農民養老金水平的跟蹤與思考

王海娟

摘要：在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，標志著全體公民在相同的養老政策體制下平等參加、公平享受養老服務，必將改變一直以來農民低水平的養老金待遇。文章以江蘇省啟東市為視角，跟蹤與思考農民養老金水平，以期建立養老金水平的正常增長機制，推動城鄉居民養老保險公平健康發展。

關鍵詞：農民；養老金；跟蹤；思考

一、引言

建立全國統一的城鄉居民養老保險制度，對破除城鄉二元分割結構，推動城市化進程發展，推進城鄉一體化的社會養老保障體系具有積極意義。早在2011年，江蘇率先合并新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險，城鄉居民養老保險制度已落地生根三年有余。南通所轄市（縣）也相繼出臺并實施城鄉居民養老保險，其制度定位、制度原則、制度框架與國家政策一致，在繳費補貼標準和基礎養老金水平上又略高于國家標準。如何以城鄉居民養老保險制度的出臺為契機，建立合理的養老金水平增長機制，是廣大農民最關心的問題之一，也是值得研究的重點課題。

二、農民養老金水平的跟蹤

南通地區農村社會養老保險始于1992年，月繳費標準設4～20元九個檔次，賬戶儲存額按國家文件規定計息，領取保證期為10年。在1992～2007年的16年內，除1994年按國家發文發放領取補差，1997年又取消補差外，再沒有出臺過養老金調整文件。以啟東為例，1992～2007年1221名領取者中，月領金額50元以下的占50%以上，月領金額10元以下的占28%，最少的月領金額僅為0.10元。這種純儲蓄式的養老模式不僅不能解決農民養老問題，而且由于與投保預測差距大，導致部分群眾對農村保障制度持懷疑和反感態度。時至今日，因老農保待遇問題常有投訴、信訪事件發生。

2008年，根據省廳和南通市委、市政府工作要求，針對老農保制度陷于停滯的發展狀況，啟東探索性開展了新農保試點工作。新農保繳費標準為本市上年度農民人均純收入的10%～50%，市財政按上年度農民人均純收入的2%補貼，個人賬戶儲存額根據中國人民銀行同期公布的城鄉一年期定期存款利率計息，養老金按個人賬戶累計儲存額除以120計發。當年到齡的女性，按基準檔補繳滿15年，實際月領標準為95元。這種以個人積累和公共財政投入為主體的新農保制度，是對老農保的一次顛覆，正逐步改變農民傳統養老觀，標志著我國農村社會養老保險邁入新時代。

2010年，按照加快建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的要求，新型農村社會養老保險試點在全國鋪開。以啟東為視角，筆者認為新型農保制度主要有三大亮點：一是繳費在100～2700元六個檔次中自由選擇，財政補貼隨繳費多少有30～180元的浮動；二是照顧低保、重殘等弱勢群體，財政最低代繳繳費標準的50%；三是符合享受基礎養老金條件的，均可按月領取，當年就有182033人享受基礎養老金。當年到齡人員，按基準檔補繳滿15年，實際月領標準為158元，雖低于農村最低生活保障標準，但新型農保基礎養老金的普惠制標志著農村社會養老保險工作開始邁入健康發展軌道。

2011年，南通率先合并新型農村和城鎮居民養老保險，建立城鄉居民養老保險。2012～2014年，省政府連續三次發文，基礎養老金由60元提高到90元并將按照七年倍增計劃，持續提高基礎養老金水平。這種城鄉社會養老保障一元化的機制建設和基礎養老金的調節機制，為進一步提高保障水平，進一步完善養老保險制度留有可發展空間。

三、農民養老金水平的思考

（一）存在問題

1. 待遇標準低

以江蘇南通啟東為例，老農保、新農保到城鄉居民養老保險，社會保障制度正逐步完善和進步，但按目前基準檔900元繳費并補繳滿15年的當年到齡人員，加上基礎養老金90元，月領標準約188元，仍低于農村最低生活保障每月320元，更低于城鎮職工最低15年繳費期的退休工資。

