國家糧食安全政策研究綜述

王炫凱　曲寶成　劉雪瑩　曾子灝

摘要：糧食安全事關國運興衰、經濟發展、社會安定和民族獨立，是國家安全的重要組成部分。歷史上，世界各國對糧食安全問題尤為重視，采取多種措施維護糧食安全。本文首先介紹了糧食安全概念的演變歷史，又從糧食供應、糧食獲取、糧食利用與糧食穩定四個方面深入剖析了維護糧食安全的政策，旨在為“十四五”時期構建國家糧食安全保障體系提供借鑒參考。

關鍵詞：糧食安全 糧食供應 糧食獲取 糧食利用 糧食穩定

一、“糧食安全”概念的演變歷史

20世紀70年代，聯合國糧農組織首次提出“糧食安全”的概念，即：每個人不論何時都可以獲取維持生存與健康的食物。這一概念相對宏觀，目的是為了讓世界各國重視糧食生產、保證糧食供應和增加戰略物資儲備。雖然糧食產量不斷增加，但饑餓問題仍然存在，面對這一現象，聯合國糧農組織于1983年提出：在確保糧食產量充足的同時，還要確保糧食供應的穩定性，同時要兼顧大眾的購買能力，才能實現糧食安全。隨著消費水平的不斷提高，人們愈加重視食品安全問題。1993年，聯合國糧農組織對“糧食安全”一詞進行重新定義：每個人不論何時都可以獲取既營養又安全的食物。我國政府審時度勢，提出了符合我國基本國情的“糧食安全”的定義：為人民群眾供應數量充沛、質量達標、結構合理、安全環保的糧食[1]。此后，糧食安全的定義在此基礎上不斷演變，現在的糧食安全定義主要包含四個特征：糧食供應、糧食獲取、糧食利用與糧食穩定，通過這四個特征定義糧食安全并制定糧食安全政策是維護國家糧食安全的關鍵所在。

二、糧食供應手段

一個國家的糧食供應能力取決于國內糧食產量、進口能力和糧食庫存。我國確保糧食供應充足的主要手段包括：糧食補貼政策、農業技術推廣項目、農業生態環境保護、糧食貿易政策等。

（一）糧食補貼政策

我國糧食補貼政策經歷了以下四個階段：無糧食補貼階段、弱糧食補貼階段，只補貼糧食流通環節，政策體系初步形成階段和政策體系深化改革階段。2020年，財政部、農業農村部共同出臺了強農惠農政策，主要包括農業生產發展和流通、農業清潔生產與農業資源利用保護、農田基本建設、新型經營主體培育、農業防災和減災、鄉村建設六類。按照新時期國家糧食安全戰略和國家糧食安全觀，國家不斷調整糧食補貼政策，構建了以農業支持保護補貼為根基的直接補貼和以最低收購價為核心的價格補貼于一體的綜合糧食安全補貼政策體系。國家糧食補貼政策的調整，有利于提高農民的生產積極性、維護國家糧食安全，但糧食補貼政策還存在一些不足，例如補貼對象缺少差異化激勵、補貼政策實施成本較高、補貼金額未能體現區域協調等都是我國糧食補貼政策中存在的一些亟需解決的問題。針對上述問題，借鑒發達國家經驗并考慮我國基本國情，現提出如下建議：重塑頂層設計并明確糧食補貼政策實施成效;提出符合相關規定的糧食補貼政策;統籌推進糧食主產區與產糧大縣的效益補償體系的構建;保障糧農利益并穩定政策調控預期[2]。

（二）農業技術推廣項目

20世紀80年代中期，我國糧食產量增長緩慢，農業部門向黨中央提出保障農業持續健康發展的建議。此后，農業部提出了一百項關于農業技術推廣的項目，從1987年起，同財政部一起實施“全國農牧漁業豐收計劃”。關于糧食生產主要推廣的成熟技術包括雜交水稻、地膜玉米栽培技術、糧食種子包衣技術、配方施肥技術、節水灌溉技術等。十年之間，共完成技術推廣項目200余類，推廣面積接近13億畝，糧食產量增加300億公斤，培訓各級技術推廣人才達到90萬人次，培訓農民累計2億人次。除豐收計劃外，還有種子工程、國家科技推廣計劃等農業技術推廣項目也為農業技術推廣提供財力支持，促進糧食產量穩步增長，今后應繼續加大對農業技術推廣的資金支持，還要加強財政管理，確保專款專用，這將是貫徹落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰略的具體體現。此外，還應通過法律手段保障農業技術推廣的財力支持，夯實農業技術推廣團隊，提高農業科研人才的積極性，促進“十四五”時期糧食生產再上新臺階[3]。

