中國新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與未來政策取向

馬慶斌　丁運(yùn)來　王蒙蒙

[摘 要]改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展，并形成了東部化、大和特大城市化、“群”城市化、異地城市化等特點(diǎn)，未來一段時期，中西部化、中小城市和小城鎮(zhèn)化、城市群化以及就地就近城鎮(zhèn)化將成為新的趨勢。應(yīng)妥善解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人、地、錢三大突出矛盾，應(yīng)堅持以人為本、城鄉(xiāng)一體、生態(tài)文明的要旨，重點(diǎn)破解城鄉(xiāng)一體的土地管理、融資以及農(nóng)業(yè)人口市民化等問題。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體；以人為本

[中圖分類號]F752.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）42-0010-03

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大確定的重大國家戰(zhàn)略，是穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需的最大潛力所在，是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手。我國改革開放以來，城鎮(zhèn)人口凈增5億，2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，超過世界平均水平。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化已取得較大成果，過去單一的、粗放的舊城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已不能較好適應(yīng)新形勢新要求。在此背景下，國家發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。

1 新型城鎮(zhèn)化的基本特征

1.1 “以人為本”的城鎮(zhèn)化

受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2013年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.2%，遠(yuǎn)低于全國常住人口城鎮(zhèn)化率。目前，農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，全國2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。隨著戶籍人口與外來人口公共服務(wù)差距造成的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化等基本公共服務(wù)壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。

實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須堅持以人為本。通過推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)等舉措，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。將城鎮(zhèn)化的發(fā)展重心從工業(yè)化轉(zhuǎn)移到市民化上來，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。

1.2 “城鄉(xiāng)一體”的城鎮(zhèn)化

長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促使社會資源源源不斷地從農(nóng)村流向城市，城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大。2013年，城鄉(xiāng)收入比為3.03∶1，城鄉(xiāng)居民收入差距絕對值進(jìn)一步擴(kuò)大。城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系尚未并軌，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異巨大。城鄉(xiāng)的巨大差距已成為新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的阻礙，縮小城鄉(xiāng)差距成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展的關(guān)鍵。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須堅持四化同步、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。隨著城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的根本性變化，需要打破以往城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體系分別改革的思路，將城鄉(xiāng)的土地、勞動力等要素自由平等雙向流動作為改革的重要突破口。推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，盡快整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源和公共就業(yè)服務(wù)體系，形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

1.3 “生態(tài)文明”的城鎮(zhèn)化

改革開放36年以來，因片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，地方政府采取的并不是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展方式，而是以資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞為代價，簡單粗放的發(fā)展模式，由此造成的環(huán)境問題日益嚴(yán)重。2013年，全國平均霧霾天數(shù)為29.9天，較常年同期增加10.3天，是52年來霧霾天數(shù)最多的一年。與此同時，“城市病”愈發(fā)突出，大中城市人口過度集聚，導(dǎo)致交通擁堵、公共安全事件頻發(fā)。

發(fā)展生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化，必須把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式，著力打造資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新型城市。

1.4 “承載傳統(tǒng)”的城鎮(zhèn)化

城市化進(jìn)程中地方政府文化資源保護(hù)意識不強(qiáng)、保護(hù)水平不高、保護(hù)后使用不當(dāng)?shù)葐栴}十分突出，致使不可再生的歷史文化資源迅速流失、傳承悠遠(yuǎn)的歷史文脈被粗暴割裂、千姿百態(tài)的城市個性逐漸消遁。很多古建筑看似保存了下來，但它們賴以生存的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)被破壞。城鎮(zhèn)化發(fā)展至今已經(jīng)是“千城一面”，不能再搞“千鎮(zhèn)一面”。

新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所，而不是簡單地建高樓和建廣場。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要堅持“文化傳承，彰顯特色”的基本原則，根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

2 當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的四大特點(diǎn)

