中國食品安全管理中監管模式探究

連麗霞 程曉

摘要：在食品安全監管的諸多問題中，監管主體及其模式的設置占有重要地位。通過對中國食品安全管理中存在問題的簡單回顧，總結了國內食品安全管理的監管模式和立法現狀，發現食品安全管理在體系設置、監管及責任追究模式、執法人員素質等方面存在問題，并在此基礎上，從分析中國食品安全監管現狀出發，以公共執法和私人執法二元結合的角度，提出了完善公共執法體系、加強私人執法模式的探討、建設公共執法與私人執法的信息溝通機制、公共執法和私人執法合理分工等加強食品安全管理的具體對策。

關鍵詞：食品安全；監管；模式

中圖分類號：D630.1文獻標志碼：A論文編號：2013-0798

0引言

食品安全問題至古就有，食品安全管理也由來已久。但從歷史來看，食品安全問題從來沒有像今天這么突出，這樣引人注目。毒粉絲、毒奶粉、蘇丹紅、地溝油……這些危及人們身心健康的食品安全事件屢見不鮮，其波及之廣、危害之大，超乎想象。對此，政府各部門不斷完善其監管機制，學界對食品安全監管也進行了深入探討。關于食品安全監管模式，學界主要集中于對以下2種公共監管模式進行研究。一是食品安全的集中管理模式，即由一個部門負責全程監管的模式，認為這樣可以避免多頭管理造成的監管不力現象[1]。如周學榮[2]指出，商家與消費者間的信息不對稱而造成市場失靈、高昂的交易成本和商家的不道德行為，是實施政府監管的理由。胡穎廉[3]認為中央政府應發揮積極的監管作用，但要提高監管的執法效率。另一種模式是繼續沿用由多部門多頭分段管理的模式。但大多數學者認為應該改變目前的各自為政、協調不力，重復管理的弊端，進一步提高執法力度[4]。如華晨泓[5]提出了包括執法主體統一性、協調性在內的公共執法指數測定。從以上研究中，筆者發現，無論食品安全的集中管理模式還是多部門多頭分段管理的模式，在面對食品安全危機事件時，公共執法這一“理想化”執法模式還是難以逃脫執法主體缺失、食品監管鏈長、成本高、效率低下等困境。因此，完善和探討食品安全管理中私人執法模式，在當今食品安全管理中意義重大，筆者將從公共和私人執法二元互補執法的角度，探討食品管理問題的有效對策。

1中國食品安全監管現狀

1.1監管模式及職能分配

中國政府對食品安全監管主要采取公共執法模式，即主要由政府多個部門切塊分段共管的模式[6]。管理的依據是分段監管的原則，即食品從原料到加工再到成品，一個環節由一個部門負責。中央政府一級的食品安全管理工作主要由食品與藥品監督管理局、衛生部、農業部、國家質檢總局、工商總局和商務部共同負責，并直接向國務院報告工作。以上機構各成體系，并向各省、市、縣一級延伸。其中，農業部主要負責種植和養殖過程中的安全問題；國家質檢總局主要負責食品加工和出口領域的安全監管工作；商務部主要負責食品流通中的安全管理；工商管理局主要是負責市場交易秩序的規范管理和監督，并對食品生產經營企業、個體工商戶進行檢查，審核其資格和執行衛生許可審批規定的情況等；食品藥品監督管理局是國務院監管食品、保健品、化妝品和藥品的綜合管理直屬機構，主要負責食品、保健品和化妝品等安全管理的綜合監督、組織協調，負責保健品的審批，并依法組織開展對重大事故的查處[7]。

1.2食品安全監管的立法現狀

目前的食品安全管理法律體系是從新中國成立后逐漸完善和發展起來的。主要包括《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國產品重量法》、《中華人民共和國食品安全法》、《國務院關于加強食品安全等產品安全監督管理的特別規定》、《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國農藥管理條例》等。

