《城市社區檔案管理辦法》解析及實踐探索

摘 要：城市社區結構復雜、職能眾多，在社區建設中產生大量具有保存價值的檔案資料。為規范城市社區檔案管理，2015年，我國出臺《城市社區檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。本文以該《辦法》為研究對象，首先分析《辦法》的內容及主要特點，深化《辦法》的全面認知，提出《辦法》的實施對檔案管理、權益保障和社區治理方面的價值和意義，并圍繞《辦法》落實過程中出現的一些問題，進一步提出了具體的對策建議，對做好《辦法》的貫徹落實，提高城市社區檔案管理整體能力和水平具有積極指導意義。

關鍵詞：《城市社區檔案管理辦法》；解析；實踐

概述

城市化是人類發展到近現代工業化之后的必然進程，也是中國式現代化的必由之路。改革開放以來，我國城鎮化率由1978年的17.9%上升至2023年的66.16%，城市人口規模和數量不斷擴大。城市社區是以二三產業為基礎，人口聚集規模較大，社會結構比較復雜的社區[1]。據統計，截至2022年底，我國共有城市社區約11.7萬個。作為城市居民生活和基層社會治理的最基本單元，城市社區在提供社會基本公共服務、開展社會治理和鄰里互動中發揮著重要作用。在社區建設中形成大量具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數據等歷史記錄，為規范社會檔案管理，2015年，國家檔案局、民政部聯合印發《城市社區檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2016年1月1日起正式施行。《辦法》的出臺和實施，進一步規范了社區檔案的管理體制，持續優化社區檔案服務，有效發揮社區檔案在記錄發展歷程、化解矛盾糾紛、服務廣大群眾方面發揮了積極作用[2]。

1 《城市社區檔案管理辦法》內容特點

《辦法》正文共有24條，并有一個附件：《城市社區文件材料歸檔范圍和保管期限表》。《辦法》邏輯結構是：總體規定——操作內容和要求——規范責任——實施要求[3]。

1.1 專指性

所謂專指性，是指明確規定城市社區檔案管理適用本《辦法》，即明確劃定《辦法》管理的對象范圍。在我國，社區包括農村社區和城市社區，城鄉社區規模約為60.6萬個。其中農村社區約為48.9萬個。《辦法》第一、二、三條就專門規定了制定本《辦法》是專門規范“城市社區檔案管理”、社區檔案的內涵以及監督、指導城市社區檔案工作的具體部門。作為基層一線，城市社區財力有限，且還要面臨著城建、衛生、文明等各種檢查，經常需要拆散案卷接受檢查。對此，《辦法》專門提出“社區檔案工作經費從社區辦公經費中列支”“不得隨意將社區檔案拆散、重新組合”等極具專指性規定和要求。

1.2 全面性

《辦法》雖然只有24條和一個附件，但涵蓋社區檔案管理的方方面面。從社區檔案形成主體來看，包括“社區黨組織”“居民委員會”“社區服務機構”“社區社會組織”“居民”，從社區檔案形式來看，包括“文字”“圖表”“聲像”“電子數據”等不同載體；從社區檔案業務要求來看，包括“歸檔”“分類編號”“保管”“統計”“利用”“鑒定”“銷毀”；從社區檔案歸檔范圍來看，一級類目包括“文書類”“科技類”“會計類”，二級類目包括“社區黨群管理及社區管理類”“社區服務類”“社區治安類”“基本建設類”“設備儀器類”等，幾乎涵蓋了社區檔案管理的各個方面。

1.3 實用性

作為我國首部專門針對社區檔案管理的規章制度，《辦法》中的各項規定內容及要求具有很強的可操作性。既有關于城市社區檔案管理工作的具體業務流程、詳細的操作規范等各項共性規定和要求，也充分兼顧了不同地區發展水平的差異，在社區檔案工作內容、形式、條件、保障等方面的不同，《辦法》第二十二條專門規定了省級檔案行政管理部門及省級民政部門，可根據地方實際情況制定《辦法》的實施細則。在實際中，陸續有些省份執行了該項規定，如天津市、浙江省、貴州省、云南省等省份（或直轄市）均陸續頒布本地的《辦法》實施細則，給地方社區檔案管理留足空間，執行起來更易操作。因此，具有較強的實用性。

2 《城市社區檔案管理辦法》的現實意義

2.1 促進社區檔案管理規范化

城市社區職能多，幾乎涉及治安、司法、城建、宣傳、環保、衛生、文化等社會性問題，每年在履職過程中產生大量具有保存價值的文件資料，且類型多樣，加之社區工作人員少，缺乏檔案專業知識，導致城市社區檔案工作基礎薄弱。《辦法》的頒布實施，使城市社區檔案工作有了專門的規章和直接依據。不僅確定城市社區檔案邊界范圍，還捋順了城市社區檔案管理體制及要求，明確城市社區檔案管理的經費來源、基本職責，尤其是明確城市社區檔案門類劃分及保管期限，詳細規定了歸檔要求、排列編號方法、利用及鑒定等工作要求，《辦法》具有很強的指導性和可操作性。嚴格落實《辦法》的條文規定，極大地提高了城市社區檔案工作規范化水平。

