我國農村宅基地使用權流轉制度存在的問題及其對策分析

杜曦

[摘 要]宅基地使用權是農村居民基于集體經濟組織成員身份而享有的一項重要的用益物權。我國宅基地使用權制度具有濃厚的身份性和強烈的行政管理色彩，在轉讓、抵押、繼承等各個方面都受到嚴格限制。隨著我國城鄉一體化進程的推進和農村土地流轉市場的快速發展，現行的宅基地使用權流轉制度已經不能完全適應發展的新形勢。本文通過對我國宅基地使用權流轉制度存在的問題進行分析，從而找到改革和完善宅基地使用權流轉制度的路徑和對策。

[關鍵詞]宅基地使用權；流轉制度；財產權利

[中圖分類號]D922.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）42-0183-02

1 宅基地使用權的概述

宅基地使用權是農村集體經濟組織成員依法使用集體所有的土地建造住宅及其附屬設施的權利。依照我國法律和政策的相關規定，宅基地使用權具有以下特征：第一，從宅基地使用權的主體來看，宅基地使用權人不是單個的村民，而是以農戶為基本單位依法進行分配。第二，從宅基地使用權的客體來看，村民用于建造住宅的土地只能是本集體經濟組織的土地，既不能到外村申請宅基地，更不能使用國有土地。第三，從宅基地使用權的內容來看，宅基地使用權主要解決的是村民的居住問題，村民只能利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權是村民作為集體經濟組織成員所享有的一項重要財產權利。

2 我國農村宅基地使用權流轉制度的歷史概況

農村宅基地使用權制度是一項具有中國特色的農村土地產權制度，不但關系到農民的切身利益，也是我國農村土地制度改革發展的關鍵環節。新中國成立以來，我國農村宅基地使用權流轉制度經歷了以下兩個發展階段：

（1）自由流轉階段。新中國成立后，中央政府領導全國人民進行了土地改革運動。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》，廢除了數千年歷史的封建剝削土地制度，確立了農民對土地的所有權。這一時期包括宅基地在內的農村土地歸農民私人所有，農民對宅基地擁有完全的處分權。宅基地可以自由通過買賣、出租、贈予等形式自由流轉。土地改革徹底改變了我國農村的生產關系，使農民成了農村土地的所有者和經營者，這就激發了農民的勞動生產積極性，促進了農村生產力的極大解放。

（2）限制流轉階段。土地改革完成后，在黨的領導下廣大農村走上了土地由集體統一經營的農業合作化道路。1963年，中共中央下發的《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》以及1982年國務院頒布的《村鎮建房用地管理條例》都明確規定農村的宅基地都歸公社、大隊、生產隊集體所有，宅基地一律不準買賣、出租和違法轉讓。2004年，國土資源部下發的《關于加強農村宅基地管理的意見》也再次強調：“ 農村村民將原有住房出賣、出租或贈予他人后，再申請宅基地的，不得批準。”可見，目前我國法律和政策允許農村村民通過出賣、出租等形式依法對宅基地上的房屋進行流轉，但是宅基地使用權本身的流轉卻受到嚴格的限制。

3 我國農村宅基地使用權流轉制度存在的問題

雖然我國農村宅基地流轉制度改革已經取得了一定的突破和進展，但是現行農村宅基地流轉制度仍然不能完全適應農村生產力發展的客觀要求，不能真正保障農民合法的財產權利。隨著我國市場化進程的加快，農村宅基地使用權流轉制度逐漸暴露出一些深層次的矛盾和問題。

3.1 宅基地使用權轉讓問題

我國《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第63條規定除了法律規定的例外情形，農民集體所有的土地的使用權一般不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。另外，《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》都強調農民不得向城市居民出售住宅，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。依據上述的法律和政策的規定，我國宅基地使用權的轉讓受到以下條件的限制：①必須遵循一戶一宅的原則，村民出賣宅基地上的房屋，再申請宅基地的不予批準。②宅基地上的房屋允許轉讓，但是受讓方必須是本集體經濟組織成員，也就是說禁止把宅基地上的房屋轉讓給外村村民和城鎮居民。③宅基地只能在村民之間流轉，不允許宅基地使用權通過轉讓的方式上市交易。

