蘇南花木產業區土地流轉現狀調查研究

劉輝 戴明珠 劉晨 姜新 于立芝

摘要：在《清華大學“百村調查”——農村土地承包與流轉》調查問卷的基礎上，對江蘇省常州市嘉澤鎮南莊村4個自然村進行調查和走訪，對南莊村土地承包經營權流轉問題進行了全面系統地調查研究，分析了該村土地承包經營權的流轉狀況、流轉原因以及流轉過程中存在的問題，并結合目前國內其他地區的土地流轉實踐以及相關文獻提出具體解決措施，認為只有將土地產權明確，結合市場機制以及土地中介機構的幫助，并通過國家提供便利的制度環境，土地流轉才會在實踐的過程中逐步適應現代農村經濟發展的市場化要求。

關鍵詞：土地承包經營權；花木產業；土地流轉

中圖分類號：C文獻標志碼：B論文編號：2013-0647

0引言

農村土地制度是整個農村經濟制度的核心，關系到農村穩定和經濟發展的大局。伴隨著土地流轉創新實踐的開展和相關制度與政策的實施，社會各界對土地流轉問題也給予了很多的關注。

蘇南地區經過多年發展，形成了較為完善的花木產業結構，但是近年來，隨著花木產業競爭加劇，花木市場趨于飽和，花木價格開始降低，利潤減少，花木產業區土地流轉現象越來越多。

改革開放前，國內農村土地研究最早借鑒蘇聯模式[1]。20世紀80年代，隨著家庭聯產承包責任制的推行，這一時期關于農村土地的研究主要集中在土地所有制和土地改革上。羅嗣澤[2]以國家政策和法律分析為基礎，結合自己的實地考察，系統的介紹了國內農村土地所有制問題。中國社會科學院的楊經倫[3]通過對比宏觀政策與微觀經營的差異，找出了土地承包流轉的核心問題，并率先將商業運作應用于土地的承包流轉。同年關春根[4]根據部分地區出現的土地轉包，利用商品經濟理論論述了農村土地轉包的合理性。近幾年，隨著經濟的發展，農村土地承包流轉問題呈現出多元化、區域化、市場化的趨勢，關于農村問題的研究也呈現出多元化的發展趨勢[5]。姚洋等[6]利用現代經濟學理論論述了國內的農村土地制度。張紅宇[7]基于農業部大量的調查數據對中國農村土地承包存在的問題進行了分類論述。近年來，隨著經濟建設的快速發展，人民生活水平的不斷提高，城鄉環境綠化面積不斷增加，帶動了花木產業的興起，在許多地方形成了花木產業區，蘇南花木產業區就是其中之一。2004年，是豐等[8]基于當時國內花木市場發展現狀，對常州市武進區花木產業發展現狀和存在的問題進行了深入的分析，認為制約花木產業發展的主要因素來自產業結構。但是近幾年的調查發現，武進區的花木產業規模發展遲緩，土地流轉價格呈下降趨勢。為了深入研究導致這一現象的原因，并且為規范土地承包流轉提供合理的意見，為相關政策制定提供參考。筆者對江蘇省常州市武進區嘉澤鎮南莊村土地流轉的基本情況進行了調查研究，以期對農村土地制度的進一步調整和完善提供一些理論依據，也為當前土地流轉存在的問題提出幾點參考解決措施。

1調查方法

研究采用《清華大學“百村調查”——農村土地承包與流轉》問卷。該問卷為自陳式問卷，由清華大學中國農村研究院編制，分村級問卷和農戶調查問卷2個分問卷，其中村級問卷用于對該村小隊長的調查，包括該村基本情況、承包地耕種及流轉情況、農田水利情況及子女、老人和家庭生活服務情況4個項目；農戶調查問卷用于對村民的調查，包括家庭基本情況、土地經營情況、土地流轉情況、農田水利情況及子女、老人和家庭生活服務情況5個項目[9]。

