粵港澳大灣區生態綠色一體化建設機制研究

摘 要：粵港澳大灣區作為中國經濟發展的重要增長極，如何進行生態環境建設以保障粵港澳大灣區高質量發展已提上議事日程，“生態綠色一體化”逐漸成為近年熱點。考察長三角生態綠色一體化示范區的經驗，粵港澳大灣區生態綠色一體化機制建設應當立足區域特點。粵港澳大灣區存在生態資源環境、經濟發展水平、區域制度模式的差異，綠色機制建設存在水資源與大氣污染嚴重、區域內經濟發展不平衡、立法協調難度較大的難題。汲取東京灣區區域規劃、舊金山灣區多組織聯動以及紐約灣區因地制宜的治理經驗，粵港澳大灣區生態綠色一體化機制可以從協調管理、共同規劃、合作立法、多元主體參與等方面加以設計建設。

關鍵詞：粵港澳大灣區；生態綠色；協同治理；一體化

中圖分類號：X22，F124.5""" 文獻標識碼：A""" 文章編號：1001-4225（2024）08-0005-13

粵港澳大灣區是學術界傾向的世界四大灣區之一，包括香港特別行政區、澳門特別行政區，以及廣州、佛山、深圳、東莞、中山、珠海、惠州、江門、肇慶這九座內地城市，它們共同構成了龐大的大珠三角城市群。這一區域不僅囊括了多個全球性城市與世界級港口，還融合了相鄰海灣與周邊島嶼，形成了一個具有全球影響力的經濟地帶。它不僅是推動中國經濟持續發展的重要動力源，也是全球經濟版圖中的一個顯著增長極與核心引擎。目前粵港澳大灣區人口總數已達8600萬，GDP總量超過14萬億元人民幣，可以看出其經濟活力在中國遙遙領先。在這樣的背景下，需要建立一個粵港澳大灣區生態綠色保護機制，以支撐生態環境改善與經濟發展齊頭并進。

從頂層設計上看，先是全國性的總體規劃，《全國重要生態系統保護與修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》是最基本的規劃依據。該規劃經由中央全面深化改革委員會第十三次會議審議批準[1]，明確將粵港澳大灣區納入其重點實施布局的區域范疇。其次是對粵港澳大灣區的擘畫，中共中央和國務院聯合頒布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，同樣倡導實施最為嚴苛的生態環境保護體系，旨在構建生態防護屏障，強化環境監管與治理力度，并堅守節約為主導、保護為前提、自然恢復為根本的原則，以打造美麗灣區為指引，全力推動生態環境質量的顯著提升[2]。可見國家加強粵港澳大灣區生態建設與保護長效機制的決心。從近期實踐上來看，2023年8月，廣州市生態環境局召開2023年廣州市推進粵港澳大灣區建設領導小組生態環境保護專項小組工作會議以深入研究部署廣州市推進粵港澳大灣區建設生態環境保護專項小組工作[3]；同年11月，“中國—葡語國家青年交流計劃”[4]開展，鼓勵來自中國澳門的各國學生們進行生態灣區成果參觀，參與生態灣區建設的討論，展現粵港澳大灣區生態綠色建設的共同目標；2024年6月，廣州市南沙區粵港澳大灣區生態環境保護協會正式成立，攜手開啟南沙生態環境保護新征程，并于同年10月向社會公開征集專家庫成員[5]，以上實踐皆可證明粵港澳大灣區生態文明建設刻不容緩，從國家頂層設計下至地方政府具體舉措，皆為實現打造綠色大灣區的目標而努力。

要想以粵港澳大灣區高質量發展引領中國式現代化，實現經濟和生態的協同發展是基本保障，是粵港澳大灣區未來的重要議題。然而，面對粵港澳大灣區這一“巨型灣區”的實際情況，如何確保區域內生態環境的高效管理，已成為一項亟待解決的重大難題。近年來，盡管有關粵港澳大灣區跨境治理的研究層出不窮，但針對該區域生態環境綜合整治與建設的研究卻顯得相對匱乏。因此，粵港澳大灣區生態綠色一體化建設理論基于對區域生態資源環境、經濟發展水平以及區域制度差異進行分析的基礎上，研究生態綠色一體化發展機制，融入生態文明理念，力求為粵港澳大灣區高質量發展提供環境保障，打造國際一流生態綠色一體化發展灣區，向世界提供新的區域治理方式。

一、生態綠色一體化相關概念

（一）生態綠色一體化概念

生態綠色一體化概念是隨著2019年國務院批復成立長三角生態綠色一體化發展示范區而出現的，尚未有明確定義。本文認為，生態綠色一體化是指以生態發展為引領，利用生態優勢，通過科學規劃、多元治理、協調管理聚焦利用創新資源，發展綠色產業，實現區域生態協同治理，為地區差異化中奮斗實現以綠色為主線的可持續發展保駕護航。其中，“一體化”是重點，是區域協同的升華，即在不改變行政區劃的前提下，立足區域整體生態，通過制度創新和機制建設打破政策壁壘，各方協同實現跨行政區域共建共享、生態文明與經濟社會發展相得益彰。生態綠色一體化需要在制度落地時結合具體區域特點通過一系列的創新、改革和嘗試來發展成熟。只有將生態文明理論、習近平總書記“兩山”理論和協同治理理論精髓提煉融合，運用到具體實踐中，才能實現生態綠色一體化。

