沂南縣旅游市場綜合管理體制改革探索與實踐

劉曉東

近年來，沂南縣旅游業發展迅速，2015年底被國家旅游局批準為首批5個縣級全國旅游業改革創新先行區之一。為配合做好改革試點工作，沂南縣編辦積極作為，認真研究探索旅游市場綜合管理體制改革方向，推動旅游業轉型升級。

一、基本情況

近年來，沂南縣以旅游業為突破口，推動產業融合發展，打造了“智圣故里、紅嫂家鄉、溫泉之都、休閑勝地”特色旅游品牌，成功走出了一條“政府主導、文旅融合、統籌城鄉、全域發展”的路子。在“十三五”規劃綱要中，沂南縣將建設“宜業宜居宜游”沂南作為落實“五大發展理念”的具體工作抓手。其中，改革創新旅游綜合管理體制、市場監管機制、完善旅游公共服務，深入推廣文旅、農旅、城旅融合，不斷提升旅游業發展的綜合能力又是建設“宜游”沂南的重要組成部分。

沂南縣旅游局于1999年成立，為參照公務員法管理事業單位，后經3次擴編，核定參照公務員法管理事業編制8名。主要承擔制定并組織實施全縣旅游工作長期規劃和年度計劃;管理全縣的旅游事業，制定并組織實施旅游市場宣傳、促銷開發戰略;依法審核開辦旅行社、旅游服務等經營企業，維護旅游市場秩序;綜合協調旅游資源開發建設和保護利用等旅游產業管理服務工作，是全縣旅游產業的主要管理機構。

二、存在的主要問題

（一）旅游資源多頭管理。現在的旅游資源分散掌握在各個部門手里，如文化旅游資源掌握在文化部門，森林旅游資源掌握在林業部門等等，反而旅游主管部門卻沒有或少有掌握旅游資源。由于資源分散掌握，各個部門爭相開發旅游，使得產品開發不能統一，每個部門都根據自己的理解和需要制定旅游產品的標準，使產品標準五花八門。此外，各個部門開發的景區一般都由各個部門自己管理，使管理的標準、要求和效果不能統一。

（二）職能權限不到位。一是沒有綜合協調權。旅游產業是一個綜合性非常強的產業，需要協調解決的事情很多。但在設置旅游局的職能時，卻沒有賦予其綜合協調的職權，使得一些掌握旅游資源的部門各自為政。二是少有資金管理權。旅游局掌握的資金都不多，缺少撬動旅游發展的杠桿。三是景區管理權分散。旅游景區名義上由旅游局管理，但很多景區都由各個主管部門自己管理，旅游部門很難實施有效管理。

（三）管理機構設置過弱。目前，旅游業已經成為沂南縣的支柱產業之一，無論是產業規模還是從業人員或在GDP中的比重，在產業中的排隊都可名列前茅，但旅游的管理機構卻還停留在旅游起步之初的小機構階段，無法適應管理現代化旅游發展的需要，造成小馬拉大車，力不從心的局面。由于旅游業的蓬勃發展，產業規模的迅速擴大，人民群眾關注度的不斷提高，使得旅游管理變得更加復雜，更加繁忙，人少事多的矛盾愈發突出。

以上問題的存在，對旅游發展產生了不良影響。表現在：一是管理缺位。在職能設置上的缺位，使一些需要管的事沒有依據管，旅游管理職能跟不上旅游事業發展的需要使一些新出現的事沒有辦法管;人少事多造成的被動缺位，使一些該管的事沒有精力去管。二是管理混亂。現在旅游發展熱，各個部門都搞旅游，而且都有自己的一套“規則”，旅游部門沒有足夠的權威和權力實施統一管理，各個部門各行其是，造成混亂局面。三是責任不清。旅游資源、旅游景區多頭管理，但出現問題后，不管是政府還是游客，其“板子”第一個打的就是旅游部門，實際上旅游部門對很多問題根本無法插手或者無法有效管理。

三、旅游管理體制改革的實踐

（一）加強旅游管理部門綜合協調職能。目前，旅游已經進入到全域化發展階段，需要進一步強化旅游綜合協調職能，推動資源整合、部門聯合、產業融合、促進旅游業轉型升級。沂南縣將縣旅游局更名為沂南縣旅游發展委員會，增加旅游協調發展職責。并由旅發委牽頭建立旅游工作聯席會議制度，對縣域旅游規劃實行統一管理，研究制定全域旅游涉及的相關部門的分工協作，解決推進全域旅游過程中遇到的各種新情況、新問題，并由參加聯席會議的各部門共同或分別組織實施。

（二）強化管理機構建設。旅游管理機構改革是旅游管理體制改革的核心，必須根據滿足產業規模、發展趨勢、產業性質的需要和有效管理的原則強化旅游管理機構的建設。目前，旅游行政管理已從過去的行業監管轉變為產業管理，旅游管理部門必須履行好旅游執法等職能。因此，沂南縣根據行業監管需要，在縣旅游發展委員會內設旅游市場監管科，掛縣旅游市場執法大隊牌子，負責旅游市場的綜合執法工作。

（三）建立旅游市場綜合監管機制。沂南縣以整合為核心，創新旅游管理體制，積極推動“1+6”的旅游管理體制創新，努力實現監管覆蓋旅游活動全過程、貫通旅游產業全鏈條，逐步實現旅游行業管理向部門協調轉變、向職能整合轉變、向制度保障轉變。設置旅游警察大隊、旅游工商分局、旅游巡回法庭、旅游物價巡查大隊、旅游食品安全巡查大隊和文明旅游工作辦公室等專門機構，負責相關涉旅工作。

（四）實施監管責任清單。依法依規明確旅游、公安、交通、文化、稅務、工商等部門的監管職能，制定旅游市場綜合監管責任清單，從橫向和縱向兩條線，梳理了各部門、各行業、各區域的監管職責，做到“法無授權不可為”，強調“法定職責必須為”，把該承擔的責任負起來，防范監管碎片化，真正讓各部門不折不扣地執行好自身監管責任，推進旅游綜合監管模式改革。□作者單位：沂南縣編辦 ?E：ZY

關鍵詞：旅游市場 綜合管理 體制機制