穩步推進問題導向的農村宅基地制度改革

危薇+杜志雄

摘要：當前，我國正在33個縣級單位開展農村土地三項制度改革試點。福建省晉江市是宅基地制度改革試點單位之一。文章基于晉江市三個鎮（以T1鎮、T2鎮、T3鎮表示）的三個村（以V1村、V2村、V3村表示）開展的案例調查，對該市農村宅基地利用現狀及存在的主要問題、宅基地流轉與退出過程中面臨的主要障礙，以及如何通過問題導向的宅基地制度改革試點提高農村土地的集約節約高效利用、穩步推進農村宅基地制度創新等相關問題進行了分析。研究發現，農戶對宅基地的需求與依賴程度，文化傳統風俗、農戶就業模式是影響農戶作出宅基地流轉與退出決策的主要因素，其中文化傳統風俗與經濟發展水平相互影響;土地產權關系不明確、宅基地管理制度及流轉與退出機制不完善、資金問題以及宅基地的經濟潛力則是實現宅基地流轉與退出這一宅基地制度改革目標需要考慮的主要問題。

關鍵詞：農村土地制度改革;宅基地;流轉與退出

中圖分類號：F320.2 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1001-862X（2015）04-0012-008

一、農村宅基地制度改革：問題導向

土地制度是我國的基礎性制度，而農村宅基地制度又是其中極其重要的一部分，事關農村經濟社會發展和國家的長治久安。新中國成立以來，農村的宅基地經歷了從農民私人所有到集體所有、農民使用的歷史性變化。現行“集體所有、農民使用、一宅兩制”的宅基地產權制度于1963年基本形成。農村經濟制度改革后，國家開始不斷加強農村宅基地管理，逐步形成了“一戶一宅，福利分配，免費使用，無償回收，限制流轉，不得抵押，嚴禁開發”的宅基地管理制度。毋庸置疑，現行農村宅基地制度為我國農村經濟社會的發展作出了歷史性貢獻，但我們也要清醒地意識到，隨著實踐的不斷發展演化和改革不斷深入，特別是經濟高速增長，城鎮化與工業化快速推進，農村人口大規模向城鎮和發達地區遷移，圍繞農村宅基地權利、利用效率等產生了一些新的突出矛盾和問題。現行農村宅基地制度的突出問題主要體現在以下幾個方面：第一，宅基地產權不清導致農民財產權益不能實現，補償缺乏依據，甚至受到侵害。第二，宅基地使用無償、占用無成本，造成宅基地資源配置粗放，面積超標和“一戶多宅”現象普遍。第三，宅基地流轉無路、退出無機制，造成宅基地資源大量閑置，導致隱性流轉和灰色交易發生。這是近年來各地的“空心村”、大量閑置宅基地的存在等問題的集中體現。

可見，無論從社會經濟發展角度，還是從農民個人權益及保護角度，農村宅基地制度都已難以適應形勢發展要求，亟須問題導向的農村宅基地制度改革。

本文基于全國農村宅基地改革試點區的晉江市若干鄉（鎮）村的典型調查，對農村宅基地利用現狀及主要問題、流轉與退出障礙進行案例分析，以期為穩步推進晉江市農村宅基地制度改革提供借鑒。

二、 三個案例村的基本情況

筆者于2015年4月相繼對福建省晉江市T1鎮V1村、T2鎮V2村和T3鎮V3村的農村宅基地利用情況進行了調研，并就宅基地問題與村委、村民進行了訪談。這三個村經濟發展水平和風俗民情各有其特點，具有一定代表性，現將三個村的基本情況概述如下。

T1鎮地處晉江市西部，以丘陵地貌為主，面積47平方公里，轄28個行政村，54個自然村，人口6.7萬，外來人口1.7萬。2014年全鎮實現規模以上工業企業產值146.55億元，其中陶瓷和鞋塑是該鎮兩大支柱產業，農民純收入1.34萬元。V1村距鎮2公里，距晉江市區16公里。全村面積1.8平方公里，其中居住面積0.8平方公里，轄4個自然村，住戶340戶，2026人。該村以Z姓為主，占比80%，其余20%為C姓村民，共有村民小組16個。