（二）粵港澳大灣區生態綠色一體化建設原則與戰略定位

建設粵港澳大灣區生態綠色一體化基本原則要緊扣“綠色發展、聯動發展、融合發展”三個方面。綠色發展要注重穩固粵港澳大灣區的生態基底，立足于粵港澳大灣區的森林、海洋等要素，深化綠色低碳循環發展方式，優化大灣區生態環境質量，降低大氣污染物濃度，打好藍天綠水保衛戰，實現人與自然在這片山水豐盈的土地上和諧共生，這是針對粵港澳大灣區的生態資源與環境基礎所提出的要求。聯動發展力求處理好粵港澳三地因經濟水平和發展階段不同帶來的環境治理難題。在粵港澳大灣區生態綠色一體化推進建設過程中，需促進兩岸三地間的協同聯動，既要維護各地綠色發展的獨特優勢，又要在差異中凝聚共識與力量。讓環境公平在“一國兩制三法域”制度背景下實現，這是作為一個“2+9”模式灣區的建設基礎。融合發展要求將環保理念融合于粵港澳大灣區建設之中，讓融合思維作為一條主線貫穿始終，通過產業結構調整、鼓勵“綠色創新”等方式實現生態、人文、創新的有機融合，這是以生態促進粵港澳大灣區高質量發展引領中國式現代化的必經之路。

粵港澳大灣區生態環境保護工作座談會于2023年8月19日在廣東召開。會議指出在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，粵港澳大灣區建設國家重大區域發展戰略實施以來，粵港澳三地協同發展，持續提升生態環境保護領域的協作程度，致力于提升環境質量水平，且明顯加速了綠色低碳發展的步伐，促進了生態環境治理體系現代化的構建進程。由會議精神可以總結，粵港澳大灣區生態綠色一體化戰略的核心在于構建“六個灣區”——即生態優美、清潔藍色、健康安全、低碳綠色、創新治理及開放共享的灣區，以此作為建設美麗中國的先行示范區。為了實現這一愿景，必須切實貫徹粵港澳大灣區生態環境保護的相關規劃，深化共建共治共享的生態環境機制，強化區域間的協同合作，并推進一系列試點示范項目落地，從而推動粵港澳大灣區生態環境保護事業達到新的高度[6]。

二、粵港澳大灣區生態綠色

一體化建設環境分析

生態綠色一體化建設不是一蹴而就的，粵港澳大灣區生態綠色一體化建設更不能套用其他區域生態建設模板，原因便在于粵港澳大灣區有自己的生態環境、經濟發展特點和制度特點，并處于動態發展之中。只有因地制宜，從實際出發，分析并結合粵港澳大灣區的建設環境特點，才能建設出可持續的生態綠色一體化機制。

（一）生態資源與環境基礎

澳門、香港、深圳、廣州等11個城市組成了粵港澳大灣區。得益于改革開放以來鑄就的建設基礎，粵港澳大灣區包容開放、經濟發達，來自周邊省市如湖南、廣西的人員紛紛涌入粵港澳大灣區以尋求就業機會，粵港澳大灣區人口總數已達8600萬，擁有極為豐富的人力資源。然而在工業化和城市化發展的同時，本區域空氣污染問題也愈發突出。隨著一系列污染防控措施的實施，2021年廣東九市及香港、澳門PM2.5平均濃度明顯下降，但仍未達到世界衛生組織規定的指導標準值。同時，長期觀測結果發現該地區臭氧污染呈波動上升態勢，意味著二次污染問題日益突出。在此基礎上，粵港澳大灣區的生態綠色建設大氣污染治理方面要注重從一次污染物總量控制逐漸趨向于以空氣質量為導向的多污染物協同治理，重視二次污染物防控[7]。

粵港澳大灣區雨水豐富，氣候溫和，日照充足，屬于亞熱帶氣候；四周圍繞著山地、丘陵和島嶼，中部則是平原；深圳河、深圳灣、鴨涌河等跨境跨界水流穿梭其中，河道以網狀交錯密布，此外海洋也是粵港澳大灣區的重要資源。然而，大灣區卻也因為各類生產、生活污水的多向性聚集等原因面臨著水資源短缺及水污染的問題。《廣東省海洋環境狀況公報》由廣東省生態廳發布，通過分析每一年度的數據，可以發現廣州珠江流域、深圳河、東莞水道、龍崗河以及坪山河長期處于嚴重污染狀態，且近十年來未見明顯改善跡象[8]87-96。另外，珠江口、汕頭海港及湛江海港等沿岸海域的海水質量普遍未能達到四類海水水質標準的要求。由此可見，在粵港澳大灣區生態綠色一體化建設中，治理好水污染、解決水資源短缺問題，是一項重要且艱巨的任務。