研究采取分層隨機取樣的方法，從南莊村富裕地區、較富裕地區、貧困地區、較貧困地區抽取4個自然村（村民小隊）120戶村民及4位村小隊長，征得村委及本人同意，進行入戶問卷調查（部分為調查人員代填），共獲得有效問卷124份，有效回收率為100%。

2結果與分析

2.1土地承包經營權流轉現狀

2.1.1土地承包與流轉面積4個自然村共有耕地27.6 hm2（不含宅基地，含3.3 hm2池塘，嘉澤地區池塘較多，村民把池塘也當成耕地來流轉），其中發生土地承包經營權流轉的耕地大約有6.2 hm2，約占耕地總面積的22.5%。袁家村共有耕地2 hm2，發生流轉的耕地有0.8 hm2，約占耕地總面積的40%；板門埝村共有耕地7.8 hm2，發生流轉的耕地有1 hm2，約占耕地總面積的12.8%；塘北村共有耕地11.3 hm2，發生流轉的耕地有3.8 hm2，約占耕地總面積的33.6%；下陶村共有耕地6.5 hm2，發生流轉的耕地有0.7 hm2，約占耕地總面積的10.8%。

2.1.2土地承包經營權流轉形式土地承包經營權流轉形式分為出租型和互換型。出租型是土地承包經營權流轉的主要形式，約占95%，具體出租形式有以下5種。

（1）公司-農戶型。該形式約占10%，多發生在建設小型花木產業園時。花木經紀人或花木公司為放置一些高大喬木，會直接向村民租地，一般租地規模在0.3~0.7 hm2。例如，袁家村花木經紀人徐某欲建設花木產業園，經過與多戶村民協商，通過現金或土地入股的方式租用了5戶村民0.5 hm2耕地。

（2）公司-鎮政府-農戶型。該形式約占14%，主要發生在建設較大型工廠或大型花木產業園時。鎮政府先向農戶租地，再將土地承包經營權出租給公司。以位于板門埝與羅家村之間的三鑫集團為例，該公司于多年前委托當時的夏溪鎮（現在的夏溪村）政府向當地村民一次性租用13 hm2耕地，并將承包經營權出租給三鑫集團。

（3）公司-村委會-農戶型。該形式約占15%，多發生在當地較富有商人向自己所在自然村或周圍自然村租用土地時。該形式與公司-鎮政府-農戶型的運行模式基本相同。以南莊村首富錢某在南莊村村委辦公樓對面的大型花木產業園為例，錢某不僅要一次性支付村民的租金，每年還要向村委繳納一定數額的管理費。

（4）公司-村小組型。該形式約占53%，主要發生在村共有地的流轉時。公司向村小隊繳納一定費用，從而獲得土地承包經營權。以塘北村3.3 hm2池塘出租為例，公司每年向村小隊繳納租金，這些租金將用于支付村民的養老保險等。

（5）其他類型。由于南莊村耕地100%種植花木，故只有少量的宅基地發生其他類型的土地承包經營權流轉。如蔡女士的常州市春燕蔬菜專業合作社屬于合作社+農戶型，此種類型僅占3%。

互換型是農戶間為方便耕作或各自需要，對同一村組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權而產生的，這種類型多發生在村組內部。例如，在徐某租用袁家村部分耕地建設花木產業園時，由于部分村民不愿將自己的耕地租出，但礙于與徐某的關系，便與同村（自然村）村民互換耕地。

2.1.3土地承包經營權流轉金額由于4個自然村的地理位置不同，所以耕地的租金也不同，價格從每公頃每年7500~75000元不等，具體情況見表1。其中袁家村的平均租金最貴，多達每公頃每年30000元。而下陶村的平均租金只有每公頃每年10500元左右。塘北村的平均租金（含池塘）約每公頃每年12000元，板門埝村的平均租金在每公頃每年18000元左右。

