少數民族自治地區行政管理特殊性分析及對策

張焰 朱夢菊

[摘 要]自治地方政府作為我國一級地方政府，實施行政管理，在民族地區政府的行為無小事，每一個細小的工作都會被放大，從而凸顯它的社會影響。少數民族自治地區怎樣走出一條適合民族自治地區特色的行政管的道路，這需要更多的理論研究與實踐探索。本文選取云南省墨江哈尼族自治縣為例，從這個特殊的民族經濟文化區域，由點及面，通過對墨江縣行政管理的特殊性，探尋具有一定普適性，分析少數民族自治地方行政管理的特點和存在的問題，并在此基礎上提出民族地方行政管理的對策。

[關鍵詞]民族自治地方；行政管理；特殊性；對策

[中圖分類號]D633 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）42-0185-04

我國是一個民族大國，少數民族在我國悠久的歷史和現代化進程中有著不可磨滅的地位和作用。少數民族團結、少數民族地區繁榮發展是我國黨乃至百姓深切關注的問題。作為我國擁有少數民族自治地方、少數民族種類最多的省份，云南本身就有著特殊的性質，也作為我國的邊疆地方，少數民族管理問題也尤為重要。

縣級政府作為我國行政組織體系中與基層聯系最為緊密的一個層級，其與民眾的接觸是最為直接。自治地方政府作為我國一級地方政府，行政的實施，政府在少數民族地區的行為是無小事的。本文選取云南省墨江哈尼族自治縣（以下簡稱“墨江縣”）為例，分析少數民族自治地方行政管理的特點，并在此基礎上提出民族地方行政管理的對策，以對少數民族自治地方更好更快發展提供借鑒。

1 少數民族自治地區行政管理特殊性分析

少數民族自治地區行政管理特殊性如下表所示：

1.1 行政管理文化的特殊性

在公共行政中重要的以及靈魂是其行政文化。我國是多民族統一的管理制度，但在不同的民族地區，那些行政文化是不同的，因此影響了公共管理的差異。少數民族地區文化有著特殊有極其鮮明的特點，這和當地的經濟、社會、地理環境、人口、文化等方面有著重要的關系，這在一定程度上也體現了少數民族地區與其他一般地區存在的差異。少數民族或多或少、或重或輕都有著自己的民族信仰，這在他們的生活中都是現實存在的一部分，也就使得他們的政治文化也帶有獨有的特征，這對當地的行政過程、行政體制、公共行政文化有著重要影響。少數民族過多依賴自己所認同或是所熟悉的傳統文化即本民族的文化，對于新鮮的、其他民族的文化不太愿意接受或者接受程度較淺，這種情況制約著行政管理文化形成。

1.2 行政管理主體和客體的特殊性

首先從主體來看，民族自治地方政府履行除了和一般的政府履行的職能之外，即公共服務和公共管理職能，還要履行一些區別于一般政府的特殊的職責。民族自治地方擁有自治權，要承擔比一般地方政府要多的責任。比如，保護脆弱生態環境、保護傳承少數民族文化的責任、扶持和發展民族產業、處理民族關系、提高少數民族文化、促進民族文化交流等。也由于客觀的現實因素，民族地區多為貧困或特貧困地區，這就要求民族自治地方政府要承擔起較重的自治地方的管理。

其次從客體來看，少數民族自治地方行政管理的對象即客體是本地區各族群眾。作為自治主體的少數民族，也與其他民族一同為少數民族地方政府的管理對象。在這些少數民族中，每一個人既是社會成員又是民族成員，這樣的雙重身份也賦予了他們特有的特殊性。他們影響著公共服務調整的重要因素。他們也是維護穩定、團結發展繁榮的直接參與者和重要力量。滿足這些群體的需求是自治地方政府必須要承擔的責任。