（二）經濟發展水平與產業結構狀況

近年來粵港澳大灣區地區生產總值逐年攀升，GDP總量從2015年的84341.66億元增長到2022年的130431.82億元，2023年更是突破14萬億大關，增至140576.6億元。但是如表1所示，分析近兩年粵港澳大灣區11個城市的GDP數據，可以看出粵港澳大灣區內城市、區域的經濟發展水平存在顯著差異：2022年及2023年，深圳市分別以32387.68億元、34606.40億元的GDP穩居粵港澳大灣區首位，連續兩年，僅深圳市、廣州市和香港特別行政區三個區域就占據整個粵港澳大灣區GDP總量的65%以上，而近兩年江門市、中山市、肇慶市GDP則均位于內地九所城市中后三位，這種經濟總量的顯著差異，直接體現了粵港澳大灣區內部經濟發展的不平衡。此外，通過計算，可以得出2023年粵港澳大灣區內各城市及特區的GDP名義增長率，區域間的經濟差異不僅體現在GDP總量上，亦可反映于此。以兩個特區為例，2023年澳門地區生產總值為3794.8億澳門元，依澳門金融管理局公布匯率折算后約為3337.8億元人民幣，雖然其GDP總量不高，但是隨著通關政策放開及客流量上升，博彩旅游業復蘇，其GDP名義增長率高達127.06%，遠超粵港澳大灣區的平均水平；2023年香港GDP名義增長率也達到11.3%，增長明顯快于內地九市。這種增長速度的差異極可能進一步加劇大灣區內城市、區域間經濟發展的不平衡。

從產業結構上看，近年來有賴于《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》以及其他有關兩岸協作文件簽署并實施，香港與珠三角的合作模式由“前店后廠”逐漸轉向“廠店結合”，且第二產業穩定發展。澳門亦從區域協同發展的積極影響中獲益，盡管澳門第二產業面臨“空心化”的困境，其第二產業比重較低，產業基礎存在不足，但其工業勞動力吸納能力已有所提升。與此同時，珠三角繼續展現其作為全球制造基地的智慧，第二產業保持穩定發展，伴隨這一進程，勞動力也逐步從第一產業向第二產業、第二產業向第三產業轉移。香港和澳門的優勢產業和支柱產業是服務業，而通過接受港澳先進服務業的輻射，以及在粵港澳大灣區的產業協同作用的影響下，珠三角地區第三產業的勞動力吸納效應也日益顯著[9]130-139。

粵港澳大灣區兩岸三地在生態綠色一體化建設中的關注點由于以上經濟發展水平、產業結構的不同而有所不同。廣東方面，作為全球制造業基地的地位持續穩固，自黨的十八大以來，廣東持續建立健全生態文明制度體系，并加大了環境治理的力度，當前正處于環境治理水平持續攀升的重要階段[10]94-99。香港依托其發達的金融市場與先進技術優勢，生態環境質量在粵港澳三地中居于領先地位，當前正穩步邁向“無廢城市”行列。澳門盡管地域狹小、人口稀少，GDP總量相對較低，然而憑借其博彩業的支柱地位以及完善的環境基礎設施，同樣展現出了良好的環境狀況。此外，由于粵港澳三地處于不同的發展階段，其污染物排放量和種類也呈現出顯著的差異性。總體觀察，珠三角地區依然處于工業化的發展進程中，而香港與澳門則主要依托金融、物流等現代服務業的支撐實現發展。因此珠三角生態綠色建設的重點還是治理工業污染和生活垃圾，而港澳則更加聚焦城市低碳環保治理。

由此看來，粵港澳大灣區經濟騰飛的同時，經濟發展仍然存在不平衡、不充分的問題，城市、區域之間差距較大，各有特點，這種差異性不僅體現在經濟基礎、產業結構上，也反映在生態環境狀況及面臨的挑戰上。因此在進行污染防治、建設粵港澳大灣區生態綠色一體化時，既要從粵港澳大灣區區域大局出發，也要因地制宜，制定好最適合具體區域的制度模式和機制。

（三）制度差異

在建立粵港澳大灣區生態綠色一體化過程中，衡量、評估、構建出最適合本區域的環境法律體系是必不可少的關鍵環節，粵港澳大灣區的制度差異性源于其特有的“一國兩制三法域”背景。粵港澳三地在價值理念、制度體系、文化觀念各個層面不盡一致。香港、澳門特別行政區在回歸后享有高度自治權利，保持原有的資本主義經濟制度和社會制度、法律體系以及獨立的司法權力。此外，香港、澳門與大灣區內地九個城市分屬不同的法系，這一事實導致了它們在法律理念、法律原則、法律體系、立法工作等方面均判然有別。這些顯著的差異性需要長期互動協同方有可能消淡，這為建立粵港澳大灣區生態綠色一體化提供機遇的同時也為生態環境立法帶來了挑戰。

首先，中華人民共和國憲法和香港基本法、澳門基本法是“一國兩制”與粵港澳合作的重要法律基礎，依據兩部基本法的規定，在香港或澳門特別行政區，僅有被納入附件三的全國性法律方可得到實施，且這些法律的范圍僅限于國防、外交事務及其他根據港澳基本法不屬于香港、澳門特別行政區自治范疇的法律事項。粵港澳大灣區生態環境治理不涉及國防與外交，同時也未被基本法排除在特別行政區的自治范圍之外，因此無法被納入附件三中。在生態環境協同治理方面，要尊重港澳特別行政區的自治權，國家立法機關無法制定統一立法對生態環境協同治理問題予以規范。