T2鎮位于晉江市南部沿海，面積29.8平方公里，屬低山丘陵，多為旱地。轄20個行政村，41個自然村，人口4.5萬，均為漢族，外來人員近3萬，旅居海外鄉親和港、澳、臺同胞約3萬多人，是晉江市的主要僑鄉之一。服裝紡織業和礦產業是T2鎮經濟的兩大支柱產業，因其地理優勢與獨特的僑鄉優勢，目前已經發展成為晉江市主要服裝加工基地和原輔料集散地。V2村位于T2鎮東南處，距鎮政府1.5公里，距晉江市區2公里。全村面積0.5平方公里，其中居住面積0.2平方公里，轄1個自然村，住戶260戶，953人。V2村以H氏為主，分成5個村民小組。

T3鎮位于晉江市西南部，面積67.7平方公里，是一個以丘陵為主的鎮。轄41個行政村，73個自然村，人口11.8萬。福廈高速公路、石廈公路過境。鎮內工業行業門類繁多，主要有鋼材、陶瓷、五金、機械、電子、服裝、制鞋、皮業、化工、塑料等支柱產業。農業以畜牧業和龍眼產業為主。T3鎮現有1200多家鄉鎮企業，其中不乏名牌產品和龍頭企業，中國馳名商標和省級著名商標有10多項。V3村位于T3鎮東南方向，離鎮區2.5公里，總面積0.53平方公里，其中居住區面積0.16平方公里，耕地已經全部被征收。該村轄1個自然村，住戶341戶，1106人，主要姓氏為L、C、W，分成3個村民小組。（1）

三、農村宅基地利用現狀及主要問題

（一）宅基地違建、超標普遍，“一戶多宅”現象為數不少

根據我國現今的《土地管理法》第62條，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。目前，晉江市所規定的宅基地標準的上限為150平方米。在調研過程中，我們發現在晉江市的農村地區，宅基地違建、超標和“一戶多宅”的現象相當普遍。所調研的V1村全村宅基地400塊，其中有80塊未批先建，占比20%;面積超過150平方米的宅基地占宅基地總數的一半;有30戶農戶有兩塊及兩塊以上宅基地，占農戶總數的8.9%。V3村全村宅基地350塊，其中未批先建的宅基地有100塊，占比28.6%;面積超過晉江市所規定的150平方米的宅基地有315塊，占宅基地總量的90%;該村有30%的農戶擁有兩塊及兩塊以上宅基地。V2村全村宅基地300塊，其中宅基地超標和違建的現象較為普遍，有兩塊及兩塊以上的宅基地的農戶在全部農戶中占比達50%;平均每塊宅基地面積為250平方米，其中面積超過150平方米（2）的宅基地占宅基地總數的60%，未批先建的宅基地數量占總量的四分之一，即有75塊宅基地是未經過批準建設的。三個調研村宅基地總量及違規利用情況如表1所示。當然，當前現狀是歷史、管理及人為的因素共同造成的。其中歷史的因素是在很長時期內對單個農戶所擁有的宅基地數量及其面積的標準沒有一個明確的規定。V1村有一半宅基地面積超過該市所規定的150平方米的限制，V2村也有一半農戶擁有兩塊及兩塊以上宅基地，這兩個村宅基地頒證的比例都達到70%，因為其中有相當一部分是上世紀90年代以前頒的證。另外，V2村未批先建的75塊宅基地當中，有20塊是近6年翻建的，另55塊是在20世紀80、90年代建的。而V3村未批先建的這100塊宅基地都是20世紀90年代由村集體統一規劃批建的，近10年沒有未批先建的新增宅基地，但去年有10多宗宅基地進行了危房改造，雖然通過了審批，但這些宅基地面積都超過了150平方米，因此翻建的這些房屋的超標部分都沒有頒證。目前V3村僅有10%的宅基地頒了證，除了35塊有證宅基地，另有61塊宅基地2012年提出了頒證申請，據悉近期將獲批。這61塊宅基地是1999年進行舊村改造統一規劃建設的，每一棟面積規格一致，村民認購后自行建造。除此之外，其余254塊宅基地沒有相關證件。