1.2.1關于食品安全的行政責任的規定中國的食品安全法律法規用大量的內容對食品安全的行政責任進行了較嚴格的規定，主要體現在《食品安全法》的相關條文中。一是對違規、違法的食品生產者、經營者、行業協會、食品檢驗檢疫機構進行行政處罰。主要有沒收違法生產所得、罰款、責令停產停業、吊銷許可證（營業執照）等措施；另一方面對有相關責任的主體和公職人員進行行政處罰，包括記大過、撤職和開除等。

1.2.2關于食品安全刑事責任的規定主要分布在《刑法》中。首先在食品安全刑事處罰中規定了非法經營罪、生產銷售不符合安全標準食品罪和生產銷售有毒、有害食品罪3種罪名概念。其次，詳細規定了量刑尺度。如《刑法》第143、144條規定，生產銷售不符合食品安全標準的食品，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的，處3年以下有期徒刑或拘役，并處罰金；對人體健康造成嚴重危害或有其他嚴重情節的，處3年以上7年以下有期徒刑，并罰金；后果特別嚴重的，處7年以上有期徒刑或無期徒刑，并罰金或者沒收財產。在生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處5年以下有期徒刑并處罰金；對人體健康造成嚴重危害或有其他嚴重情節的，處5年以上10年以下有期徒刑并罰金；致人死亡或其他特別嚴重情節的，處10年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，并處罰金或者沒收財產。

1.2.3關于食品安全民事責任的規定主要分布在《產品質量法》和《食品安全法》中，內容涵蓋了食品安全事故中民事責任的承擔、民事責任的主要形式及民事糾紛解決機制等。如《產品質量法》第41、42、44條規定：因生產的產品存在缺陷造成人身、缺陷產品以外的其他財產損害的，生產者應當承擔賠償責任；由于銷售者的過錯使產品存在缺陷，造成人身他人財產損害的，銷售者應當承擔賠償責任；因產品存在缺陷造成受害人人身傷害的，侵害人應當賠償醫療費、治療期間的護理費、因誤工減少的收入等費用；造成殘疾的，還應當支付殘疾者生活自助具費、生活補助費、殘疾賠償金以及由其扶養的人所必需的生活費等費用；造成受害人死亡的，并應當支付喪葬費、死亡賠償金以及由死者生前扶養的人所必需的生活費等費用。因產品存在缺陷造成受害人財產損失的，侵害人應當恢復原狀或者折價賠償。《食品安全法》第96條也明確規定了責任人在對他人造成損害時應承擔的民事責任：生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失以外，還可以向生產者或銷售者要求支付價款十倍的賠償金。

2中國食品安全監管存在的問題

中國雖然設立了較為完善的由農業部、衛生部和國家質檢總局等組成的食品安全監管部門，制訂了較為嚴密的食品安全行政責任制度，加強了對違規、違法的食品生產者、經營者、行業協會、食品檢驗檢疫機構，特別是對有相關責任的主體和公職人員進行行政處罰，包括記大過、撤職和開除等的相關處罰。由于政府部門承擔起了食品生產從原料到加工再到成品及執法等的每一個環節的管理，因此，中國食品安全管理的執行主體是各級政府部門，執法模式也屬于以公共執法為主。實踐證明，這種較單一的執法模式存在的問題較多，主要表現在以下幾個方面。

2.1安全監管體系不健全

中國食品安全檢驗檢測機構分布在農業部、衛生部、國家質檢總局等多個政府部門，每個部門分管食品從原料到加工再到成品中的一個環節。多部門從事同一種行為的管理，切入點和管理手段基本相仿，影響了食品安全的監督力度和震懾威力。另外，分段式管理是以靜態的角度割裂食品產銷過程，將食品產銷過程分為種植養殖環節、生產加工環節、市場流通環節和餐飲消費環節等，在實踐過程中，各環節交叉反復現象時有發生[8]。而且，國際上新的快速靈敏的檢測手段，如基因探針、多聚酶鏈反應等分子生物學技術已經應用于食源性病原體檢驗[9]，但在中國這些新技術仍主要用于科研單位。