另外，當前粵港澳三地的立法機關尚未在環保領域實現協同立法規劃，導致三地在該領域各自為政，根據自己的原有法律理念和制度框架進行立法，缺乏統一的規范和標準。從立法架構的視角來看，廣東省的環境治理工作以國家憲法為根本遵循，并以《中華人民共和國環境保護法》為中樞，構建了一個囊括環境污染預防與治理、自然資源保育、能源節約與排放減少等多個維度的環境法律體系。在此堅實基礎上，廣東省還進一步制定或修訂了諸如《廣東省環境保護條例》等一系列環境保護法規，并出臺了《廣東省土壤污染防治行動計劃實施工作方案》等具體政策措施。香港特別行政區在環境治理方面，則主要依賴于一系列涵蓋污染管控（《空氣污染管制條例》等）、自然生態保育（《郊野公園條例》等）以及環境影響評估（《環境影響評估條例》）三大核心領域的法規條例，同時，香港也積極遵循《聯合國氣候變化框架公約》等國際環境保護公約的指導。澳門特別行政區在環境治理領域，則以《環境綱要法》作為環境保護的基本法律框架，并輔以《澳門環境噪音管制規章》、《管控及減少使用可削弱臭氧層物質之措施》以及《無鉛汽油之特性及使用條件》等一系列法令，形成了較為完善的環保法規體系，對具體環境標準進行了詳細規定與約束。因而三地針對環境問題的治理程度各有側重，治理標準高低不同[11]。例如，在環境治理方面，珠三角地區聚焦于工業排放及生活垃圾的處理，而港澳地區則致力于實現城市減塑、廢棄物減量以及低碳發展的目標；在水污染和空氣污染治理標準方面，港澳一般適用國際或歐盟標準，而廣東則采用與國際標準之間還存在一定差距的國家標準。可見，在污染物排放的標準設定上，粵港澳三地存在差異性，這種差異往往容易引發地區間的排污策略博弈。

最后，灣區三地由于制度差異的存在而缺乏法律沖突解決機制。港澳地區在不與全國人民代表大會制定的基本法相抵觸的基礎上，其立法會能夠制定在本行政區生效的法律。在司法上，港澳地區也有不受最高人民法院限制的獨立司法終審權。粵港澳大灣區缺乏一個解決法律沖突的高層協調機構和路徑，在面臨環境標準不一致、環境法規則相沖突時往往難以解決。而在不同法律的基礎上，三地執法、司法也無法統一，會有對同種或同程度環境污染行為處罰、有關同類案件裁判不一的情況出現。

粵港澳大灣區是“一國兩制”背景下不同法域的法治協調，其制度差異放眼全球是絕無僅有的，因此在建設粵港澳大灣區生態綠色一體化時，要在堅持“一國兩制”的前提下加強立法協調，不能將內地的制度生全盤照搬、生搬硬套。

三、全球三大灣區生態環境

協同治理的經驗借鑒

放眼世界，灣區協同治理是一個普遍性問題。隨著粵港澳大灣區建設的日益深化，學術界已傾向于將其與日本東京灣區、美國舊金山灣區及紐約灣區這三大國際灣區并論，將其視作全球范圍內新興的第四大灣區。因此，想要建設好粵港澳大灣區生態綠色一體化機制，可以分析借鑒其他三大灣區的生態環境協同治理經驗，作為粵港澳大灣區生態環境治理機制建設的參考。

（一）日本東京灣區：政府主導，注重區域規劃

日本東京灣區的生態環境協同治理實踐與中國做法最為相似，因為很大程度上是在日本有為政府的努力下，東京灣區才得以建立。與粵港澳大灣區相近，東京灣區作為全球知名的灣區典范，其成功構建主要歸功于國家政府的積極主導，并以中央政府引領的區域規劃為顯著標志。自1958年以來，日本政府已相繼實施了七次首都圈整體規劃（在日本國內被稱作“首都圈整備計劃”），通過這一系列規劃舉措，逐步形成了現今“一都七縣”的東京灣區空間結構布局[12]。

為了增進首都圈內的跨地區合作，1979年，“一都三縣兩市”聯合倡議并召開了首次六都縣市首腦會議，旨在推動首都圈跨區域的協同機制。隨后，千葉市（于1992年）、埼玉市（于2003年）及相模原市（于2010年）相繼加入，進而演變為當前的九都縣市首腦會議。如圖1所示，該會議架構下設立了一個執行委員會及三個專項委員會，具體包括廢棄物管理審議委員會、環境對策委員會以及防災與危機管理委員會[13]24-29。每個專項委員會還下設專門的事務處理機構，即干事會與部門委員會，負責各自職責范圍內的具體事務執行與管理[14]。

東京灣區以政府為主導，大都市整備局負責灣區的基本規劃，從歷史實踐上來看，廢物處理、環境保護、災害防治等生態環境有關領域碩果累累，通過行政效力打造了生態綠色制度創新典范。東京灣區是圍繞著國家首都建立，有其特殊性，因此雖然重視灣區內區域協調發展，東京卻仍處于發展核心，這與粵港澳大灣區差異較大。不過，東京灣區以政府為主導，注重區域規劃的生態環境協同治理的經驗，仍然值得作為粵港澳大灣區生態綠色一體化建設時的重要參考模式。

