效增強各級政府的責任意識。

各部門應在項目建設領導小組的領導下，密切配合，分工協作，明確責任，各負其責，各盡其力。在搞好調研和科學規劃的基礎上，制定詳細的實施方案，按照國家農業基礎設施建設的有關規定和總體要求組織施工。把各項任務進行層層分解，做到計劃、組織、人員、措施“四落實”，確保項目建設按要求高標準完成。

4.2 加強業務學習，提升管理隊伍素質

高標準農田建設具有成熟的、法令性的管理辦法和程序，與之配套的從實施方案到招投標、從施工監理到財務、從項目檢查到竣工驗收各方面的政策、規范、標準、規定等非常全面。有關部門出臺了《高標準農田建設通則》（GB/T 30600—2014），首次明確高標準農田建設的國家級標準；制定了農業行業標準《高標準農田建設標準》（NY/T 2148—2012），填補了此類項目建設標準的空白。初次參與的項目單位對此業務生疏無可厚非，畢竟隔行如隔山。對此，項目單位的負責人及有關人員應采取自學和參加培訓的方式認真學習相關規定，努力提高自身的業務工作能力，熟練掌握高標準農田建設的相關知識和工作要求。在項目之初應首先了解項目建設程序，明晰在各個基建程序中項目單位必須把握的建設要求、管理內容、制度建設以及驗收方法等，確保高標準農田建設任務如期保質地完成。

4.3 重視前期工作，做好實施方案

高標準農田建設項目的申報工作從實施方案做起。謀事是做事的開始，是成事的前提。要把項目單位之所需、項目單位之所想、項目單位之所困作為設計工作的基礎，在做設計的過程中讓這些因素得到充分考量和體現，細化實化工程任務，協調推進工程建設。建設單位應積極配合設計單位呈現實情，設計單位應深入現場，全面把握第一手資料，使實施方案科學合理、切合實際。在進行可行性研究時，強調可行性，切忌可批性，以實事求是的態度對待可行性研究工作，注重建設地點是否可以落實、項目建設外部條件是否具備、建設內容規模是否科學合理、切合實際等，避免立項后存在先天不足，影響項目實施。

4.4 加強施工管理，做好工程管護

高標準農田建設項目的工程投資大、施工任務重、工期短、技術要求高，建議加強施工期間的領導和管理，選擇具有資質的施工單位進行科學規范系統的工程施工，確保工程質量和工期。

高標準農田建設項目建成后應建立政府主導、農村集體經濟組織管理、農戶和專業管護人員實施的管護體系。按照“誰受益誰管護”的原則，明確管護主體、管護責任和管護義務，辦理移交手續，簽訂后期管護合同，確保固定資產不流失。由管護主體對各項農田工程設施進行經常性檢查維護，確保工程長久發揮效益，切實改變重建輕管的局面。

5 結語

我國耕地資源短缺且質量貧瘠，保持一定數量的高標準農田對于滿足糧食等主要農產品剛性增長的需求意義重大。今后一段時期，要按照黨的十八屆五中全會精神、中央一號文件和七號文件要求，堅持“藏糧于地、藏糧于技”戰略，持之以恒抓好高標準農田建設，補齊農業基礎設施短板，夯實農業發展基礎，為發展現代化大農業奠定堅實基礎。

參考文獻

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