2.2立法體系過分強調第二責任的追究而忽視第一責任

從中國制訂的較為嚴密的食品安全行政責任制度可以發現，中國立法體系非常重視對違規、違法者責任的追究。如制定了較詳細的對違規、違法的食品生產者、經營者、行業協會、食品檢驗檢疫機構，特別是對有相關責任的主體和公職人員進行行政處罰，包括記大過、撤職和開除等的相關處罰的規定。但種種現實都表明，在實踐中，中國在食品安全執法中更多的是強調了對違法者的事后制裁，即強調了第二責任的追究，而忽視了對食品生產者自身責任、消費者監管責任——第一責任的追究。例如：中新社北京1月9日發布消息稱：中央紀委常委、監察部副部長兼新聞發言人黃曉薇9日在北京透露，2012年中國共查處食品安全問題1.12萬件，8428人受到責任追究，查處藥品安全問題5036件，3009人受到責任追究[10]。事實證明，上述安全責任事件的查處都主要集中于對食品生產者違法后應承擔的責任及執法部門執法不力的責任追究上，而沒有將生產單位、個人等生產責任人在生產中應認真履行相關責任——即第一責任作為重點來落實。

2.3沒有實現公共執法與私人執法雙管齊下

私人執法是指個人或企業、公益機關行業組織等調查違法行為，抓捕違法人員（包括刑事罪犯），并且對違法行為提起訴訟的行為。如果案件成功解決，法律的私人執行者有權保留所有案件收益。比如他們可以保留由罪犯繳納的罰金[11]。中國的市場經濟存在許多不完善之處，私人利益被侵害案件較多，具有發展私人執法的前提條件。但目前，中國在食品安全管理模式仍然是以公共執法為主，私人執法模式不被看好，也沒有得到相關政策的鼓勵。

2.4食品安全監管隊伍素質有待提高

食品生產、經營與管理機構中懂得食品安全專業知識的技術人員少。食品生產部門、各類農貿市場、食品市場的管理機構中既懂宏觀管理又懂得專業知識、能為消費者把好食品安全衛生關的技術人員極其匱乏。社會對食品安全專業的人才需求是很大的，但高校的相關專業卻在逐漸萎縮，缺乏高素質的食品安全研究和檢驗檢測隊伍，科技成果和技術儲備也嚴重不足。鑒于此，無法對與食品安全技術有關的法規、標準的制定提供科學依據，缺乏監測網絡和實驗室分析等技術手段。而且，國際上新的快速、靈敏的檢測手段，如基因探針、多聚酶鏈反應等分子生物學技術已經應用于食源性病原體檢驗，但在中國這些新技術仍主要用于科研單位的科研研究。

3實現公共和私人二元執法模式的對策

3.1食品安全管理中公共執法體制需要進一步完善

首先，要加強食品安全管理中的組織建設，明確各部門職能，做到權責統一，有效管理。同時加強相關部門的執法隊伍建設，重視各級食品質量檢測機構建設，形成著實有效的食品檢查體系，提升監管水平以適應愈加多樣的食品安全問題[12]。其次，加強對食品生產的源頭的管理，完善在農產品生產上的控制機制；提升食品安全生產加工安全認證，建立健全食品安全的市場監控機制；設立全國統一的食品責任追溯體系。第三，重視食品安全的信息機制建設。尤其要充分發揮這一方面非政府組織和個人、企業、媒體的作用。因其在收集和傳播信息方面有著比政府更加廣闊的社會視界和效率以及時效性。第四，加強對于公共執行中徇私舞弊行為的監督，限制政府和企業的經濟利益關系，嚴肅處理政府對食品企業違法的不作為行徑，轉變對食品行業的純經濟要求指標。