（二）美國舊金山灣區：多組織協同下的網絡治理

美國舊金山灣區與其他灣區相比，科技創新能力更為突出，如今已形成舊金山—奧克蘭—圣何塞三足鼎立的多種新格局。舊金山灣區注重多組織協同下的網絡治理，構建了極為成熟的組織體系，擁有眾多區域性機構，包括政府間性質的灣區政府協會（Association of Bay Area Governments，以下簡稱ABAG）與大都市交通委員會（Metropolitan Transportation Commission，以下簡稱MTC），以及非政府性質的灣區委員會（Bay Area Council，以下簡稱BAC）[14]。ABAG是由舊金山灣區9個縣內的101個市鎮領導人自發聯合成立的，致力于環境保護、水資源保護和能源利用等多領域[15]，在其努力下，舊金山灣區建設了眾多大型公共設施，為其區域內環境修復、生態跨境治理提供了有力支持。MTC同樣作為一個政府間合作組織成立，起初致力于規劃區域內交通網絡，但隨著經濟社會的發展，該組織也擴充了其職能，為完善灣區交通體系、促進區域發展保駕護航，從而也對解決大氣污染和能源問題提供了間接幫助[16]。

在舊金山灣區，環境領域的跨境治理不僅依賴于政府間的合作組織，同時也離不開非政府組織的積極參與。其中，BAC便是一個典型的非政府跨地區治理機構的代表[17]。BAC最初是由舊金山灣區內各大企業聯手創立的，現今已匯聚了325家成員企業[18]，該組織在認識到工業化帶來的嚴峻環境問題例如交通堵塞、空氣污染、水資源污染后，提升了自己對生態環保的關注。得益于BAC的積極推動，舊金山灣區成功構建了一系列重大公共基礎設施，諸如灣區快速公交系統等。在舊金山灣區生態環境跨域治理的整體架構中，BAC扮演著至關重要的連接與協調角色。

綜上所述，如圖2所示，舊金山灣區在生態環境協同治理上注重灣區內眾多跨域組織，包括政府間組織和非政府組織的緊密合作，協同治理，形成一個生態環境治理網絡，這也為粵港澳大灣區建設生態綠色一體化機制提供了多主體共建思路。

（三）美國紐約灣區：“對癥下藥”制定戰略

美國紐約灣區知名于其“全球金融心臟”的稱號，云集各大金融機構和高校。在其發展初期，為了擴展城市區域空間、協調區域共同發展，紐約灣區也利用了行政區劃調整手段。彼時范圍僅限于曼哈頓島的紐約市于1898年實施了領土擴張，兼并了鄰近的布魯克林市、斯塔滕島、昆斯市以及韋斯特切斯特縣（后來的布朗克斯區）的一部分區域，這一系列舉措奠定了現代大紐約市的基本格局[19]。

在紐約灣區推進生態環境協同治理的過程中，一個顯著特點是強調戰略規劃的重要性，依據時代背景和地域特性，采取“精準施策”的方式。自20世紀60年代起，該區域實施了一系列具有特色的戰略舉措，包括“再集中”策略、“3E”戰略以及“區域重塑”戰略等[20]102-108+191。“再集中”戰略是指1968年，紐約灣區內的非政府組織對大紐約地區完成了第二次區域規劃，規劃核心為“再集中”，即在衛星城集中就業，以改善郊區蔓延及城市衰落問題，此戰略為保護城市未開發地區生態和緩解交通壓力提供了重要支持。“3E”戰略是指1996年紐約灣區面臨新世紀到來的眾多挑戰，為完善基建，提高居民生活質量所提出的戰略，規劃的核心是通過政策紅利、招商引資來重建3E，即經濟、公平和環境。“區域轉型”戰略則以區域為落腳點，力爭解決氣候和基礎設施等問題，確定了“經濟機會、宜居性、可持續性、治理和財政”四方面議題[21]。

總而言之，在紐約灣區的發展過程之中，“對癥下藥”制定戰略對生態環境跨域治理發揮了重要作用，正是這種做法使得紐約灣區面對時代發展和變化時能夠把握機遇，靈活變通，這能給粵港澳大灣區的生態綠色一體化建設帶來一定啟發。

綜上所述，國際發達灣區的生態環境協同治理既有共性，也各具特點，如表2所示，在進行粵港澳大灣區生態綠色一體化機制建設，參考世界三大灣區治理經驗時，可以從空間格局、區域規劃及組織體制三方面進行比較分析，并結合粵港澳大灣區的本土經驗和特征提升跨域生態治理水平。

四、粵港澳大灣區生態綠色

一體化機制建設

構建粵港澳大灣區生態綠色一體化機制，要針對大灣區基礎環境分析中污染控制壓力大、地區經濟發展不均衡、制度差異大等典型問題，汲取世界三大灣區生態環境協同治理經驗，因地制宜，找到扎根于粵港澳大灣區的本土路徑。同時，緊扣生態綠色一體化的戰略定位和目標要求，以生態優先綠色發展為導向，爭取打破傳統機制壁壘，實現機制創新與突破。