（三）農業生態環境保護

我國作為農業大國，用占世界不到9%的耕地面積養活了世界將近20%的人口。改革開放至今，隨著農業機械化技術的應用、現代化農業理論的飛速發展，我國農業水平實現質的飛躍，為社會主義建設提供了堅實的物質基礎。然而，由于對農業生態環境、農業結構體系理解的不到位，導致土壤污染問題日益嚴重，生態環境遭到破壞，在一定程度上制約了我國農業可持續發展。為此，保護農業生態環境，促進農業可持續發展被提上日程。針對土壤侵蝕與污染，可以從控制工業三廢排放、建立土壤監測系統、合理使用化肥農藥、增強土壤容量與凈化能力等方面考慮。發展生態農業方面，應加強組織領導、制定相關政策、創新工作體制以及加強對糧農的教育培訓。此外，還需提高科研、管理的資金投入等[4]。

（四）糧食貿易政策

隨著我國發展水平的提高和居民收入的增加，對糧食的需求量也在不斷增加[5]。但國內資源有限，糧食產量的增長速度遠低于糧食需求的增長速度，糧食供需缺口十分依賴于全球貿易，糧食貿易早已由原先的調劑余缺轉變為大規模進口[6]，對維護國家糧食安全至關重要。一般經驗表明，貿易開放政策對糧食安全有促進作用，可以使農民進入區域或國際市場并免受市場風險的影響。然而，貿易政策也可能阻礙糧食安全，在2007-2008年的全球糧食價格危機期間，一些國家對其生產的糧食實施了出口限制，預期目的是確保國內糧食供應充足，并限制高國際價格向國內市場傳導，但出口限制實際上加劇了糧食價格上漲。因此，在糧食短缺時期限制出口和保持市場開放是減緩價格波動的有效手段。我國的糧食貿易伙伴遍及全球，世界耕地資源、水資源的配置方式都會對我國糧食貿易結構產生一定影響，今后應以自然資源為視角，結合氣候變化，深入探討影響我國糧食貿易結構的安全性因素[7]。

三、糧食獲取途徑

獲取糧食意味著人們有足夠的社會、經濟和物質資源，以有尊嚴的方式獲得有營養的糧食。糧食獲取途徑包括：公共工程項目、糧食補貼、信貸和保險機構。

（一）公共工程項目

糧食不安全問題多見于貧窮的人群，因為他們缺乏穩定的收入。在公共工程項目中，失業或未充分就業的人通過政府提供勞動機會以換取食物或收入。工資券也被稱為“以工換糧”或“以錢換工”。當勞動力被用于建設基礎設施以提升一個國家的農業能力時，該項目也可以被稱為“糧食換資產”或“現金換資產”。例如，公共工程項目可以為農民修建灌溉渠以促進糧食生產。許多國家歷史上都采取過類似的措施，但關于它們對生產或地方經濟發展的影響的研究并不多見。有限的證據表明，該項目取決于經濟、自然等多種因素，但整體而言，它們對貧困家庭具有明顯的改善作用，并在發展中國家的宏觀經濟危機期間成為一種有效工具。

（二）糧食補貼

糧食補貼是通過經濟手段獲取糧食的另一種方式。通過糧食補貼，政府將糧食或糧食市場價格的一部分支付給糧農或消費家庭，以降低消費者為特定糧食支付的價格。作為補貼的替代方案，政府可以分發現金或代金券，便于消費者獲得某些糧食。雖然糧食、代金券或現金支持通常不會使受助者的收入高于貧困線，但它們可以使人們擺脫極端貧困，通過提高購買力增加獲取糧食的機會，提高家庭糧食安全，增加獲得教育和醫療保健的機會，并改善兒童營養狀況。

（三）信貸和保險機構

發展中國家的糧農收入水平較低，限制了其在農業生產上的投資。因此，在發展中國家建立功能性信貸機構可以為糧農提供資金支持，提高其農業生產能力，盡可能規避農業風險。但小農資信水平較低，獲取信貸相對困難[8]，無法獲得信貸并依賴于農業生存的小農家庭將處于惡性貧困循環之中。在生長季節，農戶因學費、農場工人工資和其他必要的支出而負債。沒有信貸，農民被迫立即出售一部分收成，以滿足財務目標。由此導致的不良后果是：在下一個收獲季節到來之前，他們幾乎沒有什么糧食可以售賣。當有信貸時，農戶全年能夠以正常的消費水平購買糧食，隨著時間的推移出售糧食來償還債務，并投資于農業基礎設施。