1.3 自治的特殊性

民族區域自治制度是我國的一項重要的政治制度。在少數民族聚居地區實行民族區域自治，實行民族區域自治法，民族自治地方的自治機關行使自治權，制定自治條例和單行條例等自治法規。自治條例把各族人民應遵循的指導思想和必須堅持的政治原則、經濟發展方針作了進一步的明確，對調整縣內各種社會關系，加快自治縣經濟社會發展等方面都作出了若干規定。自治區國家機關內的一切，武裝力量，政黨，社會團體，企業事業單位和各民族公民都必須遵守，維護，更好的執行自治條例等。

1.4 民族關系的特殊性

民族關系是一種社會關系。民族自治地區的民族關系在新時代背景下在創新、在延伸、在擴展。多民族雜居交融生活在一起，民族構成也較為復雜，他們的情況也千差萬別，這不僅在不同的民族之間存在差異，就算是同一民族的不同支系都存在明顯的差距，所以處理起這些民族關系也復雜，常常與周邊的居民發生的糾紛摩擦不斷。這些特殊的情況要求著政府管理起來要考慮的因素也就更多也更要全面和細致。因此，必須區別他們之間不同的情況，針對他們不同的特點，要采取不同的政策措施，根據他們特殊的情況來制定發展思路。

1.5 社會治安形勢的特殊性

在少數民族地區發生的治安問題多是屬于民族內部的矛盾問題，雖說大局是穩定的，但也并存著不安定的隱患。如存在販毒吸毒現象、違反民族政策和傷害民族感情的現象也時有發生、各種民族間的利益糾紛時常出現。民族間存在著不平衡心理，大家斗毆鬧事現象屢屢發生。違法犯罪分子擾亂當地社會治安，影響民族團結、社會穩定。民族地區由于自身的特殊性，不僅容易引發“熱點”問題，而且情況復雜敏感，對當地的社會、經濟發展有著很大的影響，處理起來不僅要求高也更為棘手。

1.6 民族傳統習慣的特殊性

這些傳統習慣都是在長期歷史發展過程中形成的，由于民族自治地方少數民族久而久之形成了少數民族遇到困難和問題的時候不愿與官府打交道，而更樂于接受民族習慣的約束和少數民族傳統行政的政治習慣，往往采用本地本民族傳統習慣進行解決。歷史上，哈尼族所用的是土司制度，置于這種背景下，哈尼族民眾非常信任神職人員，沒有求助于法律的習慣，很多人認為人情大于法情，親情大于原則，他們的民族宗教意識較重，人身依附也較突出，重言輕法。

2 墨江縣少數民族自治地區行政管理的現狀及存在的問題 墨江哈尼族自治縣位于云南省南部，普洱市東北部，是全國唯一的哈尼族自治縣，北回歸線穿城而過，是太陽轉身的地方，被稱為哈尼之鄉、回歸之城、雙胞之家。世居民族除哈尼族以外，有漢、彝、傣、拉祜、布朗、瑤、回、白、普米等。現居住于縣境內的還有壯、苗、蒙古、滿、侗、傈僳、佤、納西、基諾、水、朝鮮等族。

2.1 墨江縣行政管理的現狀

墨江縣政府在科學謀劃、精細化管理下，全縣經濟社會發展總體穩中趨好。成效體現在以下幾個方面：

2.1.1 農村、城鎮建設方面的管理

① 農村經濟更有活力。強農惠農富農政策以全面落實，2013年實現農業總產值21.88億元，同比增長了7.2%。②農村路網建設得到加強，通達通暢水平不斷提升。③調整落實了原民辦、代課教師補助，改造和建設農村義務教育薄弱學校2.52萬平方米，改善農村學生營養計劃也全面實施，教育均衡發展，教學質量穩步提升；鄉鎮文化信息資源共享平臺和村級“農家書屋”實現全覆蓋，11個鄉鎮文化站建設達到省級三級標準，建成農村文化體育活動場地38個。④完善5個鄉鎮衛生院基礎設施、配套醫療服務設備，新農合補助繼續提標擴面，計劃生育“獎優免補”政策全面落實。⑤城鄉基礎也更具實力，“幸福水利”項目規劃全面完成，全面完成低丘緩坡土地綜合開發利用規劃，城鎮化率達25.8%。⑥新增財政城鎮就業995人，實現就業再就業520人，扶持創業就業2236人，城鎮登記失業率4.13%。⑦發放城居保、新農保、城鄉低保、民政供養及各類救助資金1.94億元、受益28.73萬人次。