（二）宅基地閑置浪費與稀缺并存

晉江市農村宅基地住房閑置率較高，處于15%～20%之間，略高于全國平均水平。（4）V1村閑置的宅基地占該村宅基地總量的20%，V2村和V3村閑置的宅基地占比都為15%，合計128塊閑置宅基地。常年閑置的宅基地住房多為年久失修的老宅，居住設施不齊全，環境相對臟、亂、差，其戶主幾乎都擁有多塊宅基地。三個調研村中，“一戶多宅”的農戶總計有260多戶，超過80%的農戶都將其中一塊宅基地閑置下來，主要原因有兩點：一是所蓋房屋為宗祠，或為一家獨有祠堂，或為幾兄弟共同供奉的祠堂;二是所建房屋為年代久遠的舊石頭房子，所有者想要翻建，但因面積超標，政府對此不予批準。另外，從總體上看來，晉江市農村地區外出務工者多，務工已經成為農戶的主要收入來源，而外出務工導致了住房的季節性閑置。盡管V1村、V2村以務工為主要收入來源的農戶占比分別達到80%、70%，但是其中遠程務工者少，基本在本縣域和省域范圍內務工，大多能當日內返回，通常農忙務農，農閑務工。外出務工人員返鄉便利，因而盡管他們中的小部分外出務工時間近50%，他們也更傾向于保留其農村宅基地和住房。這也意味著部分住房在一年中的相當一段時間內處于閑置狀態，即處于季節性閑置狀態。

晉江市農村宅基地一方面存在著相當數量的閑置浪費，另一方面對新增宅基地的需求卻很旺盛。2014年，V1村、V2村分別有20、40戶農戶到村委提出宅基地申請，由于政策限制，未果。通過與村委、村民進行訪談得知，V3村村民對新增宅基地具有一定需求，但2014年沒有村民向村委提出宅基地申請。這可能是因為該村規模較小，且住房比較集中，村民熟悉限制申請新增宅基地的政策，因此未向村委提出申請。據各村村委反映，村民對宅基地的實際需求遠不止于此。V1村村委表示，未來三年全村對新的宅基地的需求量至少有60塊，其中45戶面臨幾個兄弟共居或兒子結婚引致的住房緊張，躍然有一部分可以通過翻建更高樓層的房屋來解決對新增宅基地的需求，但因現有宅基地面積超標，政府對翻建不予批準，其余15戶由于經濟狀況較好而對居住條件有更高的要求，如進行房屋擴建、建造別墅等。V2村村委表示，該村目前至少有40戶農戶因住房緊張而需要新增宅基地。他們中大多是因為居住人口過多，住房緊張，像幾兄弟在父輩留下的宅基地上共同建造房子，在同一個屋檐下生活的情況比比皆是;還有的是現居住在舊石頭房子里，同樣因為舊房子占地面積超標，政府對翻建不予批準，因此希望重新申請宅基地。V2村16歲以下人口占總人數的31.5%，加上目前已經處于或即將處于婚齡的人數，未來3年，將至少有50人將因成家而對新增宅基地有需求。此外，該村也有幾戶農戶由于經濟狀況較好想要提高居住條件而對新增宅基地有需求。至于V3村，上文已經提到該村大部分村民都有新增宅基地的需求，但其中相當一部分認為通過新農村社區建設以及如果政府允許空中發展（加樓層）是可以解決新增的住房需求的。

（三）村民宅基地流轉意愿強弱不一，有償退出意愿普遍較強

地區不同，經濟社會發展水平、文化傳統風俗不同，村民對宅基地流轉的態度也各有差異。無論是從經濟社會發展水平，還是文化傳統風俗方面，晉江市農村地區的區域差異都比較大，三個案例村的情況就充分體現了這一點。V1村僅有10%的農戶自己經營二三產業，且都以家庭小作坊的形式生產陶瓷、鞋塑，規模較小，無力帶動地方經濟的發展。而V2村連接鎮工業園，村內僅有不到2%的農戶經營二三產業，同樣為家庭規模經營。相較這兩個村，V3村經濟發展水平較高，該村目前有37家企業，它們發展規模不一，其中不乏盼盼食品、三源食品等知名企業。晉江市農村地區普遍盛行宗族主義，信奉宗祠，認為祖輩留下來的地和房屋是先祖饋贈之物，賣地賣房有傷風俗。不過市場經濟和城鎮化的發展程度的不同對各地文化傳統風俗也產生了不同程度的影響。宗族文化對V1、V2、V3的約束力依次降低。近10年，V1村沒有發生過宅基地及房屋的交易，V2村僅發生過村內成員間的宅基地交易，V3村成功開展了“舊村改造”的土地整治項目，且發生過與非本村成員間的宅基地交易。經濟的快速發展讓V3村村民的思想觀念發生了巨大的改變，他們普遍對土地的集約使用具有一定程度的認同，尤其在見證了第一期舊房改造項目的成功完成之后，其余村民也希望自己能住上“小洋樓”，希望自己的居住環境能得到改善，因此渴望村委、政府能繼續開展新農村社區的建設。當然村民對補償標準以及自己新增花費等方面存在一定隱憂，還需要與村委及相關政府部門協調。