3.2加強對于私人執法模式的探討

中國壟斷經濟空前發達，私人的利益被侵害較多，這實際上成為發展私人執法的前提條件。私人執法具有以下優勢：首先，私人執法體系可以降低對執法者的監督成本[13]。其次，無需向執法者支付高額的效率工資。第三，私人執法體系可以大大減少腐敗的機會。當然，私人執法應配合公共執法，應互相補充。美國最早建立了反壟斷私人執行體制，在美國反壟斷法執行過程中，既有美國司法部和聯邦貿易委員會的公共執法，而且對違法事件傷害的當事人也可以提起私人損害賠償訴訟。

要建立健全有關私人執法方面的法律體系，探討私人執法的法律法規及執法程序，保障私人執法的合理性；進行私人執法的宣傳和普及，以法律的形式規范私人執法的合理使用，包括法律依據、執法手段和執法目的的合理合法，防止權力的濫用現象；嚴厲打擊假借私人執法牟取私立的行為發生，鼓勵積極執法的行為，促使食品安全管理中私人執法的正式化。

3.3建設公共執法與私人執法的信息溝通機制

在食品安全管理職能，私人執法有時必須依賴于國家強制力量來加以完成，而政府同時也需要私人執法機制所提供的有效信息來進行公共執法。（1）就信息溝通而言，應當明確政府和民間的平等地位，根據各地的具體情況建立多種信息溝通合作模式[14]。（2）形成多元化信息溝通途徑。充分利用口頭溝通、書面溝通、非言語溝通和電子溝通多種溝通方式，實現信息充分交互[15]。（3）逐步取消政府和民間的信息溝通障礙，鼓勵信息交流，保障信息溝通的實時性、有效性。

3.4公共執法和私人執法合理分工

如果要從根本上解決食品安全問題就必須從源頭做起。因為食品從原材料的生產，到初級加工，再加工，制作成形，到達消費者中間各環節都有可能存在導致安全的隱患。在不同的環節公共執法和私人執法的應用優勢其實是有區別的。對于食品材料源頭的控制，應當更多地發揮私人執法的作用。畢竟政府直接面向整個社會時，其力量毋寧是有限的。私人執法則不然，它可以是每個人每個企業，只要發現了違法行為，就可以舉報告發，最終依靠國家強制力完成對事件的處理。因此，國家應該設立私人舉報制度，以保障公共執法的信息供給。一方面要設立告發者激勵機制，另一方面設置告發者安全保護機制。據《2013—2017年中國食品行業投資分析及前景預測報告》中的數據顯示，截至2012年底，全國規模以上食品工業企業33692家，占同期全部工業企業的10.1%；從業人員707.04萬人，比上年新增39.70萬人。對于食品的初級加工和再加工及運輸環節中的大中型企業，要多發揮公共執法的力量。對于小型企業的管理，要重視發揮私人執法的作用。因為中小企業，由于其數量眾多，分布廣泛，政府的監管難以面面俱到。而這些小型企業大都時刻處在廣大消費者的視線之中，可以被消費者隨時監督，一旦發現問題，就能通過私人執法的途徑加以舉報治理。

在食品安全管理中，執法權究竟屬于國家抑或私人并不是最重要，關鍵在于能夠通過何種模式使執法的效益達到最大化，也即保證食品市場健康有序運行[16]。由于公共執法和私人執法在理論和實踐中各自具體獨特的優勢，因此，任何采用一種執法方式來單獨對食品市場進行管理都是極其不明智的。應該積極探討公共執法和私人執法相結合的模式，建構一種在食品安全管理中公共執法和私人執法有效互動的長效機制。

4結語

中國自2009年6月1日《食品安全法》實施以來，食品安全管理在整合食品安全標準，建立賠償性懲罰制度，設立安全委員會等方面取得了積極的進展。但鑒于食品生產鏈長、范圍廣等特征，食品安全管理任重道遠。除了應該積極探索公共執法模式的完善機制外，還應從整體論觀點出發，將視角深入到對私人執法模式的研究[17]，發揮更廣泛的民眾的力量，創建一種公共執法和私人執法共贏模式。

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