2. 待遇機制不完善

雖然從新農保開始增加了政府繳費補貼，并且多繳與少繳享受不同的補貼額，但不同的財政補貼在到齡養老金中所占的比重卻差異很小，沒有拉大高低檔繳費之間的補貼差距，沒有從根本上帶動農民加大養老投入。如果沒有政府行政考核，90%以上參保人員都將選擇低檔繳費，不利于基金積累。

城鄉居民養老保險對繳費年限超過15年者，每增加一年，基礎養老金加發1%。按目前基礎養老金90元計算，每多繳一年基礎養老金每月才加發0.90元，繳費年限長與短對待遇的影響幾乎可以忽略不計。

3. 不和諧因素依然存在

城鎮職工養老金水平已實現十連增，從2005年的月人均714元提高到今年的超過2000元。而農村養老保險制度實施22年來，養老待遇仍停留于太低水平，調整文件少，調整幅度小，這種因身份差別造成養老待遇的歧視政策，使利益分配格局的嚴重不平衡性前所未有地突顯出來，沖擊了社會底層的養老保障信心，加劇了社會不和諧。

（二）幾點建議

十八屆三中全會討論通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，整合城鄉居民基本養老保險制度，建立健全兼顧各類人員的社會保險待遇確定和正常調整機制。這一重大利好為切實改善居民養老待遇提供了制度保障，意義重大。筆者以為，城鄉居民養老保險的養老金待遇由個人賬戶養老金和基礎養老金組成，要從根本上擺脫農民養老金的低水平保障，必須開個人賬戶之“源”，提基礎養老金之“份”。

1. 完善個人賬戶制度

個人賬戶的主要積累來自參保者個人繳費。目前，很多地區設定繳費檔次絕對值，由于個人積累對領取預期無明顯吸引力，所以很多人選擇低檔繳費或暫時觀望不繳費。筆者認為，中國是一個農業大國，由政府大包大攬的福利制度顯然不適合國情，應通過利益機制促進個人與政府共建。首先，繳費標準應以上年度城鄉居民可支配收入的10%為基準檔，適當提高繳費上限，形成繳費標準與收入水平相適應的自然調節機制；其次，在經濟可承受范圍內，鼓勵多繳長繳，形成豐盈的個人賬戶積累；最后，凡以基準檔以上連續繳費并符合領取條件者，繳費年限每增加一年，個人賬戶養老金另提高若干百分點，使廣大參保者在繳費時享受補貼，領取待遇時獲得繳費年限養老金。

個人賬戶的另一來源是政府財政補貼，補貼目的是鼓勵參保，激勵多繳長繳。目前，很多地區補貼額沒有隨繳費檔次拉大差距，低水平的補貼刺激不了多繳費欲望。筆者以為，應該還財政補貼應有之義。首先，補貼額隨繳費水平的提高而增加，加大補貼額在個人賬戶儲存額的占比，改變財政補貼有名無實、隔靴搔癢之弊，對經濟確實困難而選擇低檔繳費的人員，應尋求社會力量資助充實個人賬戶；其次，對低保、重殘、五保、孤兒等弱勢群體，在現有政府代繳最低標準50%的基礎上，提高代繳費標準，加大財政向最需要幫助人群的傾斜；最后，補貼應及時足額到位，將財政補貼納入政府年度支出預算并優先安排，做實個人賬戶。

城鄉居民養老保險將集體補助納入個人賬戶，鼓勵村、社區及其他社會力量為參保人繳費提供資助。但隨著集體經濟的弱化，村、社區及其他社會力量大部分不具備提供居民養老保障的能力。筆者認為，首先新農村建設的要義之一是民富、村強，各地應培育具有地方特色的產業經濟，成立經濟合作社，在帶領村民共同富裕的同時壯大集體經濟，這樣才能有更多資金用于保障體系建設，反哺村民才能有根本保證；其次，私營業主對不符合城鎮職工參保范圍的職工，在參加城鄉居民養老保險時，給予較大經濟資助；再次，慈善經濟作為社會再分配的一種形式，是社會保障體系的補充，對低保、重殘等繳費困難群體，鼓勵慈善組織無償提供資助；最后，期待更多社會力量參與養老保障事業，幫助經濟困難人員實現老年基本生存需要。