2.1.4土地承包經營權流轉期限土地承包經營權流轉的使用期限因用途、合同不同而不同，期限范圍跨度為1~30年。一般來說，由政府參與的土地承包經營權流轉期限較長，例如三鑫集團對租用土地的使用年期是30年，而村民之間簽訂的土地承包經營權流轉合同期限相對較短，一般為1~5年，具體情況見表2。

2.2土地承包經營權流轉的原因

2.2.1農村勞動力轉移，誘發土地承包經營權流轉一些農轉非、婚喪嫁娶家庭或長期外出務工村民，迫切需要將承包地轉包或出租出去。特別是今年花卉苗木較往年的銷售價格有明顯下降，利潤空間不斷壓縮，許多村民辛苦一年賺的錢還不如外出打工多，在這種情況下，村民選擇將土地承包給他人，自己到村里鎮上的工廠或外地打工。

2.2.2各級政府政策扶持，促進土地承包經營權流轉市、區確立了以發展花卉苗木為主導的特色優勢產業帶動戰略，形成了特色優勢產業為主導、傳統農業為基礎、其他產業為輔助的現代農業格局，促進了農村土地承包經營權流轉，增加了農業效益。在嘉澤鎮被確定為第八屆全國花卉博覽會舉辦地后，常州市、武進區政府都特別重視嘉澤鎮的花木產業發展，為使該產業做大做強，政府有選擇地扶持一批大型的花木公司，在這些公司業務不斷拓展時，擴大公司規模尤其是花木產業園的規模顯得尤為重要，這也促進了土地承包經營權流轉。

2.2.3農業產業化及規模效益，推動土地承包經營權流轉農業規模化發展、產業化經營所形成的顯著效益，農業產業鏈條對各專業進行細化和分工，已經被越來越多的農民群眾認同，更多的農業企業、種植大戶通過流轉土地，實現較高的農業規模效益，推動了農村土地承包經營權流轉[10]。

2.3存在的問題

2.3.1土地承包經營權流轉行為不規范，糾紛隱患較多據調查了解，南莊村大部分土地承包經營權流轉參與者只有土地的租用雙方，而村委沒有參與其中。造成流轉的土地出現合同標的不明、四至不清或者權利義務關系不明確，沒有約定流轉收益增長后的補償辦法等問題。有的村隊個別農戶認識不到位，在大部分流轉的情況下以租金低、要求自主生產為由反對流轉，與村隊干部發生分歧，出現矛盾。這些土地流轉不規范的行為，勢必成為土地流轉糾紛隱患[11]。

2.3.2部分群眾對土地承包經營權流轉的認識不足有些農戶由于思想不解放，認識上有偏差，雖已具備流轉條件，但仍不情愿轉出自己的承包地，影響了鄉鎮村隊組織的土地流轉進程，使土地流轉成為農業產業結構調整的“瓶頸”。例如，塘北村的一戶人家，老人已72歲，兒子在石家莊經營一家房地產公司，每年收入數千萬元，房屋裝修豪華，但老人還是自己種地。有些群眾對土地承包經營權流轉政策不放心，認為土地流轉后一旦政策變動會失去承包經營權。另有部分群眾小農經濟思想嚴重，滿足于守土經營，小富即安。

2.3.3土地流轉機制不健全，影響了土地合理流轉目前，國內土地流轉機制不健全，《農村土地承包法》雖然規定了土地承包經營權流轉的方式、遵循的程序、流轉合同的主要條款、爭議解決的途徑，但是規定土地承包經營權流轉的方式過于粗糙，經營權流轉雙方的權利缺乏法律保護，流轉中對土地的保護制度不健全[12]，影響了土地的合理流轉，農村土地承包流轉尚處于初始階段，還沒有形成市場化運行的流轉機制，缺乏土地承包流轉中介服務組織，流轉信息傳播渠道不暢，流轉形式單一，造成有些農戶有流轉土地的意向，卻找不到受讓方，而需要土地的人又找不到流轉土地，影響了土地承包經營權的合理流轉[13]。