2.1 東部化

以長三角和珠三角為代表的沿海城市已形成中心城市向周圍輻射的城市圈，中西部部分城市雛形才剛剛形成。從城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝谡急葋砜矗┙蚣健㈤L江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口。其中，上海、北京、天津三大城市已經(jīng)進(jìn)入高度城市化階段，城鎮(zhèn)化率超過80%，廣東、江蘇、福建等東部沿海省份的城鎮(zhèn)化率在60%左右。內(nèi)蒙古、重慶、湖北等省份城鎮(zhèn)化率在50%以上，其他中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率低于平均水平。

2.2 大和特大城市化

2013年出臺的《國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》將市區(qū)常住人口超過500萬人的城市認(rèn)定為特大城市。迄今為止，我國共有12座特大城市，人口總數(shù)為1.34億，占全國人口總數(shù)的9.86%。大城市已出現(xiàn)交通擁堵、貧困率和犯罪率上升等城市病。同時，中小城市和小城鎮(zhèn)由于道路、垃圾處理、環(huán)境等綜合承載力不足而缺乏吸引力。

2.3 “群”城市化

目前地方官員依靠GDP增長的政績觀未得到根本轉(zhuǎn)變，表面上城市的發(fā)展空間逐步擴(kuò)大，相互之間有交往，但受制于不同城市之間的行政壁壘，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出斷頭路、市場分割、產(chǎn)業(yè)重復(fù)和基本公共服務(wù)不均等等問題。我國目前的城市群發(fā)展并不是真正意義上的城市群化，而是僅僅局限于面積和總量變化的群城市化，在同一城市群內(nèi)仍是各自為政的局面。地方政府盲目大上快上一些短期經(jīng)濟(jì)效益高、見效快的項目，導(dǎo)致鄰城甚至同城競爭。在區(qū)位優(yōu)勢、自然稟賦相近的情況下，相鄰區(qū)域的過度競爭反而削弱了彼此的競爭力，致使經(jīng)濟(jì)效益和資源利用率低。

2.4 異地城鎮(zhèn)化

我國自然環(huán)境、耕地分布以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間不均衡性，導(dǎo)致東部尤其是東南沿海成為未來城市人口聚集的地區(qū)，也是大城市群尤其是世界級城市孕育的地方。改革開放以來，隨著制度改革的推進(jìn)與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批原本被束縛在土地上的過剩農(nóng)村勞動力開始自由流動，進(jìn)入城市和非農(nóng)活動領(lǐng)域。特別是自20世紀(jì)90年代以來，我國流動人口的數(shù)量迅速膨脹。2013年，全國農(nóng)民工總計2.34億人，大規(guī)模的流動人口已成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要特點(diǎn)。

3 新型城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展趨勢

3.1 “中西部”化

從三大地帶看，我國城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)人口相對集中于東部地區(qū)。2013年，東部城鎮(zhèn)化率最高，為56.4%；中部次之，為53.4%；西部最低，為44.9%，東西部相差11個百分點(diǎn)。從省際差異看，城鎮(zhèn)化水平最高的上海市達(dá)到88.02%，而城鎮(zhèn)化水平最低的西藏自治區(qū)則只有22.75%，二者相差65%。2013年各地區(qū)工業(yè)增加值數(shù)據(jù)顯示，北京全年工業(yè)產(chǎn)值增長7.5%、上海3.1%，加工貿(mào)易大省廣東的增加值也僅為7.3%，而同期廣西為14.2%，貴州16.8%，山西14.8%。2013年以來，中西部作為國家基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)投資區(qū)域，在東部沿海出口貿(mào)易復(fù)蘇緩慢的情況下，中西部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了舉足輕重的作用，這就為中西部城鎮(zhèn)化快速發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，而東部沿海勞動力和土地成本的上升進(jìn)一步促進(jìn)中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3.2 “中小城市和小城鎮(zhèn)”化