2. 提高基礎養老金

中央確定基礎養老金最低標準為每人每月55元，各地以不低于55元為限，確定了絕對數額的發放標準。這個絕對數額較之中央標準也許有5元、10元或更高的增加，但地方標準的制定是形式上的應付式增加，還是確有科學依據？目前，很多地方歪曲“低水平”起步的內涵，特別是東部沿海地區，不足100元的基礎養老金是絕對的低水平，不足農村最低生活保障的1/3，不足城鎮職工平均退休工資的1/20。所以筆者認為，基礎養老金的確定應以本地上年度城鄉居民人均純收入為基數，參照城鎮職工基本養老金確定的方法，使基礎養老金不低于最低收入保障水平，實現“保基本”大目標。

基礎養老金的整體水平確定以后，還要根據繳費年限、人員性質、年齡段等因素，因人而異適當調整。首先，對超過15年繳費期，每增加一年，基礎養老金增加若干百分比，鼓勵居民長期繳費；其次，對高齡老人、無子女或子女無贍養能力的老人，以及低保、重殘、五保等弱勢群體，相應提高基礎養老金待遇，最大程度保障困難群體“老有所養”。

基礎養老金是城鄉居民養老保險區別于其他社會保險的重要特征，中央確定最低標準的同時，要求地方政府根據實際提高標準。目前，各地基礎養老金水平均處于低水平狀態，即使有增長，幅度也很有限。以江蘇為例，每年10元的增幅，到2018年實現七連增后，也只不過維持130元的標準，跟不上最低收入保障的增長水平，遠不及企業職工較大幅度的遞增。在利益對比之下，公平性問題逐漸顯露且日益尖銳，基礎養老金的福利保障作用受到了限制。鑒于此，首先，在財力許可條件下，近幾年可提高調整幅度，或設定縮小保障差距的階段性目標，按照預定目標評估改革進程，及時調整改革策略，把社會保險兩類群體的差距控制在合適的范圍之內，避免兩級分化，消除農民養老的后顧之憂；其次，基礎養老金增長到一定水平后，建立自然增長機制，每年以不低于經濟增長和物價變動幅度保持穩步提升，為養老金待遇的有效增長提供制度保障。

3. 實現基金保值增值

基金有效保值增值，能保證參保人養老待遇收益最大化。江蘇城鄉居民養老保險個人賬戶計息標準由原參照中國人民銀行公布的一年期定期存款利率調整為參照省企業職工基本養老保險個人賬戶記賬利率。但即便如此，從經濟發展和通貨膨脹角度分析，個人賬戶資金仍在不斷縮水并直接影響居民養老待遇。特別是隨著人均壽命的不斷延長，以及老齡化加劇、支付期延長，如果不注重基金保值增值，收支缺口會逐步擴大，影響城鄉居民養老保險的可持續發展。所以，應加強基金的投資管理和監督。首先，基金管理機構應從市（縣）級逐步過渡到省級，以充分利用省級平臺投資信息廣、投資能力強、投資渠道寬等優勢；其次，嚴格執行收支兩條線管理，加強對基金的審計、監督力度，確保基金收支安全、高效；再次，杜絕挪用、擠占保險基金及其他違規行為，確保基金安全；最后，待條件成熟，應探索不同組合、不同形式的投資方式，推進基金市場化運營，實現優質高效增值。

四、結語

城鄉居民養老保險制度的合并實施，是縮小養老權益差距，促進社會保障制度公平、持續、健康發展的必然之路。制度的建立、實施、完善，待遇的由低到高發展，必然經歷時間的考驗，關鍵在于經濟的發展程度。各級政府有責任、有義務通過調整產業結構、加快經濟發展方式，不斷壯大基礎財源，提高養老保障的籌資能力和保障水平，早日實現城鄉居民養老金待遇的可靠增長。

參考文獻：

[1]盧昱昕.城鄉居民養老保險待遇調整的精算分析[J].中國社會保障，2013（04）.

[2]王延中.中國農村社會保障的現狀與未來發展[J].社會保障研究，2009（01）.

（作者單位：江蘇省啟東市農村社會養老保險事業管理處）