2.2 推動維護主體權益法治化

城市社區作為直接面對市民的重要社會結構單元，社區生活已經成為社會生活的重要表現形式，大量“單位人”轉化為“社會人”，原本應屬于政府、企業、事業單位、社會團體的社會保障、社會服務職能逐步從這些機構、組織中剝離出來，由城市社區承擔。《辦法》也規定了社區各類組織和居民在社區建設中形成的檔案屬于其管理范疇，以規章形式認可了這些組織及居民在社區建設中形成的城市社區檔案合法化。因此，城市社區檔案來源于城市社區建設，又服務于城市社區建設，是社區開展工作的重要工具。如借助城市社區檔案可以協助司法部門指導社區居民委員會做好法律援助，調解民間糾紛；協調人社部門組織社區居民委員會做好轄區無職人員醫療保險、養老保險的辦理工作和待業人員勞動就業和再就業的培訓工作；做好慈善服務活動的具體組織實施工作，極大地提高了城市社區組織和居民主體權益維護的法治化水平。

2.3 提升社區基層治理現代化

城市社區是城市社會的重要基本單元，也是城市社會生活共同體，是城市社會治理的重要基礎，也是和諧社會的基礎。新時代，國家提出了治理體系和治理能力現代化。城市治理的根基在社區，改善民生依托在社區，維護穩定在社，社區這個根基穩則整個城市社會穩。因此，城市社區治理能力和治理水平現代也是城市現代化的具體反映，事關黨和國家大政方針政策落實的質量和效率，與人民群眾的切身利益密切相關。城市社區檔案記錄了社區各類組織和居民參與社區建設的珍貴歷史，是展示城市社區成果、總結城市社區治理經驗的寶貴資料。《辦法》的頒布實施，極大地提高了城市社區檔案管理規范化、科學化水平，有利于發揮城市社區檔案在推動城市社區建設中的作用，更好地服務社區建設。

3 《城市社區檔案管理辦法》的實踐問題

3.1 檔案保障措施落實難

雖然《辦法》規定了城市社區檔案工作經費來源，明確要求指定人員管理城市社區檔案，有條件的城市社區設立綜合檔案室。但從具體實踐來看，社區經費主要來自政府支持、社會捐助和財政儲備，但需要列支的項目眾多，如購置日常辦公用品、辦公場所維修、組織活動開銷、走訪慰問轄區特殊群體以及臨時聘用人員工資等，長期處于緊平衡，甚至不足的狀態，經濟薄弱城市的社區經費支出存在較大缺口。雖然《辦法》對社區檔案管理所需經費有了規定，但在實際執行過程中經費保障依然難落實。社區職能多，幾乎涵蓋“小社會”的各項職能，但社區工作人員少，一人身兼數職的現象十分普遍，一些職能如衛生宣傳等還需要志愿者參與完成，社區檔案管理人員沒有配備到位，即便有一名檔案員，往往也是一身多職。此外，《辦法》雖然沒有對綜合檔案室做出硬性規定，但隨著城市社區建設發展的需要，綜合檔案室建設必不可少，實際真正建設有綜合檔案室的少之又少。

3.2 檔案規范管理待提升

雖然《辦法》附件中較為詳細地規定了城市社區檔案三個一級類目、五個二級類目，60項歸檔范圍，但從實際落實中，城市社區檔案材料多以資料形式分類保管，并未按照要求做好城市社區檔案分類以及保管年限的劃分。存在社區建設文件資料收集不完整、分類不科學、整理不規范。從城市社區檔案業務建設來看，檔案臺賬未建立，社區檔案管理制度不健全，出臺的一些檔案管理規定也存在落實不到位現象。從城市社區檔案保管場所來看，存在與其他辦公場所混用現象。《辦法》規定的“九防”措施落實不到位，檔案完整及安全存在隱患。歸檔不及時現象較為普遍，社保、醫保、基建等業務檔案由業務人員保管，未按《辦法》規定移送至檔案室集中統一管理。

3.3 檔案服務成效需彰顯

城市社區檔案“存史資政育人”功能作用發揮不明顯。一方面，城市社區檔案收集主要以文書檔案為主，忽視了基建、影像、會計等業務檔案收集，城市社區檔案門類較為單一，不夠豐富，“存史”基礎不到位，直接影響后期城市社區檔案信息挖掘和利用。另一方面，城市社區檔案信息化基礎較弱，“增量電子化、存量數字化”落實不到位，專門檔案管理軟件未應用，缺少專門的檢索工具，檔案檢索、查詢、利用現代化水平不高，影響“資政”效率。此外，城市社區檔案普遍存在重管理輕利用現象，把檔案管理單純地等同于檔案保管，殊不知城市社區檔案中蘊含著豐富的信息資料，挖掘這些信息可輔助于城市社區治理，服務于城市社區民生建設以及宣傳教育功能等，影響了“育人”功能作用的發揮。

