高職院校校院兩級管理改革模式研究

關鍵詞：職業教育；校院兩級管理；模式研究

中圖分類號：G717 文獻標識碼：B 文章編號：1673-4289（2024）06-0022-04

習近平總書記對全國職教大會作出“優化職業教育類型定位，深入推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革”的重要指示。我國高職院校在近二十年的發展歷程中，已經從規模發展走向跨越式提升質量的階段，與普通院校相比，高職院校與產業、企業聯系更為緊密，隨著國家示范校、骨干校，以及國家、省級雙高校等項目的啟動建設，高職院校越來越多地考慮到自身的發展特色、主攻點，不能再是百校一體、千校一面。因此，內涵建設的逐步深入就要求進行校院兩級管理的改革：學校按照一定的目標和原則，整合學校教育教學資源，形成學校和學院兩個管理層級，通過學校分權和管理重心下移，轉變學校部門的管理職能，明確學校和學院的職責與權限，形成學校宏觀決策、部門協調配合、學院實體運行的管理模式。

一、高職院校校院兩級管理改革的實踐模式

高職院校是一種由代表不同利益的社團或人群組成并擁有一定權力的特殊、復雜有機組織。組織經濟學認為內部主要靠權力來實現資源的配置和機構的運轉。高職院校內部的權力縱橫交織、錯綜復雜：權力主體有政治權力、學術權力、行政權力和民主權力；權力主體通過決策、執行和監督的運行過程體現出決策權力、執行權力和監督權力；權力主體的管理資源，包括人、財、物、事、信息等，形成了人事權力、財務權力和事務權力。因此，高職院校校院兩級管理實質上是對三個維度權力的綜合統籌調度，并通過統籌調度進行資源配置，目前主要存在三種改革模式。

（一）以責任制改革為核心的賦能改革模式

注重以目標責任制為導向，面向二級學院下放權力清單，實質是學校進一步向下授權的管理方式，授予的主要是學生管理、教學管理、學科發展、科研和社會服務等諸多具體管理事務權，實現校院兩級管理責任的劃分。學校根據各二級學院目標任務的績效水平分配相應的利益，即人事權、財務權由學校集中管理，事務權下放，但沒有配備相應的財務權，同時二級學院還要自己承擔一部分成本。在校院兩級管理中，分權配置僅劃分事務權是最基本的改革模式。

（二）以管理架構改革為核心的綜合改革模式

注重校院兩級管理體制改革的架構設計與管理機制運行，采取綜合推進的改革方式，并在探索和實踐中逐步完善頂層設計、質量保障、教師評價、績效考核、民主監督制度體系。從二級學院管理崗位設置、人事、財務、資產、后勤、信息化等方面綜合發力，建立健全以黨政聯席會、教授委員會、二級教代會為核心的二級學院治理體系，通過推進職責再造、流程再造和制度再造，確保由學校設計，部分人事權、財務權、事務權真正下放至二級學院。在校院兩級管理中，部分分權是目前大多數職業院校采用的改革模式。

（三）以財務制度改革為核心的協同改革模式

注重以財務資源劃分為導向，面向二級學院下放財務管理權力，通過財務權力下放的針對性，合理化分割、配置相應的人事權、事務權，給予二級學院更大的財務權，自主統籌使用財務資源，并通過校院兩級財務核算機制，增強二級學院財務資源運用的成本意識，形成以目標為導向的校院兩級預算分配機制，將人事、財務、事務權全面分權管理。這種改革涉及學校組織、人力、物力和財力方方面面，是比較徹底的校院兩級管理體制改革模式。

綜合比較三種模式，以二級學院責任制改革為核心的賦能改革模式是單純對事務權的分權，沒有結合人事和財務權，對于二級學院來說僅增加了工作量，沒有得到與事務工作相對應的資源配置和經費支持，無法形成有效的激勵，二級學院實現目標的積極性不高。以管理架構改革為核心的綜合改革模式由學校統一設計、部分分權，將資源和事權結合起來，二級學院對于所承擔的事務有了經費保障這個有效手段推動，工作開展與教職工切身利益相關，二級學院積極性得到很好的調動；但對二級學院機構設置相對復雜，需要的人力成本較高，同時此種模式是較為典型的自上而下式改革，缺乏自下而上改革的靈活性，改革銳氣不足。以財務制度改革為核心的協同改革模式把人、財、事權力分配給二級學院，二級學院擁有了積極主動發揮實體辦學水平和能力的權力，可以很好地統籌安排各項事務，實現人力資源的充分利用，學校謀規劃、謀發展的各種任務目標實現起來路徑更加便捷，更易達成目標，是一種責權利比較完整統一的劃分方式；但同時，這種模式需要重新規劃組織結構，全面測算二級學院的運行成本和各類經費，是將人、財、物統籌考慮的全面分權管理，實施過程中很容易出現“該分的權力分不下去，分了的權力接不住、用不好”的現象。文獻研究及實際訪談中發現，雖然采用以管理架構改革為核心的綜合改革模式和以財務制度改革為核心的協同改革模式的高職院校數量較多，但在改革運行實操中又不盡相同，沒有典型的模式可以套用。