盡管這三個村對將宅基地流轉給私人或企業的意愿強弱不一，但三個村村委及絕大部分村民都表示愿意將多出的宅基地有償退給村集體，不過前提是補償方式和補償水平合宜。另外，根據問卷調查結果，幾乎所有的村民都愿意將多出的宅基地退給集體統一開發并獲得股份。這反映村民對多出的宅基地普遍具有較強的有償退出意愿，但由于認知水平有限、信息不對稱等因素的限制，目前村民對合適的補償方式和補償水平尚未形成清晰與理性的認識。

（四）宅基地流轉途徑以房屋出租和宅基地買賣為主，無成員主動退出宅基地

作為品牌之都和產業之都，晉江吸納了不少外來勞動力，這些企業和工廠都在離城鎮不遠、且與農村相毗鄰的工業園內，因而帶動了部分地區農宅租賃市場的活躍。在晉江農村，農宅出租是最為普遍的流轉形式，村民將閑置的房屋整體或部分出租，個人獲得利益，承租人一般仍以居住為主要用途。以所調研的三個村為例，V1村、V2村和V3村分別有15%、10%和15%的農民住房被外來人口租住。相較V2村和V3村15%的宅基地閑置率、且這兩個村都連接鎮工業園的情況而言，其宅基地出租率偏低。這一方面是因為空閑的房子相當一部分為年代久遠的舊石頭房子，屬危房之列，因此鎮區工業園的外來務工人員大多寧愿選擇工業園區內的簡易宿舍;另一方面是因為V2村僅有3家農戶在村內經營二三產業，為家庭規模經營，沒有由其他產業發展帶來的外來勞動力、房屋租賃或交易的需求，因此同樣連接鎮工業園，V2的房屋出租率比V3村更低。

由于傳統風俗的制約，晉江市農村地區很少有農村住房買賣，從了解到的情況來看，所發生的交易僅限于宅基地。而從宅基地交易主體看，包括三種情況：第一種情況是村內成員之間的買賣。晉江市農村地區以大姓村莊居多，宗族意識較強，村民一般不歡迎外村人遷入，因此宅基地交易大多發生在村內成員之間。V2村近三年共發生宅基地交易30次，平均價格為300元/平方米，轉讓后主要用于居住。這30塊宅基地的交易均為村內交易，且均未經過村委會批準和其他任何干涉，僅由雙方簽訂合約或協議達成交易，交易后沒有發生過糾紛。盡管村委認為此類私下交易缺乏一定法律保障，但村委及村民一致認為宅基地流轉純屬交易雙方的私事，村委不需要對此進行任何干涉。V3村同樣發生過2宗村內成員間的宅基地交易，不過都發生在10～20年之間，村委同樣無任何干涉，交易雙方至今都在村內居住，期間也未發生過糾紛。第二種情況是非本村成員購買。上文提到，這種情況的交易較少發生。根據三個村村委提供的信息，只有V3村10年前發生過一起，這可能與V3村規模較小，宗族勢力相對較弱有關，但類似情況在晉江市農村地區是否具有普遍性還有待進一步的調研。這位非V3村成員當時以十幾萬的交易價格在V3村買入了1畝地，用于廠房建設，目前仍在該村進行生產。第三種情況是村集體集中連片式的宅基地流轉。V3村村集體在村民自愿的情況下，于1999年開展了舊村改造項目，大面積拆掉了原來舊房、危房，并在此基礎上再統一規劃建設，撤村并居，大大提高了土地的利用效率。改建之后的新農村社區，除了能滿足原有住戶的住房需求之外，還有剩余可供其他村民認購。在此基礎上繼續開展的美麗鄉村建設，完善了村民居住的公共設施，改善了居住環境，從而得到居民的認可和支持。

從所調研情況來看，盡管這三個村 “一戶多宅”現象普遍、閑置率較高，而且其中還有不少華僑基本已脫離集體組織卻仍保留原宅基地，至今尚未發生過將多出宅基地主動退出的情況。