（一）建立有效的灣區生態環境協調管理機制

立足粵港澳大灣區本土情況，構建區域生態環境協調管理機制，可大幅提升生態綠色一體化建設的效率。世界其他三大灣區各有其協調管理模式：美國紐約灣區建立了專業化戰略管理模式，以紐約區域規劃協會引導跨區域生態保護，美國舊金山灣區采取政府、企業、社會三方合作機制，日本東京灣區則由政府為主導，大都會整備局負責灣區的基本規劃。究其本質，三大灣區均重視區域協調機構的牽頭、引領作用，借助系統化的環境協調機制來統籌生態綠色建設。而當前，粵港澳大灣區雖制定有三邊或雙邊規劃，但欠缺三地共通的協作機制，依靠各自的環境管理機構合作推行環境規劃的模式，使得灣區的規劃實施缺乏整體性與系統性，例如在海洋生態環境治理方面，雖已形成粵港、粵澳聯席會議制度及環保專責小組，但聯席會議每年僅召開一次且議程緊湊，難以對重大環境事務進行深入探討，且欠缺三地共同的協作機制，對環境規劃合作施行的推動力不足。因此，為有效推動灣區生態一體化建設，粵港澳大灣區可嘗試以現有的海洋生態環境協同治理體制為樣板，參考其他三大灣區協調管理經驗，建立三地共通的聯席會議制度[22]48-54，以聯席會議為牽頭機制，構建多部門、多行業、多利益相關方參與的區域治理協調機構，從而對灣區內生態環境治理進行統一部署，保證生態規劃及政策在灣區內的暢通、持續施行，以提高協同效率。

其中，構建有效的灣區生態環境協調管理機制，首先要注重暢通環保要素流通，以保證灣區內生態綠色建設的協同性，促進環境治理目標、政策和標準的連貫、統一。針對當下珠江口、汕頭港等近海海域的海水質量較低，淡水資源不足以及大氣污染等生態問題，要把污染治理規劃放在首要位置，即加快環境標準、環境監測、監管執法三方面生態環境制度的統一化。就環境標準而言，目前粵港澳大灣區內部對環境相關的各個要素指標存在顯著差異，在實際操作中，也沒有統一的執行標準和規范[23]249-258。這就需要灣區政府間參照國家和粵港澳地區已有的環境標準，制定出銜接三地生態環境及具體行業的環境標準。環境監測方面，粵、港、澳三地的環境影響評價機制的差異就曾導致港珠澳大橋香港段暫停建設，造成了數十億元的經濟損失[24]45-51。因此，在粵港澳大灣區內建立一個數據共享、共通的監測平臺，通過統一灣區內生態環境質量、技術等標準體系來維系環境協同機制的順暢運作就必不可少。監管執法方面，可考慮在粵港澳三地抽取執法人員，在建立環境執法互認的基礎上實行異地環境執法，強化灣區內生態保護聯防聯控，為跨境生態環境合作打好基礎。

此外，參考三大灣區的實踐經驗可看出，環境協調機制的順暢運行離不開灣區發展中長期規劃的指引。自1959年起，東京灣區先后五次更新灣區規劃，將生態環境保護放在重心，針對環境污染、資源短缺等不斷涌現的新問題針對性地完善規劃，保證了灣區生態建設的可持續發展。舊金山灣區也在20世紀80—90年代，對其區域內松散、冗雜的專項規劃進行整合，實現了動態、精準有效地干預，并解決了先前規劃引發的城市問題，維穩灣區生態環境治理的順利推進。2021年，舊金山灣區大都會交通委員會和灣區政府協會發布第三版灣區規劃，以新的環境策略引領灣區2050年內的生態統籌建設。因此，在粵港澳大灣區生態綠色一體化機制的建設過程中，應重視發揮中長期規劃的戰略引領作用，從而保證灣區環境協調機制高效、平穩運行。具體來說，2019年國務院出臺《粵港澳大灣區發展規劃綱要》[2]，將灣區生態綠色發展規劃至2035年；2021年，《廣東省生態文明建設“十四五”規劃》提出發展綠色低碳產業，構建“一核兩極多支點、一鏈兩屏多廊道”的開發保護總體格局[25]。這些文件既是粵港澳大灣區實施中長期規劃決心的證明，也是未來一段期間內灣區環境協調機制運行的“指路燈”，能夠引領灣區協調機制在立足解決現有灣區生態問題的基礎上，不斷優化灣區的生態治理格局。但不可忽略的是，沒有任何規劃是一成不變的，正如紐約灣區推進了“再集中”戰略、“3E”戰略、“區域轉型”戰略等多輪戰略，舊金山灣區每5年更新城市規劃以保證灣區的繁榮發展。建設生態綠色一體化并非一蹴而就的易事，需要與時俱進、因地制宜地進行多輪規劃與制度調整。因此，粵港澳大灣區的生態協調治理，不僅要重視三地協同機制的構建，更要建立起互通、共享的生態治理框架，才能最大程度地發揮環境協調機制的治理效用，在灣區內形成全面、完備的生態系統治理框架。

（二）制定灣區環境相關法律及標準

打破粵港澳大灣區的“政治型界墻”，追求共同利益是促成三地合作的重要因素，完善的法律體系是確保環境跨區域治理實現的制度保障[26]19-23。在“一國兩制三法域”的特殊制度背景下，針對粵港澳大灣區內的制度差異，必然要探尋制定統一的環境政策及標準，做到環境立法協同。然而，鑒于粵港澳三地經濟發展水平的參差不齊，其發展目標的設定也各不相同，導致當前各地的環境治理標準和需求存在諸多差異。立法體系上，三地環境政策的制定基礎不同，盡管協同出臺了一系列合作協議和規劃綱要，但原則性和綱領性較強，可操作性相對較弱，也少有對法律責任進行規定，同時法律約束力不明，致使對環境協同實施的推動力不足。因此，粵港澳大灣區生態綠色一體化在立法上就需要加強協同性，制定更完善、統一的政策及標準。