二、高職院校校院兩級管理改革的理論探析

美國高等教育專家阿特巴赫指出“大學的組織特性決定他不是一個整齊劃一的機構，而是一個擁有一定自治權的各種團體組成的社會”，高職院校雖與普通高等院校顯著區別于類型教育的定位，但從組織特性來講亦不例外。

對內，學校是利益主體博弈的場域，內部組織是不同的權力主體，行政部門之間、行政部門與二級學院之間、二級學院與二級學院之間或為了規避自身風險，或為了實現自身利益的最大化，或為了爭奪學校有限的資源支持，都在不斷的沖突與合作中謀求權力的平衡。對外，學校承擔著服務地方經濟發展的重要職責，除了教師、學生、管理人員這類核心利益相關者，學校的發展與他們個人的發展休戚與共、息息相關，學校所屬地方政府是學校的重要利益相關者，學校的發展狀況、聲譽和影響力對他們可能產生正向增益或負向減益；與學校開展合作的企業、協會、科研單位是學校的間接利益相關者，優質的合作關系對學校和企業、協會、科研單位能夠起到共贏的作用。

將博弈論和利益相關者理論借鑒運用于校院兩級管理改革，一定程度上可以解決目前校院兩級管理改革遇到的問題。比如，將迫切需要完成的重大目標任務以揭榜掛帥形式發布，資源跟著任務走，完成成果以積分形式發放績效，建立制度、機制支持內部組織之間的良性博弈關系，倒逼各職能部門、二級學院彼此之間通力合作，最終達到相互制約、互利共贏的局面。又如，合理配置二級學院權力，賦予二級學院更多、更靈活的人事、財務、事務權，以建立獎勵制度的形式，充分調動核心利益相關者積極性，鼓勵二級學院主動出擊、主動作為，瞄準特色辦學方向，與地方政府、科技園區、企業協會等幾類利益相關者通力合作，實現二級學院更快更好發展，真正從“校辦院”走向“院辦校”。

三、高職院校校院兩級管理改革的實踐案例

成都農業科技職業學院自入選國家高水平高等專科職業院校，特別是2022年5月以來，學校深化改革調研工作，積極探索內外目標相互嵌入耦合的校院兩級管理改革模式，形成了一定的改革成果。

（一）內部組織結構優化

一是改變學校一統而下、全權負責的狀態，明確學校管方向、管大事、謀規劃、謀發展的職責，將管理中心落到學院，構建扁平化的學校組織結構。二是撤并歸類，明確職能部門職責，徹底改變職能部門“領導機關”定位，把職能部門由單純的“學校的處室”變為“學校和二級學院的處室”，凸顯服務功能，發揮政策把控和資源協調作用，實質性服務于二級學院辦學。三是以學科門類為設置標準規范設置二級學院，把任務相近、功能相似的行政崗位和內設機構優化、重組，重點培養教育教學、科研與社會服務團隊，梳理出更加適應特色發展、清晰明了的組織架構和崗位職能，實現減員增效、人崗相配。

（二）多重制度協同保障

一是加強制度建設的頂層設計，形成以學校章程為統領、黨委會會議議事規則、校長辦公會議事規則、“三重一大”實施辦法等為主體的制度體系，形成政治權力、行政權力、學術權力與民主權力相互制約的管理機制。二是出臺《教學積分管理辦法》《繼續教育積分管理辦法》《科研積分管理辦法》《雙高建設積分管理辦法》《三全育人積分管理辦法》《外事積分管理辦法》等一批事務權制度，將事務權基本分權下放二級學院，學校承擔指導、監督職責。三是出臺《內設機構三定方案》《教師職稱評審辦法（試行）》《績效工資分配實施方案（試行）》等一批人事權制度，將人事權中評價和管理部分下放二級學院，學校掌握職稱評定和人力資源選拔權力，穩步改革。

（三）財務資源編制管理

一是將事權與財權進行合理匹配，二級學院認領的目標任務越多，學校賦予的資源越豐富，在學校完成相應的審核后，二級學院內部的預算自主安排，能夠較為靈活確認不同項目的資金管控權限和分配比例。二是學校財務部門定期考核二級學院預算執行工作目標完成情況，掌握結轉結余率、預算調整率、資金節約率和資金支出執行率，指導二級學院有效減少資金浪費情況，提高資金使用效益。三是加強對二級學院經費、資產的數據量化分析，增強校內資源的優化配置和高效利用，促進二級學院科研和專業的交流共舉、對接和服務社會的能力與水平，激發二級學院辦學的積極性、主動性與實效性。

（四）監督考核體系構建

一是建立以質量管理和目標管理為主導的校院兩級管理考核制度。二是成立質量管理部門引導二級學院確立工作目標和工作質量標準，指導二級學院落實目標責任，不斷診改完善工作方法和路徑，將學校總體建設目標不斷分解落實到基礎層級的二級學院內各組織和個人，形成環環相扣的目標鏈。三是切實發揮目標考核在績效考核評價體系中的作用，解決問題，實現“多勞多得、不勞不得”，有效解決學校集中管理中管理缺失、脫節和低效的“大鍋飯”問題。