四、農村宅基地流轉與退出障礙

（一）農戶層面

作為宅基地使用權的所有者，農戶的意愿是決定農村宅基地是否有序流轉與退出的關鍵所在。在不同的農村地區，其經濟發展水平、文化傳統風俗、農戶就業模式不同，農戶對宅基地的依賴程度和思想觀念也不相同，從而影響其作出宅基地流轉與退出決策的因素也存在一定差異。在晉江市農村調研過程中，筆者發現阻礙農戶對宅基地進行流轉與退出的主要因素可以從以下幾個方面進行梳理。

第一，農戶對宅基地的需求與依賴程度。

晉江市農村宅基地的閑置率處于15%～20%之間，閑置宅基地的戶主可以分為三類：一是“一戶多宅”農戶，這也是其中最為常見的一種情況，這類農戶顯然沒有讓這些閑置宅基地發揮其居住功能。V1村和V2村均有一半農戶擁有多塊宅基地。二是外出務工農民，他們對原宅基地以及住房的需求往往是季節性的、短期的。三是已經移居在外的華僑，他們更是完全離開了原有村落，但跟村里人或多或少還保持一定聯系，也時常為村莊建設捐資出力。V3村開展村莊建設的資金來源中，華僑捐資就占相當部分比例。

從宅基地的實際需求來看，“一戶多宅”戶主中有一部分對宅基地實體仍有一定需求，往往他們面臨子女成家的情況，有新建住房的需求，而閑置宅基地又因面積超標而不允許重新翻建，閑置與稀缺并存;還有一部分確實不需要這些閑置宅基地發揮其居住功能，他們更看重的是土地權利而不是土地本身，更確切地說是土地權利帶來的一些收益。對外出務工農戶而言，盡管一年中可能大部分時間在外務工，甚至舉家遷入城市，他們寧愿土地閑置也不愿流轉與退出，這也是農民在追求較高經濟收益目標下權衡的結果，由于教育水平、經濟實力和戶口等因素的限制，他們不容易獲得所在城市的城市戶口及相應的社會保障，加之高昂的城市房價，他們很難真正將生活完全轉移到城市地區，因此他們相對比較依賴集體土地，他們不僅看重土地權利帶來的一些收益，更看重其作為基本生活保障的作用。對華僑而言，他們幾乎完全離開了原有村落，他們同樣看重的是土地權利以及保留原有宅基地以作為未來可能重返家鄉的一種保障。

針對具有土地權利需求的這部分農民，可以通過將土地實體利用權力轉為土地收益權利來實現土地的集約利用。不過前提是落實好農村宅基地的確權登記工作。目前，晉江市農村宅基地的確權登記工作尚未落實到位，調研的V2村和V1村宅基地頒證比例為70%，V3村宅基地頒證比例僅為10%，這對宅基地的有序流轉與退出來說無疑是一個大的隱患。那么，如何積極引導“一戶多宅”農戶有償退出閑置宅基地又是接下來工作中的另一重點與難點，其關鍵在于合理的補償方式與補償水平。調研的這三個村村民普遍認為，如果補償水平合理的話，愿意退出閑置宅基地，同時也都愿意將多出的宅基地退給集體統一開發并獲得股份。對于季節性、短期性居住需求的農民，他們往往僅留有少數老幼婦女成員在家中，住房中的大部分房間也處于閑置狀態。像這類情況，可以開展土地整治項目，將“空心村”撤村并居，集中居住，將節約的建設用地復墾為耕地或開展其他經濟建設項目，并按照原有宅基地的節約比例以股份或面積的形式對收益加以分配;同時還應保證集中居住的標準底線應是能夠滿足外出務工人員短期回家居住的要求。這樣不僅能通過集中投資公共基礎設施建設使人居環境得到改善，同時增加了土地，提高了土地收益。對于已經移居在外的華僑，他們對帶動當地經濟發展、推進鄉村建設作出不少貢獻，理應在政策范圍內保障其宅基地權益，可以按宅基地面積不超過政策規定的當地村民每戶用地標準對其原宅基地進行確權登記。