首先，探索構建粵港澳大灣區環境立法協同體系，以整合區域內的環境法律框架。鑒于生態環境所具有的外部影響性和空間延展性特征，粵港澳大灣區所遭遇的大氣污染、水體污染等環境問題，呈現出顯著的跨區域性特征，已超出單一行政區域的界限。因此，為有效提升跨區域環境治理的成效，亟需通過環境立法來提供堅實的制度保障。同時，厘清各地在灣區生態治理中的權責和合作義務，將區域的環境治理提高到法制的高度，也能夠保障大灣區政府間合作的順利開展[27]23-31。為此，推進粵港澳大灣區的環境立法協同工作是當前促進大灣區環境治理合作的必要一步，而為了實現這一目標，就需要相應地建立一套有效的立法協同工作機制，在橫向上確保各地政府間環保標準和法規能夠相互銜接、配合，并聯絡三地立法機關共同制定有利于灣區環境保護的法律法規。此外，立法協同機制在縱向上能夠全面覆蓋立法的各個階段，從立法草案的擬定與論證，到立法主體、立法文本的確定，再到立法程序的制定、沖突解決機制的建立，以及立法后的評估工作，這一系列流程均得以有效貫穿，從而增強了區域政府間合作行動的高效性和協調性。

其次，通過成立相關環境協同立法小組，提高立法行動的協同性。“一國兩制三法域”的影響使得粵港澳三地的環境協議有著“一事一議”和“非制度性”的特點[28]72-76，缺乏三地協同的整體性環境政策，且目前的環境立法合作小組大多是兩方合作，極大地影響了三地跨區域環境政策及規劃的研究效率，也容易產生協作行動上的困境。因而建立起三方平等對話、交流的平臺就十分必要。借助組建協同立法小組來進行環境立法規劃、起草相關法律，共享立法成果，不僅有利于打破三地的環境和制度差異帶來的行政壁壘，還可以加快粵港澳三地生態環境協同機制的構建，將碎片化轉變為協同化，保證環境協同機制的全面深入推進。

最后，完善粵港澳大灣區環境立法協同保障機制，平衡灣區內制度建設。目前，粵港澳大灣區環境信息協同機制仍存在著環境信息協同公開范圍不統一、公開標準不準確、公開主體模糊的問題[29]18-26。而制定灣區環境法律及標準的目的是建設粵港澳大灣區生態綠色一體化，想要實現這一立法效果最大化就要注重全過程的立法協同，解決信息協同機制方面的問題就不容忽視。為此，一是構建環境立法信息共享平臺，鑒于立法過程高度依賴于信息的全面性與準確性，而這些信息往往呈現出分散的特點[11]，因此，立法者在制定法律時常常遭遇信息不充分的問題。及時獲取并全面掌握粵港澳大灣區的環境資源信息，構成了環境立法工作的基石，也是后續實踐中提高跨區域生態環境問題的治理效率和協作力度的必要前提。具體而言，所共享的信息不僅涵蓋立法前的調研資料，還廣泛涉及粵港澳大灣區現行法律及其執行狀況等多方面的信息。二是要建立成果共享機制。鑒于兩岸三地的發展水平不同，區域間環境立法的能力和技術存在明顯差距，政府間的行政壁壘和碎片化的制度配置嚴重影響了跨區域環境協作機制的構建，而立法成果的共享有助于促進立法過程中各階段經驗、技術，以及文本等方面的交流、學習與相互借鑒，從而提高三地行政機制的協作程度，增強協作機制的連貫性和執行力，同時在三地立法中查漏補缺，最終形成統一、和諧的灣區環境立法與標準。

（三）推動多元主體參與灣區環境管理

灣區的發展演進離不開區域規劃，而區域規劃的構思來自于多元主體的智慧與力量，灣區匯聚的人力、人才資源也構成了灣區發展的原動力之一。涵蓋兩岸三地，粵港澳大灣區優越的地理位置網羅著豐富的多元主體資源，但在跨區域環境協同治理過程中仍存在著公眾參與程度低、參與渠道狹窄的問題。因此，粵港澳大灣區生態綠色一體化的建設想要吸收公眾、企業和智庫等多元主體在內的驅動力，就必然要尋求創新參與體制和多元主體的廣泛參與，從而更充分地統籌資源配置，促進灣區的整體發展。而為了推動多元主體參與粵港澳大灣區的環境管理，可以采取以下措施：

一是構建多元主體協作平臺，匯聚多方智慧與力量。借助論壇、研討會、產學研合作等形式，可以促進多元主體深入參與灣區的生態環境建設，多視角地探討灣區現有生態治理機制及政策的不足與改進之處，同時通過各方的互動與合作，激發出生態環境治理的新構想、新思路。與此同時，舊金山灣區產學研合作模式、東京產業協同開發計劃等成功的多主體參與平臺，為粵港澳大灣區的生態治理平臺提供了可以借鑒的有益路徑。通過政府牽頭，將科研機構、企業、大學等不同領域的人才與資源匯聚起來，開展環境污染治理技術攻關、經濟產業與生態布局統籌優化等專項行動，既可以借助合作來減少不同主體之間的利益沖突，也可以促進區域發展、推動環境創新成果共享，實現灣區綠色生態建設的可持續。