中小城市和小城鎮(zhèn)成為“折返式”城鎮(zhèn)化的主要載體。城市群并不是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化的唯一選擇，60%以上的德國人居住在小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。2013年，我國中小城市為368個，占全國城市總數(shù)的56%，另有建制鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到20113個，中小城市和小城鎮(zhèn)是吸納城鎮(zhèn)人口主要載體。研究顯示，相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民工采取“折返式”進(jìn)城的路子，他們在大城市積累一定資金和技術(shù)后，會選擇進(jìn)入門檻更低的中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實(shí)現(xiàn)定居，這一趨勢將因東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移而得到強(qiáng)化。因此需盡快制定財稅政策，扶持中小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，提高城鎮(zhèn)綜合承載力，假設(shè)每個中小城市年均增容0.5萬人，每個小城鎮(zhèn)年均增容納0.1萬人，將會吸納近2000萬人進(jìn)城，對于穩(wěn)步推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化有重要意義。

3.3 “城市群”化

城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是該國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的火車頭。我國過去30多年的高速發(fā)展，也得益于長三角、珠三角、京津冀三大城市群的帶動。最近討論的長江經(jīng)濟(jì)帶，從規(guī)劃角度講，也有依托長江黃金水道建大都市連綿帶的考慮。考察這些城市群或大都市連綿帶，一般有四個基本特征：一是城鎮(zhèn)化水平較高，城鎮(zhèn)化率在70%以上；二是大中小城市規(guī)模協(xié)調(diào)，相鄰等級城市人口比例大多在1∶5以內(nèi)，最高不超過1∶10；三是以交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善，各城市之間交通便捷、通信暢通；四是城市功能布局合理、分工明確，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建城市群為目標(biāo)，積極培育包括特大城市、大城市和中小城市的城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)城市間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)、功能互補(bǔ)。

3.4 “就地就近城鎮(zhèn)”化

就地就近城鎮(zhèn)化將成為一種趨勢性模式，長期以來，大規(guī)模的異地流動性農(nóng)民工成為推動我國城鎮(zhèn)化的新主力，但由于制度變遷的漸進(jìn)性和長期性，使得農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆行钑r日。今后一個時期，應(yīng)著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。拆除隱形籬笆墻，落實(shí)以人為本，建立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度建設(shè)維度。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動戶籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度，將更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)，實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。

4 新型城鎮(zhèn)化的三大矛盾

當(dāng)前，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中很多問題可以歸結(jié)為“人、地、錢”三個問題，對這三個問題的認(rèn)識將直接影響戶籍制度、土地管理制度以及地方融資平臺等改革進(jìn)程。

4.1 城市要“地”不要“人”

其根本原因在于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依靠的是高資源、高投資，農(nóng)村人口的富裕使得勞動力并不是一個現(xiàn)實(shí)的制約因素。另外，在我國東部城市的發(fā)展過程中，加工貿(mào)易的體量很大，加工貿(mào)易的“兩頭在外，中間在內(nèi)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所需要勞動力的年齡結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定在18～35歲，因此不是城市排斥大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，而是總體上的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)無法容納增速太快的城市人口，至少這個過程是緩慢的。近年來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人地兩張皮的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正在發(fā)生變化，這一變化最突出的就是“民工荒”的頻繁出現(xiàn)以及以擴(kuò)大內(nèi)需為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)戶籍制度改革將成為重大政策突破點(diǎn)。

4.2 城鄉(xiāng)分割的土地管理制度是諸多經(jīng)濟(jì)問題的病根所在 當(dāng)前，城鄉(xiāng)分割的土地管理制度的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在兩個方面：偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地的閑置問題和城市建設(shè)用地的緊缺問題。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村10%的宅基地是廢棄的，空心村現(xiàn)象較之前更加突出，這與城市建設(shè)用地的緊缺形成明顯對比；城市近郊的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象愈演愈烈。事實(shí)上，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象是城市居民面對城市高房價和郊區(qū)農(nóng)民應(yīng)對城鄉(xiāng)土地“剪刀差”的結(jié)合。高房價的危害不僅僅體現(xiàn)在房地產(chǎn)泡沫侵蝕實(shí)體經(jīng)濟(jì)，還會制約服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而服務(wù)業(yè)的發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大就業(yè)等有不可替代的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國當(dāng)前的建設(shè)用地中，城市占1/4弱，縣城和小城鎮(zhèn)約占1/4，農(nóng)村則占了將近1/2。顯然，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)有效的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換以及建設(shè)用地和耕地之間的互補(bǔ)平衡極其重要。