2.1.2 產業改革方面的管理

①率先編織了《墨江縣綠色經濟發展規劃》，傳統產業后勁增強、新興產業培植壯大，產業格局更具潛力，進一步完善了工業園區建設規劃，實現了第二產業增加值17.07億元，同比增長24.4%。②墨江縣第九屆國際雙胞節暨哈尼太陽節被文化部、旅游總局評為2013年“最具國際影響力民族節慶”綜合文化旅游工作扎實有力旅游業發展勢頭良好；哈尼語譯制故事片6部。③加快推進《墨江生態縣建設規劃》編織工作，在森林、動植物保護和開發工作成效明顯。

2.1.3 改革創新方面

①農村綜合改革和行政審批、公共資源交易等管理體制改革不斷深化，教育、文化、衛生等民生領域改革得到加強，事業單位分類有序推進，集權林權、水務體制等產權制度改革成果發揮成效。②綜合運用信訪、調解、行政復議等方式化解各類矛盾。③民族宗教事務得到妥善處理，“平安墨江”建設取得實效。④“六五”法制宣傳教育、法律服務、法律援助等工作得到加強。⑤妥善處理國有集體企業改革改制遺留問題。

2.1.4 政府為民服務方面

①自覺接受縣人大法律、工作監督和縣政協民主監督，辦理人大代表建議250件、政協委員提案83件。②嚴格執行集體民主決策和決策風險評估機制。③鄉鎮和部門績效考核機制不斷健全。④政府集中采購制度和工程建設領域監督得到加強。⑤規范公務接待，有效控制一般性和“三公”經費支出。⑥嚴控樓、堂、館建設，會風文風得到切實改進。

2.2 墨江縣行政管理存在的問題

以墨江哈尼族自治縣為個案的研究發現，該縣在政府管理方面存在以下問題：諸如公共服務意識薄弱、政府汲取資源能力不足、職能模糊、人才匱乏等問題，如圖1所示。

2.2.1 縣政府職能錯位，公共服務意識較為薄弱

由于墨江縣地處西南偏遠山區，政府的行政思想依舊以傳統的官本位細想為主。受到傳統官本位思想的影響，政府在管理過程中自身的服務意識不足，導致了公共服務的提供出現了障礙。墨江縣政府在實際管理中，公共服務意識薄弱的表現有以下幾點：

（1）政府“槳”與“舵”的角色意識錯位。這與公共政策的制定和具體的執行性處理有著關系，一是重政策和機制制定，輕執行落實；二是政府大包大攬，輕政府公共服務職能建設的民主性特征。墨江縣政府在某些公共政策的制定過程中，諸如舊城區改造、南部開發區舊房拆遷等，對民眾意見的征詢不足，導致很多政策在執行之后得不到民眾的認可，甚至抵制。長期以來，墨江縣政府，每年將大部分的人力、物力、財力投向縣域經濟發展上，而對縣域的公共服務領域投入相對偏少，墨江縣對三農的投入比重在之中較大，但在科技、公共安全等一些容易被忽視的方面投入較小。