3.2 宅基地使用權抵押問題

宅基地使用權抵押是宅基地使用權流轉的一種重要方式。《擔保法》第34條第1項規定可以抵押的財產有：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物”。同時《擔保法》第37條第2項規定不得抵押的財產有：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第三十四條第（五）項、第三十六條第三款規定的除外”。我國雖然允許村民以其宅基地上的房屋抵押，但不允許用宅基地使用權進行抵押。這樣的規定在實際操作過程中引發了許多矛盾：①雖然村民抵押宅基地上的房屋是有效的，但是抵押權的效力不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權。一旦抵押人不能清償債務，抵押權人就只能以抵押房屋的本身價值（建筑材料價值）優先受償。這就大大降低了房屋的實際價值，也損害抵押權人的合法利益。②用宅基地房屋設定的抵押權雖然也可以通過房產拍賣的形式實現，但是前文已經分析了我國農村宅基地房屋轉讓的對象十分狹窄，這就影響了抵押權人抵押權的順利實現。可見，與宅基地使用權相關的抵押在執行中會遇到許多操作性難題，農村居民難以利用宅基地房產實現抵押貸款，這影響了農民通過房屋抵押貸款來實現資金周轉，建立此類借貸關系的金融機構也將面臨巨大的貸款風險。

3.3 宅基地使用權繼承問題

我國《繼承法》第3條第2項規定公民死亡時遺留的個人合法財產包括公民的房屋、儲蓄和生活用品。建造在宅基地上的房屋固然是村民的合法財產，可以由其繼承人依法繼承。而宅基地使用權的是否能夠繼承我國法律卻沒有明確做出規定。依據相關政策精神，宅基地使用權本身一般不能作為遺產繼承。實際操作中往往按照下列情形分別處理：①家庭個別成員的死亡的，與其共同生活的其他家庭成員可以繼續享有該宅基地使用權，不發生宅基地使用權的繼承問題；②不與被繼承人共同生活的繼承人，屬于本集體經濟組織成員，并且符合宅基地申請條件的，可以獲得被繼承房屋所有權及其宅基地使用權；③不與被繼承人共同生活的繼承人，并且也不符合宅基地申請條件的，又可以分為三大類：一是繼承人屬于本集體經濟組織成員，并已經申請到宅基地的；二是外村村民；三是城鎮居民。這三類繼承人只能繼承宅基地上的房屋所有權，而不能繼承宅基地使用權，這就造成了房屋所有權和宅基地使用權的分離。繼承人只有將房屋賣給本村其他符合申請條件的村民；如果繼承人不愿出賣房屋或無人購買，則該房屋可以由繼承人繼續居住，但是不得翻建、改建、擴建。待房屋處于不可居住狀態時，宅基地使用權由集體經濟組織收回。可見，現行的繼承法律制度限制了繼承人對房屋所有權權能的行使，損害了宅基地上房屋繼承人的合法權益。

4 完善我國農村宅基地使用權流轉制度的對策建議 隨著我國社會主義市場經濟體制的完善以及城鄉一體化進程的推進，應當加快對農村宅基地使用權流轉制度的改革。2014年1月19日，中共中央、國務院印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》明確提出：“改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。”

4.1 適當放寬宅地基使用權轉讓條件

現階段農村宅基地上的房屋只能在本集體經濟組織成員之間進行轉讓，不得轉讓給本集體以外的成員。在農業轉移人口日益增多，城市化進程逐步加快的背景下，這樣嚴格的宅地基使用權轉讓條件一定程度上造成了宅基地的閑置和宅基地使用權的非法流轉，擾亂了的農村土地產權市場正常的交易秩序。因此，可以在堅持宅基地所有權歸農民集體所有和“一戶一宅”的基本原則的前提下，適當放寬宅地基使用權轉讓條件，允許符合法定條件的城鎮居民購買宅基地上的房屋。從而打破城鄉二元經濟結構，使土地產權資源得以有效、合理配置。

4.2 穩步推進宅基地使用權抵押擔保

我國《擔保法》明確將宅基地使用權排除在可以抵押的財產之外。這種允許宅基地上房屋抵押的同時，又禁止宅基地使用權抵押的規定，與房地不可分開實現抵押的實際相矛盾。這既不利于農村經濟的發展，更加損害了農村居民的合法財產權利。黨的第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保。因此，應當完善相關配套制度，穩步推進宅基地使用權的抵押，從而使宅基地使用權真正實現其市場價值，拓寬農民財產性收入渠道。

4.3 理順宅基地使用權繼承法律制度

我國《繼承法》等相關法律未對宅基地使用權能否繼承做出明確規定，但實際上宅基地使用權卻被排除在可繼承的遺產之外。這不僅與“地隨房走”的原則相矛盾，也限制宅基地使用權這一用益物權價值功能的充分發揮。因此，在尊重宅基地所有權歸集體所有的前提下，通過修改相關法律規范，承認宅基地使用權可以隨房屋一并被繼承人繼承，從而保障農村居民的合法財產權利，促進城鄉一體化進程的發展。

參考文獻：

[1]法規應用研究中心.房地產法律規范集成典型案例與疑難精解[M]北京：中國法制出版社，2012年.

[2]崔建遠.物權法[M].2版.北京：中國人民大學出版社，2011.

[3]茆榮華.我國農村集體土地流轉制度研究[M].北京：北京大學出版社，2010年.