從政府責任的視角看當前我國學前教育的公益性

黃妍

【摘要】學前教育的公益性是指學前教育能為受教育的適齡兒童（及直系親屬）之外的其他社會成員帶來經(jīng)濟的和非經(jīng)濟的收益，而且這種教育收益是為大多數(shù)甚至全體公民無排他性地享有的。通常通過國家和地方政府對學前教育的財政投入體現(xiàn)出來。本文分析了學前教育公益性的重要意義及當前我國學前教育公益性的弱化現(xiàn)狀及原因進行了分析，力求探討政府在推行學前教育公益性中應(yīng)發(fā)揮的作用。

【關(guān)鍵詞】公益性；學前教育；教育性

一、我國法規(guī)文件中對學前教育的公益性的規(guī)定

學前教育也稱幼兒教育，其性質(zhì)、功能與定位體現(xiàn)了一個國家對學前教育的重視程度和社會的文明與進步程度，體現(xiàn)了一個國家的教育發(fā)展水平。在我國的學制體系中，學前教育主要是指對3～ 6 歲兒童實施的保育和教育。學前教育的公益性是指學前教育能為受教育的適齡兒童（及直系親屬）之外的其他社會成員帶來經(jīng)濟的和非經(jīng)濟的收益，而且這種教育收益是為大多數(shù)甚至全體公民無排他性地享有的。通常通過國家和地方政府對學前教育的財政投入體現(xiàn)出來。

在我國關(guān)于學前教育的政策中，早已明確了我國的學前教育具有兩個基本性質(zhì)：是社會主義教育事業(yè)的組成部分，也是社會公共福利事業(yè)。學前教育是社會主義教育事業(yè)的組成部分，具有教育性?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：國家發(fā)展社會主義教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育。1997 年，教育部印發(fā)的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》中進一步提出：它既為幼兒入小學做準備，也為九年義務(wù)教育的實施奠定基礎(chǔ)，發(fā)展幼兒教育事業(yè)是關(guān)系到人口素質(zhì)的提高和民族未來興衰的大問題。

盡管從1992 年國有企事業(yè)單位體制改革時起，絕大部分幼兒園逐漸從原有的企事業(yè)單位中剝離出來，原有的福利性質(zhì)逐漸減退或消失。但學前教育的福利性和公益性以及不以營利為目的，一直是國家規(guī)定的辦園指導(dǎo)性思想。

二、學前教育公益性弱化的現(xiàn)狀與成因分析

（一）學前教育公益性弱化的現(xiàn)狀

我國學前教育的財政性教育經(jīng)費基本上投向公辦幼兒園，但相對于私立幼兒園公辦幼兒園還是少數(shù)，這就造成了入園率低且各地發(fā)展不均衡。在上海，江蘇，浙江等地學前三年入園率已達到百分之九十五以上，而中西部農(nóng)村學前三年入園率還達不到百分之三十五。到2009年全國約共有幼兒園13.4萬所，其中民辦園8.34萬所，公辦園2.7萬余所，集體辦園和企事業(yè)單位辦園2.3萬所。其次，公共財政投入減少，家長負擔十分沉重。造成了入園難，入園貴的現(xiàn)狀。最主要的是學前優(yōu)質(zhì)資源分配不均。首先投入太少，分配不均。學前教育獲得的經(jīng)費僅占總教育經(jīng)費的1.3﹪，且70﹪被用于極少數(shù)示范幼兒園，城鎮(zhèn)和農(nóng)村普通公辦幼兒園所獲得的財政教育經(jīng)費不足30﹪。如此一來，導(dǎo)致幼兒園兩級分化越來越嚴重，好的更好，差的更差。其次，地域和城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展差距懸殊。城市幼兒園普遍關(guān)心的是讓孩子上哪所幼兒園的問題，而廣大農(nóng)村70﹪以上的適齡兒童還沒有機會接受學前教育，此外還有，農(nóng)村學齡前留守兒童和農(nóng)民工子女接受學前教育的問題，也日趨嚴重。