二是注重企業參與，使企業在灣區生態機制運行中充當驅動力量。舊金山灣區依托其成熟的金融體系為灣區產業集群和生態建設提供資金支持，紐約灣區和東京灣區也以灣區產業資源反哺生態環境治理。可以說，企業所能夠提供的資金、技術資源等對灣區生態環境建設有著重要的推動作用。而且，鑒于粵港澳大灣區內不同城市間的經濟和技術發展差異，想要保證灣區環境治理的效果，也需要資金、技術等的調配協助，這同樣也需要企業這個市場中最廣泛存在的主體的參與。因此，構建粵港澳大灣區生態環境協調機制離不開灣區內企業的廣泛參與和支持。為吸引企業參與生態環境治理，灣區政府可出臺相關政策，對企業參與環境管理予以獎勵和激勵，如稅收優惠、補貼等政策支持，從而吸納更多的企業力量充實灣區生態協調機制。

三是充分利用智庫資源，發揮灣區人才優勢。在全球灣區生態建設中，智庫都發揮著不可替代的作用，紐約區域規劃協會為紐約灣區提供四次區域規劃，引領了灣區近百年的環境生態建設；東京灣區規劃則由以東京灣綜合開發協議會為代表的多個智庫共同完成，日本政府更是將智庫作為銜接各種規劃的平臺，委托智庫對東京灣區的發展進行長期研究。更具體地說，灣區的生態建設涵蓋多個環境領域，涉及專業的領域知識與技術實踐，僅靠政府的行政力量難以保證生態規劃的科學性。因此，專業人才的參與必不可少。為此，灣區生態協調機制可與相關領域的智庫開展廣泛合作，共同進行環境政策研究和規劃，吸納技術人才參與具體環境治理行動，在制定出更加科學合理的環境政策的同時，提高生態環境規劃的實踐效果。

四是推動公眾參與，保證灣區生態發展的合理化。世界其他三大灣區的建設過程中，人才與人力資源都是灣區繁榮的基石，人才流失與老齡化也是灣區發展疲軟的重要影響因素。粵港澳大灣區的生態環境機制的良性運行同樣離不開灣區內民眾的廣泛支持與參與。相應地，公眾力量也可以對政府的生態決策和行動進行監督，使政府的決策更合理[30]98-103。但目前，粵港澳大灣區的環境合作主要限于政府層面，公眾缺乏參與機會。因此，粵港澳大灣區政府可借鑒東京灣區經驗，以家庭為單位開展環保活動，為公眾建立環保知識庫，并積極宣傳低碳可持續的環保理念[31]86-89，通過基層性的宣傳教育、環保活動等，提高公眾對環境問題的認識和參與意識，凝聚灣區內民眾的環保向心力。

此外，公眾參與的基礎是知情權，生態信息公開也是踐行《粵港澳大灣區發展規劃綱要》所規定的公眾共治的必然要求。為此，粵港澳大灣區的環境治理需要做到公開透明。一方面，政府可以定期發布環境報告，公開環境數據和政策信息，與民眾共享環境信息，提高民眾的環境參與感[32]32-41；另一方面，在灣區生態環境協調機制中增加公眾參與、監督的渠道，也能夠保證生態環境治理行動的有效落實，防止環境治理不作為、亂作為現象的發生[33]。

我國在區域治理實踐經驗方面尚且不足，而建設粵港澳大灣區生態綠色一體化也在摸索之中，生態協調機制不能僅靠政府推動，還需要落在實地。增強多元主體對粵港澳大灣區生態綠色一體化建設的認知與認同[34]168-177，促進彼此間的深入交流與信任構建，是推進生態協調機制建設的一項有效策略。唯有如此，方能確保粵港澳大灣區綠色生態一體化建設不僅停留于理論指導層面，而是切實發揮實效。

五、結論與展望

生態綠色一體化致力于將生態文明理論、習近平總書記“兩山”理論和協同治理理論精髓提煉融合，運用到具體的實踐中。結合粵港澳大灣區獨有的生態資源環境、經濟發展水平和產業結構以及制度差異可以看出其建設不能套用其他區域生態建設模板，要因地制宜，從實際出發，吸取世界其他三大灣區政府主導、注重區域規劃、多組織協同下的網絡治理以及“對癥下藥”制定戰略的經驗，分析并結合粵港澳大灣區的建設環境特點，才能建設出可持續的生態綠色一體化機制。有鑒于此，大灣區生態綠色一體化建設機制包含以下四點：建立有效的灣區生態環境協調管理機制、注重灣區發展中長期規劃、制定灣區環境相關法律及標準以及推動公眾、企業、智庫等多主體參與灣區環境管理。

大灣區發展跟進具有時滯性，使得對大灣區生態綠色一體化建設機制研究尚不夠全面。未來粵港澳大灣區綠色生態一體化的研究可以側重于世界其他三大灣區的經驗復制和適用條件與區域，幫助粵港澳大灣區更好地建設綠水青山，為其高質量發展保駕護航。

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