第二，農戶受傳統文化、風俗習慣的約束。

在晉江市農村地區，當地傳統文化和風俗習慣的約束力比較強，宗族主義盛行。該地區農民普遍對宅基地產權的認知不甚清晰，認為宅基地和住房都是祖輩留傳下來的，產權歸自己所有，甚至連村委也認為村集體無權干涉村民對宅基地與住房的任何處置。晉江的農村地區以大姓村莊居多，宗族年長者具有較高威望，村民宗族意識普遍較強。據龍湖鎮龍埔村村支書反映，該村某村民在鎮上經營二三產業，之后舉家移居到鎮上，故將閑置的原宅基地賣予同村村民，最終不堪忍受村民非議，交易完成五六年后又將原宅贖了回來，至今仍然閑置。V1村情況與該村情況基本一致。在V1村，祠堂隨處可見，而且裝飾普遍比較講究，氣宇恢宏，村民宗族意識之強由此可見一斑。其次，該村居民一致認為，祖輩留下來的地是先祖饋贈之物，如若售出則是不忠不孝，當為人人所詬病。他們同時認為，即使有人窮困潦倒到賣房的境地，本村人大多因其地風水不好不會買入，而外村人則是不敢買入這大姓村中。因此，寧愿宅基地閑置，也不愿進行買賣。V2村村民同樣認為買賣房屋是愧對祖先并讓族人蒙羞的行為，但宅基地的買賣卻是可以接受的，該村過去三年發生了30宗宅基地的私下交易，同樣村集體對此不加任何干涉。但這兩個村村民一致認同，即使宅基地和住房交易市場完全放開，鑒于宗族勢力之強，外村人也不敢買入來此定居。相較V1村和V2村，V3村經濟發展水平較高，民風也較為開放，仍有一些年長者對買賣宅基地頗有微詞，但10年前，有外村人在該村買入1畝地用于建設廠房，目前仍在村里經營，大家至今也相處比較融洽。

在這三個村中，V1村離市區最遠，該村幾乎沒有企業，經濟發展水平相對較低，村民思想觀念比較傳統與保守;V2村離市區較近，且連接鎮工業園區，經濟發展水平相對高一些，村民思想觀念相對開放一些;V3村經濟發展較快，2009年農民人均純收入就已過萬，現有村莊企業37家，村民思想觀念也比較理性、自由。由此可見，經濟社會發展程度直接影響人們的思想觀念，如果要打破封建傳統宗族觀念給宅基地流轉與退出所造成的束縛，就需要讓村民切實體會到宅基地流轉與退出能夠給他們帶來的好處，切實解決村民生活、生產的一些難處，同時加強政策宣傳，給予村民足夠的激勵，以促使他們自愿開展合理的土地整治項目以及閑置宅基地的流轉與退出。

第三，就業模式改變影響宅基地利用模式。

晉江市農村地區生產總值中農業生產總值占比不大，70%以上的農戶以務工為家庭主要收入來源，調研的三個村里，V3村目前已無耕地，V1村也僅留有150畝耕地，V2村雖有480畝耕地，但該村70%的村民都以務工收入為主要收入來源。不同的就業模式決定其宅基地用途、目的的不同，相較務工與在村內經營二三產業、“一日往返”與一年中近半數時間在外務工，其目的性表現為單純的居住、基本生活保障或生產經營等。例如，V1村村民主要以外出務工及家庭經營二三產業為主要就業方向，該村外出務工人員通常一年中近半年時間都在外面，在村外經營二三產業家庭回鄉的時間就更短了，他們將宅基地視為基本生活保障;而對村內經營二三產業的家庭來說，其宅基地不僅具有居住功能，更兼具一定生產功能。V2村和V3村目前對宅基地的用途雖然一樣——都以居住目的為主，但因其就業模式的不一致，未來對宅基地的用途也將出現差異。V2村連接鎮工業區，而且離市區僅2公里，大部分村民在工業園區和縣域范圍內務工，通常早出晚歸，村民在村內鮮有自己的企業。宅基地對V2村村民而言，在未來相當長一段時間內仍主要發揮社會保障功能。V3村村內也有政府創建的工業園，該村幾乎沒有村民外出務工，基本都在本村務工，同樣是早出晚歸，但不同的是，V3村有37家企業，“聯戶集資”的創業模式是這些企業發展歷程的最大特色，該村至少有一半村民持有企業股份。這些企業規模不一，其中不乏正面臨擴建、轉型等發展瓶頸的小微企業，V3村試圖通過對宅基地的統一規劃，節約出宅基地以支持這些小微企業的發展，那么這些宅基地與V2村的不同，其社會保障功能將逐步削弱，經濟財產功能將日益凸顯。