2.3.4落后的社會保障體系影響了土地流轉主體的積極性調查發現，大部分村民不愿將自己手中的土地承包出去的原因如下：（1）現階段養老保險金額太低，大部分老人每月只能領取不足百元的養老金，這與蘇南地區的平均生活水平差距過大；（2）區、鎮土地流轉仲裁機構不健全，缺乏監管，出現流轉糾紛后無處受理，村民擔心自己的權利得不到保障；（3）土地流轉后，相關就業、租金等問題沒有具體標準可循，村民擔心地價上升后，自己承包出去的土地租金維持不變，進而損害自身利益[5]。

3建議及措施

3.1加快花木產業轉型，提高土地效益

導致近年蘇南花木產業區土地承包價格下降最直接的原因是花木市場趨于飽和，花木產業利潤下降，因此加快花木產業轉型，提高花木產業競爭力是解決土地價格下降、流轉混亂的重要措施。當地可借助舉辦第八屆花博會的契機，推動以政府引導、協會服務、龍頭帶動、科技領跑、標準規范、市場推動的發展模式[14]，同時推進花木產業園觀光旅游行業的發展，從而形成一條集旅游、銷售、餐飲多位一體的花木產業體系。

3.2加大宣傳教育力度，正確認識土地承包經營權流轉

農村土地流轉是農業生產力發展和農村人口流動的客觀要求。合理規范的土地流轉可以有效地解決農村人口變化引發的土地調整，更為重要的是，用市場機制取代行政手段不斷調整土地，從根本上解決農村人地矛盾，是實現農村土地適度規模經營的有效途徑。通過對有關法律法規的宣傳教育，使廣大農戶認識到，土地流轉有利于土地生產要素的優化組合，有利于農民分工分業、拓寬農民增收渠道，有利于農業產業化經營、發展現代農業[15]。鎮、村級干部更要充分重視土地流轉工作，積極探索有效的土地流轉機制，提高土地生產效率。

3.3加強指導與管理，規范流轉行為

一方面，各鄉鎮、村隊及農戶要按照縣農經站提供的標準合同文本，簽訂土地承包經營權流轉合同，以切實保護農戶自身和集體權益，雙方必須簽訂土地流轉合同，合同必須經村委會備案，鄉鎮合同管理部門鑒證；另一方面，土地流轉期應依照種植作物的生長期及相關灌溉設施的使用年限來確定，期限不宜過長，一般以5~10年為宜[5]；再者，土地流轉發生的租賃費等相關費用應隨糧價、物價上漲、花木逐步增收和有關政策的調整而作適度的調整，一般應采取每2年測算1次的方式確定，確保廣大農民實實在在地受益。

3.4實行各項有力舉措，建立健全農村土地流轉服務體系

（1）抓主體培育，不斷拓展土地流轉渠道。大力倡導各類經濟組織和個人參與農村土地流轉，促進流轉主體多元化，引導農業企業以“公司+基地+農戶”的形式流轉土地投資效益農業，達到規模化發展、產業化經營的示范帶頭和引領作用。

（2）發展中介組織，由中介組織統一流轉農戶的承包地。

（3）解決流轉后“五零六零”（女50周歲、男60周歲以上）人員的社保、養老等問題。

（4）各鄉鎮建立健全土地承包經營權流轉服務中心，為農戶開展流轉前后的各項服務，強化農村土地承包糾紛仲裁職能，積極開展仲裁工作，依法調處農村土地流轉糾紛。

（5）加大對流轉農戶發展花木產業的資金、技術扶持力度，建立健全銷售市場，推進農村科技人才培養，為發展花木產業提供技術保障，確保土地承包經營權流轉、農戶增收。

（6）引導、支持、鼓勵花木產業大戶和企業不斷發展壯大，穩定農村土地承包經營權流轉關系，實現企業、農戶雙贏。

（7）保險公司應對農村土地承包經營權流轉的花木產業給予投保，以此提高土地流轉抗風險能力。

參考文獻

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