（2）縣政府管理中更易受人為或環境影響

第一，來自利益受損方的阻力。在政府管理過程中，涉及方方面面的利益和問題，由于部分單位和人員的利益受損，會產生從中作梗的阻力。第二，人情關系在行政系統仍然表現突出，任人唯親，平均主義思想還難以根除。這種思想的一種表現形式是妒才忌能，嚴重影響按績晉升的機制實行。第三，自治縣政府責任大權力小、事務多財權少。特別企業改制、征地拆遷、水庫移民安置、再就業工作中出現的矛盾和問題幾乎都壓在縣級政府，各類信訪、上訪、群訪事件時有發生，維穩和社會保障工作壓力巨大。第四，自治縣政府的決策執行隨意性較強，具有較強的自由裁量權利，權利不規范運用。

2.2.2 地區經濟落后，政府汲取資源能力不足

墨江哈尼族自治縣位于云南省西南地區，重點貧困村有136個，占全縣的83%。經過多年努力發展，墨江縣已經具備了一定的經濟實力和發展基礎，與經濟發達地區相比，墨江哈尼族自治縣的基礎設施建設明顯滯后，由于哈尼族聚居區經濟社會發展的歷史欠賬太多，而其扶貧主要依靠外部力量，特別是國家專項資金、項目扶持，僅僅靠本縣的力量還是難以實現經濟起飛。墨江縣城鎮化建設步伐緩慢，城鎮化率僅為13.4%，比全省低19.6個百分比。經濟問題成為制約墨江縣政府提高管理能力的一個制約因素。

2.2.3 政府人才缺乏，行政體制缺乏動力

墨江縣人才極度匱乏，而且原有人才也呈外流趨勢。由于地處邊遠山區，加之經濟落后，墨江縣政府很難從外界吸引到人才來推動自身的服務能力建設。現代公共技術服務平臺對技術人才的素質要求較高，涉及的技術面廣泛，而原有的工作人員，大多從事管理、招商等服務，缺乏專業人才。少數民族干部職工干事創業的能力與科學發展的要求不相適應。行政體制改革方面缺乏足夠的動力。由于民族自治地方政府因傳統社會和結構的影響，并且，自治制度下形成的對中央和上級政府特殊照顧和政策依賴，使得其在行政改革方面缺乏足夠的動力。

2.2.4 少數民族群眾民主意識較弱，行政文化創新發展力不足 墨江當地的少數民族，尤其是居住在離城較遠山區的少數民族群眾，受本民族長期以來風俗習慣影響，又住在農村偏遠山區，他們想要表達自己的訴求時，常常因為怕麻煩或者認為說了也沒用而放棄。對于公眾積極參與政府管理這事他們幾乎沒有想過，他們習慣于自給自足的哈尼族經濟社會形態，而民主意識淡薄。

墨江是哈尼族聚集的少數民族自治地區，它傳統的行政文化中落后思想觀念影響著民族地區行政文化的創新，也阻礙了它的發展。

3 少數民族自治地區行政管理特殊性的對策

少數民族自治地區的行政管理由于其特殊性，管理的方式等都較為復雜敏感，這要求一切從實際出發，深入當地調查研究，因為當地的發展普遍存在起步晚、起點低、基礎差、制約條件多等問題是沒有現成的路子可以走或者說是沒有經驗可照搬，所以，要在把握事物共性的基礎上，來研究其特殊個性。針對其特殊性，綜合提出以下幾點對策（如圖2所示）：

3.1 政府管理要提高公共服務意識，加強基層政權建設，要加強民主法制建設，嚴格依法行政 要長期深入少數民族地區基層，經常走村入戶，與少數民族群眾保持良好關系，主動關心群眾的疾苦，認真聽取少數民族的意見，要及時反映他們的要求，為他們排憂解難。民族地區因其特殊的地域和民族關系，要求政府行為在程序和時效上要快捷地馬上就辦，對社會問題反應敏感，人民群眾的意愿、要求才能得到及時解決。冉瑞燕.論影響民族自治地方政府執行力的因素與對策[J].武漢紡織大學學報，2013（2）.在這些特殊地區搞管理，如果忽視民族群眾的情感、生活、意愿等方面問題，他們就不會認同和接受管理。管理中要考慮到工作方法，如果方法不當，容易引發民族群眾的對立和不滿情緒，也就影響了工作的開展和政府的聲望。