五、糧食利用政策

為了使人民吃上健康、安全的糧食，有必要構建國家糧食質量安全和檢驗體系，同時，要滿足個人飲食需求。

（一）國家糧食質量安全和檢驗體系

糧食具有覆蓋面寬、敏感性強的特征，從收獲到加工再到銷售，經歷的時間較長、環節也較為復雜。因此，有必要通過糧食質量檢驗來確保糧食安全。創建糧食質量安全檢驗體系可以改善糧食種植結構、促進糧食流通、保障糧食安全，在維持群眾身體健康和生命安全方面起到重要作用。該體系的構建要求政府重視、部門合力、企業作為、社會支持，具體包括以下措施：加大資金投入并完善體制機制建設、定期或定期開展檢測工作、把好進貨和出貨兩道關卡、加強社會宣傳教育等。為了使措施得力，政府必須通過法律手段明確監測和報告的相關指標，規范農藥、化肥的生產使用標準[9]，并完善獎懲機制。

（二）滿足個人飲食需求

在滿足家庭需要及其飲食需求的情況下制定營養計劃。營養計劃往往針對兒童或哺乳期婦女，因為此類人群很容易受到營養不良的影響。在美國，主要的營養計劃分為：嬰幼兒喂養、急性營養不良的社區管理和學校供餐。第一，嬰幼兒喂養方案通常由衛生機構和社區衛生工作者負責，其中包括改善母乳喂養和補充喂養等措施。第二，急性營養不良的社區管理目的是為了治療營養不良的兒童。在該模式中，社區衛生工作者對兒童進行營養不良篩查，將存在營養不良的兒童轉診到最近的衛生中心進行深入治療，要么為他們提供補充食品，也可以在家中給予治療，衛生工作者定期檢查孩子的狀況，直到孩子康復。第三，針對學齡兒童，當學生在校期間，學校會為他們準備飯菜，或者提供食物給學生帶回家。并可以通過從當地農場采購糧食來促進當地的糧食生產，可以為學生家庭提供營養咨詢和教育以及其他與營養相關的健康服務。

六、糧食穩定性

近年來，“穩定性”被強調為糧食安全的一個必要因素。各國政府采取行動，確保家庭和個人在面對環境、經濟或社會沖擊時，也可以持續的獲得充足的糧食，采取鼓勵穩定的政策一種方法是：從一開始就降低沖擊發生的可能性。這可以通過采用監測和分析糧食安全風險的系統來實現。支持農民有能力生產糧食并在沒有收入或生活壓力的情況下增加國家糧食儲備是實現這一目標的另一手段。下面將詳細介紹兩種具體的保單，即倉單系統和指數保險。

（一）倉單系統

隨著信息化的深入發展，糧食倉儲企業的信息化建設也備受重視，糧食倉儲企業的業務包括出入庫作業管理、經營管理、財務管理等，彼此之間相互關聯。為了更加及時、準確、有效的管理倉儲賬目、經營賬目和財務賬目，有必要通過信息化的管理手段，構建以倉單為中心的倉儲管理系統，實現三種賬目的統一。很多糧食倉儲企業結合自身實際也建立了許多倉儲管理系統，但與以倉單為中心的倉儲管理系統相比，存在以下不足：覆蓋業務不完整、不能有效控制業務執行過程、不能完整記錄倉單信息等。如果以倉單為中心構建倉儲管理系統，可采取以下措施：從業務建模著手剖析倉儲管理業務、從流程管理著手監督倉儲業務執行環節、從倉儲周期著手實時追蹤倉儲動態[10]。

（二）指數保險

指數保險是一種新型保險產品，它可以有效減少農業生產經營風險，并提高抵御風險的能力，通過防范收成不佳等沖擊來穩定農民收入。傳統保險主要指農作物保險，通過計算損失向客戶支付費用，保險風險單一且經營成本高，還存在道德風險和逆向選擇。而指數保險以農業災害等級、價格浮動、收成等為參數，按保障指數不同分為氣象、價格、產量等三種類型。與傳統保險比較，指數保險是基于一個客觀的指標，可以減少道德風險與逆向選擇、經營效益較好、保障范圍較寬、通過資本市場化解危機。例如，當一段預先指定的時間段的指數落在預先指定的門檻以上或以下，農民就會得到報酬。保費也比傳統保險更實惠，因為明確界定危險意味著可以更準確地確定賠付概率。盡管該體系前景甚好，但也存在基差風險、市場認可度低等缺點[11]，同時，政策制定者必須仔細考慮地方條件是否合適，以及法律和金融基礎設施是否足以讓它們發揮作用。

七、不斷變化的糧食安全政策背景

實現糧食安全是一項艱巨的任務，需要大量資源，國家解決這一問題需要多個部門協調，例如衛生系統、農業、教育、食藥等機構。同時，要考慮全球經濟日益復雜的背景，包括快速的資本流動、不斷加快的城市化進程、流動的勞動力市場、氣候變化和技術進步等。

參考文獻：

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[11]劉申，周云偉，康慶喜，劉佳.云南紅河地區農業指數保險發展模式研究[J].保險職業學院學報，2021，35（02）：27-30.

（作者單位：大連海洋大學海洋科技與環境學院、設施漁業教育部重點實驗室、漢口學院計算機科學與技術學院、漢口學院管理學院）