（二）學前教育公益性弱化的成因分析

1.政府對學前教育的公益性缺乏正確認識

隨著我國企事業(yè)單位改革的深入，學前教育民營化和產(chǎn)業(yè)化的推行，使得政府對學前教育的管理職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，計劃體制下政府與學前教育機構(gòu)之間的單一線性關(guān)系逐步演變?yōu)檎?、學前教育機構(gòu)和市場三者之間的三角關(guān)系，很多人誤認為學前教育社會化就是將學前教育私有化，幼兒園與社會為依托，不再需要政府投資。

2.各級政府對學前教育的財政投入嚴重不足

從學前教育投資的外部比例來說，近十年我國財政性幼兒教育經(jīng)費占GDP的比例在0.03﹪至0.06﹪之間；從學前教育投資的內(nèi)部比例來說，從2000年至2008年，財政性幼兒教育經(jīng)費在財政性教育經(jīng)費中所占的份額一直維持在1.19﹪至1.22﹪之間。這是導(dǎo)致學前教育公益性弱化的根本原因。

3.學前教育公共服務(wù)體系尚未建立，補償功能發(fā)揮不夠

由于，目前我國尚未建立學前教育公共服務(wù)體系，這造成一小部分高端幼兒園實行高收費，而大量民辦幼兒園由于缺乏起碼的辦園條件和人員素質(zhì)，處于無序發(fā)展狀態(tài)，使得學前教育對廣大農(nóng)村和城市低收入家庭學前兒童的補償功能無法正常發(fā)揮。

4.學前教育及其公益性缺乏制度保證

目前最高的專門法規(guī)是1989年頒布的《幼兒園管理條例》，處于教育法律法規(guī)體系的第四級，在《教育法》規(guī)定的四個獨立學段中只有學前教育沒有自己專門的法律。法制的缺失，導(dǎo)致很多事情無法可依，人治的成分大，這也使得學前教育的公益性缺失了法律保護。

三、學前教育公益性弱化應(yīng)對措施

在許多國家，學前教育都被視為是一種準公共產(chǎn)品，具有很強的福利性。在財政上，發(fā)達國家對處境，不利群體進行的撥款資助方面的做法可分為三類。一類是高福利國家的做法，由政府提供免費（或大部分免費）的兒童保育和教育，如瑞典。第二類是學前機構(gòu)采用由國家財政支持和根據(jù)父母收入交費并行的方式，如德國和法國。第三類是由政府調(diào)節(jié)教育資源，為社會中下層、特別是處境不利的兒童提供救助，讓他們與那些家庭背景優(yōu)越的兒童有一個相對一致的起點，例如美英國和加拿大。

學前教育是一項公益性事業(yè)，應(yīng)明確政府在學前教育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位與國際通行做法相比，我國政府顯然在學前教育發(fā)展問題上嚴重缺位。一是各級政府對學前教育的公益性認識不清。二是法律雖然規(guī)定了學前教育在整個國民教育中的地位，但是對于經(jīng)費投入與保障問題、管理問題、質(zhì)量監(jiān)控等問題尚缺乏可操作的合理機制。三是我國的農(nóng)村幼兒園和大部分民辦幼兒園基本上沒有納入公共財政體制，弱勢群體的受教育權(quán)未能受到有效保護。學前教育的發(fā)展重在制度建設(shè)。新一輪的教育現(xiàn)代化建設(shè)，除了向上延伸，也應(yīng)逐步向下延伸，提升幼兒教育的地位，考慮適時納入義務(wù)教育。為此，首先，需要加強立法工作，將私立學前教育機構(gòu)納入國家統(tǒng)一的教育體制之中，使之成為國家學前教育中的一個必要的組成部分。其次，建立政府主導(dǎo)、社會共同參與，財政投入為主、多渠道投入相結(jié)合的學前教育發(fā)展機制。政府應(yīng)在合理規(guī)劃的前提下，通過政府的資助扶持私立學前教育發(fā)展。加大財政投入力度，在廣大農(nóng)村應(yīng)以政府財政投入為主，建立起以公共財政為支撐的投入保障機制。再次，在政府主導(dǎo)下，創(chuàng)新辦園體制、管理機制，對各類學前教育逐步規(guī)范管理，逐步建立有中國特色、現(xiàn)代化的學前教育體制。另外，需建立長效機制，支持欠發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)的發(fā)展。

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