由于少數民族自治地區的特殊性，所擁有的自治權有著不可否認的優勢，但是要避免這合法的自治權被濫用。要改變一些地方基層組織渙散的狀況。民族地區各級黨委、政府部門都要注意妥善處理突發性事件，加強對經常性矛盾糾紛的排查調處工作，立足疏導，防止激化。加強基層法制建設，依法管理民族、宗教事務，教育各族干部群眾樹立法制觀念，改變以往用民族傳統的陋習和封建迷信的手段來解決治理民族問題的做法。加大普法宣傳力度，在少數民族地區多多深入開展宣傳法律的知識，用法律解決的好處和必要性，讓少數民族思想觀念得以改變。

民族區域自治地方法治建設要加強對社會管理創新的前瞻性、持續性、系統性和科學研究，重點突出、協調發展、統籌兼顧和以人為本。自覺做到尊重科學規律，服務大局、實事求是、敢于擔當，確保執政為民、執法為民，為民族自治地區營造良好的法治環境。顧華祥.民族區域自治地區社會管理法治建設的若干思考[J].民族學刊，3013（5）.

3.2 以經濟建設為中心，扶持少數民族自治地區經濟社會發展 民族地區很多問題產生大部分是源于貧困，解決的根本辦法就是政府管理要把工作重點集中到經濟建設發展上，在少數民族自治地區，由于地理環境、人文社會等特殊性，由于貧困和受教育程度不高，只有讓當地生產發展和生活條件改善了，他們才更能認識到發展經濟的好處，也促進了穩定。少數民族地區的發展要緊密結合時代特征和本地實際，走特色化道路。要找一條既適應時代發展和市場經濟要求，又符合當地實際和生產力的，還又具有少數民族地方的特色的發展道路。由于少數民族地區的人們普遍為貧困地區，這嚴重制約著當地的發展和穩定和諧，少數民族群眾關心的突出問題就是涉及他們利益的事情，要著重解決好這些事情，把最終改善各族群眾的生活生產問題當做頭等大事來抓，確切落實好涉及群眾利益的事情。要千方百計提高少數民族人民的生活水平，幫助改善基礎設施和生產生活環境，加大扶持力度，在人、財、物、技術、信息等方面予以優惠傾斜，走一條致富的民族團結路。

如果環境適應了行政管理的目標的要求，就會對管理的過程起到積極的推動作用；但如果社會文化環境不適應政府目標的要求，那么會對行政執行的活動產生消極作用。自治縣政府的管理必須適應當地各民族的社會文化傳統，也就是說，符合民族群眾的心理需求，他們對政府行政管理、執行的認同。

3.3 必須加強對各級民族工作的領導，強化隊伍建設，加強人才儲備建設 要結合當地實際情況以及工作實際的工作辦法，繼承和發揚民族工作優良傳統和作風，高度重視和加強各種形式的民族工作戰線上的領導和隊伍建設。對鄉村干部進行培訓組織和學習，讓他們開闊眼界、增長知識、解放思想、轉變觀念，期待更好的帶頭示范、領導少數民族群眾的作用。加強人才儲備，為了政府公共服務能力建設的長遠發展戰略，準確把握政府的戰略目標和人力資源規劃后，通過對人才從層次、數量、結構上進行設計優化，并實行長期性、持久性、針對性的人才庫存與培養，來保證政府人才能夠滿足長遠發展目標需求。

對于在民族工作戰線工作的干部，組織上也要給予適當的關心，并且加大培養任用的力度。盡快提高政策水平和工作能力，改進工作作風和工作方法，以更好地適應形勢的發展和工作的需要。

3.4 民族自治地區政府要增強群眾的民主意識，弘揚少數民族地區特色的行政文化 在民族地區，形成的不同的價值取向會影響人們對政府管理的接受，進而影響政府的有效管理。