新形勢下我國財政支農(nóng)問題研究

郭軍+孔祥智

摘要：財政支農(nóng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要手段。新形勢下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨土地流轉(zhuǎn)加劇、農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展、農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型及外部環(huán)境變化等機遇和挑戰(zhàn)，對財政支農(nóng)提出了更多要求。文章通過梳理新形勢下我國財政支農(nóng)發(fā)展現(xiàn)狀和特點，認為我國財政支農(nóng)政策存在支農(nóng)規(guī)模總量及比例偏小、財政支農(nóng)結構欠優(yōu)化、支農(nóng)補貼方式滯后、財政支農(nóng)管理制度不完善等主要問題。文章建議應健全支農(nóng)資金增長機制、優(yōu)化財政支農(nóng)結構、積極推進農(nóng)業(yè)補貼政策轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新財政支農(nóng)管理制度等。

關鍵詞：財政支農(nóng);新形勢;農(nóng)業(yè)發(fā)展;農(nóng)業(yè)補貼

中圖分類號：F810.451 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1001-862X（2015）04-0020-006

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，關系國家社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，同時農(nóng)業(yè)又是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)。世界各國，尤其是歐美等發(fā)達國家都采取了積極的措施保障和發(fā)展農(nóng)業(yè)，其中財政投入是主要手段。[1]我國是農(nóng)業(yè)大國，在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展中，中央和地方進行了一系列有益實踐并充分發(fā)揮資金投入的作用，2004—2015年連續(xù)十二年發(fā)布的中央一號文件都明確提出了加大農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)投入力度，健全惠農(nóng)政策體系等措施，這表明了中央加強對農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)的決心。但應該看到，當前我國農(nóng)業(yè)正處于新的變革時期，面臨土地流轉(zhuǎn)加劇、農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展、農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型及外部環(huán)境變化等機遇和挑戰(zhàn)，處理不當將會制約農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展，對財政支農(nóng)提出了新要求。同時，財政支農(nóng)政策在實施過程中產(chǎn)生了許多問題，造成財政支農(nóng)效率低下，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的瓶頸。因此，如何實現(xiàn)新形勢下財政支農(nóng)政策轉(zhuǎn)型，提高財政支農(nóng)效率將成為新時期研究重點且意義深遠。

本文通過梳理我國當前財政支農(nóng)政策發(fā)展現(xiàn)狀、特點，歸納新形勢下我國財政支農(nóng)政策面臨的主要問題，最后結合問題提出建設性的政策建議。

一、財政支農(nóng)政策的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)投入持續(xù)增長

財政支農(nóng)是有效解決“三農(nóng)”問題的重要手段，近年來我國財政支農(nóng)規(guī)模不斷增加，且增幅較大。從總量上看，國家財政“三農(nóng)”支出從2003年的1754.45億元增加到2014年的14002億元，增加了近7倍，2003—2014年“三農(nóng)”支出規(guī)模累計達到8萬億元。從速度上看，國家財政“三農(nóng)”投入2003—2014年平均增長速度20%多，明顯高于同期國家財政支出年均增長速度，2014年在財政收入增長放緩的情況下，農(nóng)業(yè)投入仍然增長4.9%。從比重上看，國家財政“三農(nóng)”投入占國家財政支出的比重從2003年的7.12%增加到9.23%，也有了一定的增加。

（二）財政支農(nóng)投入結構不斷優(yōu)化

近年來國家在增加財政支農(nóng)投入規(guī)模的同時，不斷優(yōu)化支農(nóng)結構，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展重點領域、重點項目支出結構進行了調(diào)整。支農(nóng)資金投向逐漸由生產(chǎn)性領域向農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設轉(zhuǎn)變，2008年之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費、農(nóng)業(yè)其他投入占比較大，而基本建設支出和科技三項費用比例偏小;2008年以后，包括基本建設支出在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出比重及農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出比重逐年增加;2013年比重分別為41.2%和45.9%，同比增長1%和0.6%。農(nóng)業(yè)基礎設施建設投資中，“三農(nóng)”和重大水利建設投資占比達64%，增幅快，2014年開展了以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎設施建設，中央水利建設共投資1627億元，帶動全社會水利投資4881億元，分別較2013年增長15.6%和11%。另外，2014年農(nóng)村新建道路23萬公里，達到390萬公里，占全國公路總里程的近90%。（見表1）

（三）財政支農(nóng)效果較明顯

財政支農(nóng)政策在促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入方面起到了積極作用。2014年我國糧食產(chǎn)量60709.09萬噸，較去年增加0.9%，實現(xiàn)十一年連增，全年豬牛羊禽肉等都實現(xiàn)了增長。2014年農(nóng)民人均純收入9892元，比上年增加996元。城鎮(zhèn)化方面成績突出，農(nóng)村人口減少1095萬人，城鎮(zhèn)化率達到54.77%。農(nóng)業(yè)保險作用凸顯，2014年共向3500萬受災農(nóng)戶支付賠款214.6億元，承保主要農(nóng)作物超過15億畝。同時農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、新型主體不斷增加，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，目前，全國共有200畝以上的家庭農(nóng)場87.7萬個。截至2015年2月底，依法注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社達到133.74萬家，實有成員數(shù)9482萬戶。這些都和財政支農(nóng)政策密切相關。

（四）支農(nóng)補貼體系逐步構建

中央及地方農(nóng)業(yè)補貼范圍不斷擴大，逐步構建了較完整的補貼體系。農(nóng)業(yè)補貼從單一的種糧直補，逐步建立了適應范圍更廣的“四大補貼”政策，完善了農(nóng)業(yè)保險運行機制，進一步建立了目標價格、農(nóng)機報廢更新補貼、糧油畜牧生產(chǎn)大縣獎勵補貼、新型主體補貼、生態(tài)補償?shù)戎贫龋^全面地保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)補貼不斷增加，以四大補貼為例，2013年四項補貼大約1800億元，同比增加了132億元，是2004年補貼支出的13倍，2014年持續(xù)增加補貼，安排糧食直補和農(nóng)資綜合補貼資金1222億元。

二、財政支農(nóng)政策面臨的問題

（一）支農(nóng)規(guī)模總量及比例偏小

盡管改革開放以來，我國財政支農(nóng)規(guī)模增長較快，但是規(guī)模總量及財政農(nóng)業(yè)投入占財政支出比例仍然偏小，2014年國家財政支農(nóng)14002億元，占總財政支出的9.23%，這遠低于發(fā)達國家15%～30%的農(nóng)業(yè)投入比例，也低于我國1978年14%的支農(nóng)比例。財政支農(nóng)支出占財政支出比重也遠低于農(nóng)業(yè)GDP占總GDP的比重，2003年財政支農(nóng)支出占財政支出比重為7.12%，農(nóng)業(yè)GDP占總GDP比重為13%;2014年分別為9.2%和9.45%，盡管差距逐漸縮小，但可以看出農(nóng)業(yè)投入規(guī)模仍然較少。從農(nóng)業(yè)支出占GDP比重來看，2008—2014年比例基本不足1%，可見政府對財政支農(nóng)的總量是低水平的。

（二）地方農(nóng)業(yè)投入積極性不高，財政支農(nóng)不穩(wěn)定