4.3 土地財政的痼疾不除，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難轉(zhuǎn)

在過去的10多年中，中國城市的面貌煥然一新，土地財政功不可沒，但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種體制寅吃卯糧的弊端就更加顯現(xiàn)，是城市房價“越調(diào)越高”的根本原因。隨著當(dāng)前地方融資平臺風(fēng)險越來越大，破解這一難題需盡快提上議程。除了盡快出臺房產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅增加地方政府稅收來源，完善財稅體制實(shí)現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的對等以外，盡快創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資模式，推進(jìn)民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)將是一個更加迫切的議題。同時，應(yīng)有序推進(jìn)地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)工作，在充分論證的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和規(guī)模，拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)資金渠道。

5 政策建議

5.1 創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地一體化管理制度

全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。健全節(jié)約集約用地制度。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，合理拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地空間，提高土地利用集約度。

5.2 創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制

深化投融資體制改革，加快財稅體制和投融資機(jī)制改革，建立市政債券發(fā)行試點(diǎn)，拓寬城市建設(shè)融資渠道。創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程建設(shè)提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)。應(yīng)理順政策性金融與商業(yè)性金融關(guān)系，協(xié)調(diào)合作發(fā)展，完善和發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的活動，穩(wěn)步推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革。近日銀監(jiān)會批復(fù)國開行組建住宅金融事業(yè)部，應(yīng)在充分試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推廣國開行住宅金融事業(yè)部經(jīng)驗(yàn)，借助棚改專項貸款等政策性工具，設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展專項基金，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險、社保等社會資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

5.3 深化戶籍管理制度改革

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別。建立實(shí)施居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。戶籍制度改革是一個地方層次的財政能力、管理能力與其實(shí)際規(guī)模或其地位相匹配的問題，戶籍改革成功之后才是整個城市治理體系的改革的過程。戶籍改革的關(guān)鍵是城市的公共服務(wù)均等化，即城市公共服務(wù)覆蓋常住人口，而不僅僅覆蓋戶籍人口。因此需要一系列從全國到地方進(jìn)行財政體系改革的舉措，包括未來的政府管理機(jī)構(gòu)改革等。戶籍制度改革會使很多大中小城市發(fā)生變化，積極的效應(yīng)是激勵更多城市政府通過提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力、就業(yè)能力、醫(yī)療教育等公共服務(wù)水平，吸引更多人口到城市里來。尤其是對于中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展轉(zhuǎn)變地方政府觀念，都有重要意義。除此之外，國家、地方和個人之間，城鄉(xiāng)之間的利益機(jī)制要理順。

5.4 統(tǒng)籌城市群規(guī)劃

健全省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)公共資源交易中心建設(shè)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局。規(guī)劃以生態(tài)資源保護(hù)為核心，形成適度強(qiáng)中心、依托交通通道拓展的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)，壯大中心城市，實(shí)施各城市群差異化發(fā)展。促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以發(fā)展裝備制造業(yè)為核心，提高服務(wù)業(yè)綜合服務(wù)水平，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，努力形成優(yōu)勢工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的相互滲透、相互促進(jìn)的發(fā)展格局。城鎮(zhèn)化發(fā)展政策最重要的分類和定向，要加大對中西部城市群的培育。所謂定向是指向中小城市和小城鎮(zhèn)，提高中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力才能真正把更多的人口吸引到中小城和小城鎮(zhèn)中來，使人口布局更加合理化。

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