（二）政府與村集體層面

土地產權關系明確是進入市場的前提，也是影響土地有序流轉的關鍵因素。土地使用權的流轉需要建立在產權歸屬明確的基礎上，但是我國現行的法律中，農村村集體土地所有權的主體并不明確。從晉江市農村地區情況來看，農民普遍達成了“宅基地私有”的共識，宅基地流轉往往也不經過村集體私下完成，由于該地區居民對宅基地存在較大的需求量，晉江市農村宅基地流轉已經形成隱形市場。但私下交易無疑存在較大隱患，既加大了政府管理的難度，同時也增加了交易雙方的風險。而對宅基地退出而言，農民是否具有退出意愿主要取決于他們對宅基地作為一項資產在其交易中獲得的回報（例如預期補償）與付出的成本（例如失去宅基地產權）的經濟評價之間的比較。由于產權交易中稟賦效應（5）的存在，農民對宅基地產權的私有認知會“放大”其對宅基地經濟價值的評價，從而影響農民退出閑置意愿，加大推進閑置宅基地退出工作的難度。因此，從政府層面來講，將宅基地確權登記頒證作為宅基地流轉與退出的基礎，重構農民對宅基地的權力認知，建立健全農村房屋與宅基地流轉市場與宅基地退出機制，是推進農村宅基地有序流轉與退出的重點。

農村宅基地的流轉與退出最終需要靠村集體經濟組織來積極引導與有效落實。對村集體經濟組織而言，既沒有合法、規范的農村宅基地流轉與退出制度可依，也沒有推進農村宅基地流轉與退出的動力。農民對宅基地擁有使用權，集體對宅基地擁有所有權，但調研地區農民普遍對此沒有清晰認知，農民流轉宅基地使用權能夠獲得一定收益，對集體所有權卻沒有補償或租金上繳，集體經濟組織自然沒有動力參與到農村宅基地的流轉當中去。而農村集體如果想要回收農民的宅基地，首先面臨的就是資金的問題。即使存在農民“一戶多宅”、未批先建等違法占用宅基地的情況，可以依法收回，但是在鄉村熟人社會中，村集體和村干部也不可能讓農民無償退出其房屋和宅基地，更不可能強制其退出。因此，首先要考慮的便是補償問題，即使農民宅基地上的房屋閑置或者坍塌，終歸還是農民的財產，補償農民房屋財產也是理所當然的事情。補償農民財產損失資金從何而來是村集體收回宅基地所面臨的一個棘手問題。另外，收回的宅基地的經濟價值則是村集體在收回宅基地時考慮的另一重要問題。如果集體對收回的宅基地沒有很好的利用渠道，收回的宅基地很難給集體帶來收益，集體自然也就沒有收回的動力。

五、結 語

當前，我國正在33個縣級單位開展農村土地三項制度改革試點。福建省晉江市是宅基地制度改革試點單位之一。本文基于晉江市三個村的調研情況，對該市農村宅基地利用現狀及存在的主要問題、宅基地流轉與退出過程中面臨的主要障礙，以及如何通過問題導向的宅基地制度改革試點提高農村土地的集約節約高效利用、穩步推進農村宅基地制度創新等相關問題進行了分析。研究發現，晉江市農村宅基地利用具有以下幾個特點：一是宅基地違建、超標和“一戶多宅”現象較為普遍，二是宅基地浪費與稀缺并存，三是村民宅基地流轉意愿受地方經濟條件與傳統風俗影響而強弱不一，但有償退出意愿普遍較強，四是宅基地流轉途徑以房屋出租和宅基地買賣為主。進一步從農戶層面和政府與村集體層面對農村宅基地流轉與退出過程中面臨的障礙進行的分析表明，農戶對宅基地的需求與依賴程度，文化傳統風俗、農戶就業模式是影響農戶作出宅基地流轉與退出決策的主要因素，其中文化傳統風俗與經濟發展水平相互影響;土地產權關系不明確、宅基地管理制度及流轉與退出機制的不完善、資金問題以及宅基地的經濟潛力則是實現宅基地流轉與退出這一宅基地制度改革目標需要考慮的主要問題。

基于此，本文認為改革和完善現行的農村宅基地制度，主要可以從以下方面著手。

1.重構農民對宅基地權力的認知，探索運用存量宅基地解決新增宅基地需求。

晉江市目前面臨農村宅基地閑置、浪費嚴重，農戶不愿退出，同時對新增宅基地需求又居高不下的現狀。在土地資源如此稀缺的情況下，有效利用農村閑置宅基地，探索運用存量宅基地解決新增宅基地需求，是今后解決用地需求矛盾的關鍵所在。在晉江農村地區，無論是對宅基地流轉還是退出，農民“宅基地私有”這一傳統認知都是關鍵阻礙因素。因此，要提高農民的宅基地產權認知能力和流轉與退出意愿，應該加大對農村地區宅基地產權政策宣傳力度，重點讓農民充分了解并理解“宅基地集體所有”、“一戶一宅”的政策內容。