4 《城市社區檔案管理辦法》的實施對策

4.1 加大投入，夯實社區檔案條件基礎

隨著經濟社會發展，國家投入的持續加大，城市社區組織的經濟條件持續改善；城市社區居民受教育文化程度的提升，居民文化素養持續加強；基礎設施建設的投入，辦公條件也有了很大改觀，這些都為新時代落實《辦法》提供了良好的人、財、物保障。為此，一方面，社區組織及工作人員要在思想上高度重視社區檔案工作，熟悉《辦法》的內容和要求，把檔案工作與社區其他中心工作同部署、同落實、同檢查、同考核。在人財物方面給予支持和保障，不斷夯實城市社區檔案管理基礎、改善管理條件，使《辦法》的貫徹落實有強有力的保障。根據歷年檔案管理經費支出情況，年初編制預算，施行專款專用，加大經費保障力度，規范社區檔案經費使用。內部挖潛和外力引進同步推進，根據社區檔案數量和規模，要實時引進檔案人員，充實到檔案管理崗位一線。要做好現有從業人員的檔案業務知識培訓，把《辦法》作為必學內容。條件成熟時，要按照“九防”要求做好綜合檔案室建設，配置計算機、掃描儀、檔案柜等相關設備設施，改善社區檔案管理物質基礎。另一方面，要完善社區檔案管理體制機制。以《辦法》為根本依據，成立城市社區檔案領導小組，制定城市社區檔案管理規章制度。街道辦事處、檔案行政管理部門和民政部門要加大對社區檔案工作的監督和指導，督促檢查《辦法》的落實情況。

4.2 嚴格落實，規范社區檔案業務管理

既要認真落實《辦法》，也要嚴格執行《檔案法》《檔案法實施條例》以及國家檔案局等出臺了一系列檔案規范標準，要高度重視城市社區業務檔案管理工作。首先是加強業務指導。城市社區所在地的檔案行政管理部門要加強轄區社區檔案業務指導，從文件資料收集、歸檔、編目、檢索工具編制、檔案臺賬建立等等夯實城市社區檔案業務的基礎。其次是注重示范引領。檔案行政主管部門與民政部門就日常指導督察中發現的先進經驗，或者城市社區檔案管理較好的社區，及時總結宣傳，培育先進典型，讓其他社區前來學習借鑒，發揮示范引領作用。再次是堅持目標帶動。按照《“十四五”全國檔案事業發展規劃》以及城市社區建設發展目標，制定城市社區檔案管理近期、中期和遠期目標，并把目標落實情況納入社區業務考核，實現以目標帶動社區檔案管理再上新臺階、取得新成效。當前，要重點圍繞“增量電子化、存量數字化”原則，加快推進城市社區檔案信息化建設進程，實現社區檔案管理的信息化、數字化[4]。

4.3 注重應用，發揮社區檔案價值功能

檔案的價值在于應用。城市社區檔案記錄了城市現代化建設歷程，是社區建設和服務民生的重要參考依據[5]。因此，要高度重視社區檔案利用，這也是落實《辦法》的應有之義。首先，要立足社區社情社貌，圍繞社區建設及社區居民的需求，切實找準社區檔案服務社區的契合點，積極構建新時代社區檔案服務體系，為社區居民排憂解難。例如，在社區檔案資料收集過程中，要做好低保戶、殘疾人、下崗職工等特殊群體資料的收集，并做好跟蹤完善。要把民政救助、司法救助、勞動保障、殘疾、治安調解、就業創業等民生檔案先行信息化、數字化，并根據《辦法》的相關規定，編制案卷目錄、歸檔文件目錄等檢索工具，提高社區檔案檢索利用效率。此外，還要加大社區檔案宣傳力度，讓社區居民了解社區檔案查詢渠道，開通檔案查詢檢索平臺，為其查詢利用提供便利。

參考文獻

[1]范中橋，羅明焱.論社區和城市社區的基本概念[J]大慶高等專科學校學報，2001（3）：32-34.

[2]齊周懷.寶雞市城市社區檔案管理情況調研[J]陜西檔案，2020（6）：13-14.

[3]常建法.《城市社區檔案管理辦法》的內容構成及相關問題思考[J]北京檔案，2021（4）：19-22.

[4]王琴華，余秋榮.城市社區檔案管理現狀及對策[J]蘭臺世界，2016（18）：26-28.

[5]陳子憶.淺析提升社區檔案管理工作質量的有效策略[J]民風，2023（5）：28-30.

作者簡介：曹鳳麗（1976.7—），大學學歷，菏澤市牡丹區南城街道辦事處館員，主要從事檔案管理工作。