另外，要完善農村宅基地權益保障和取得方式。繼續落實農村宅基地使用權、房屋所有權確權登記頒證工作，這對保護農民的基本權益、減少宅基地流轉和退出進程中的矛盾和糾紛具有重要現實意義。同時，對新增宅基地審批實行家庭全員實名制，防止一戶多人、多次、多處申請宅基地，家庭所有成員現有住宅人均建筑面積超規定面積的，不得以分戶名義申請新的宅基地，遏止新發生“一戶多宅、一宅超限”等多占宅基地現象。對因歷史原因形成少批多建、未批先建以及一戶多宅的，實行規定面積內無償取得，超出部分實行有償使用或有償退出，探索建立有償收益收繳和使用的管理制度。對依法取得宅基地的農戶，鼓勵他們將閑置宅基地使用權以轉讓、出租等方式進行流轉，鼓勵集體經濟組織在尊重農民意愿的前提下，依法、有償回購村莊內部退出的閑置宅基地。鼓勵農民聯戶或由村集體經濟組織主導，采用集中建設農民公寓、農民住宅小區等方式，實現農民由分散居住向相對集中居住的轉變，集約節約利用土地，盤活存量宅基地資源。

2.探索宅基地自愿有償流轉與退出機制，保護集體經濟組織和農民的利益。

首先，要培育農村宅基地流轉市場，對于已有的農村集體經濟組織成員之間的宅基地交易，經補辦相關手續后，予以合法性認可，登記頒證。其次，建立宅基地流轉平臺，完善土地市場交易規則和服務監管制度，提供政策咨詢、信息發布等服務，實現農村產權流轉的公平、公正、公開、規范運行。此外，鼓勵農民多種形式退出宅基地。對自愿退出宅基地以及放棄宅基地申請權的農民，給予其申請城鎮保障房的權利或補貼購買城鎮商品房，并穩妥解決其社會保障問題。結合晉江市農村集體產權制度改革，在集體產權股份化改革過程中，對退出宅基地、放棄申請宅基地的農民，以適當增加股份份額的方式予以補償。鼓勵農村集體經濟組織發揮社會力量作用，引導農民自愿成片、有組織地退出宅基地。回購宅基地優先用于農村新增的宅基地合法需求以及本集體公益性建設用地，為農村發展留下充分空間。為保護集體資產不流失或不被低價流轉，解決集體土地缺乏評估標準的現狀，探索制定集體土地（宅基地）評估辦法，科學編制農村集體土地基準價格，建立集體土地（宅基地）流轉指導價格體系。

3.探索保護農民居住權前提下的實現本市農村宅基地零增長甚至負增長的機制。

首先，挖掘現有宅基地潛力，整體提升宅基地利用效率。科學合理高效地運用好節約出來的農村宅基地建設用地指標，保護集體經濟組織和農民的利益。探索統籌利用退出閑置宅基地的利用方式，對于回購宅基地的用途，允許集體經濟組織根據規劃用途，采取以地入股、聯營等多種方式籌集資金發展壯大農村集體經濟以及用于除商品住宅開發以外的各種用途。其次，要把集約節約利用宅基地與美麗鄉村、造福工程建設相結合，增加農村公共用地的空間。再次，把節余宅基地利用與新型城鎮化相結合，在市域范圍內統籌安排。最后，宅基地節約形成的收益在政府、集體經濟組織以及放棄宅基地申請人之間合理分配。

注釋：

（1）資料來源：晉江市政府網（http：//www.jinjiang.gov.cn/）;2015年4月三個案例村村委訪談，后整理資料所得。

（2）《福建省農村村民住宅建設管理辦法》第十條規定：村民建房每戶宅基地面積限額為80平方米至120平方米。利用空閑地、荒坡地和其他未利用地建設住宅，或者對原舊住宅進行改建的，每戶可以增加不超過30平方米的用地面積。

（3）數據來源：2015年4月實地調研，整理訪談資料所得。

（4）中國科學院地理科學與資源研究所2012年發布的《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》指出：目前中國農村宅基地15%是閑置的。

（5）稟賦效應指人們對擁有之物的評價遠遠高于他們對不曾擁有之物的評價，劉騰飛等，2010。

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（責任編輯 吳曉妹）