拉美對華反傾銷的特點、趨勢及應對策略

李道陽

摘 要：拉美國家是對華發起反傾銷調查最多的區域之一，拉美國家對華反傾銷不僅覆蓋商品范圍廣，而且對中國國家的應訴地位及中國企業的應訴能力設置了歧視性障礙，加大了中國企業的應訴成本。隨著全球經濟的下行及拉美國家外貿出口環境的惡化，近幾年來拉美國家對華反傾銷的示范效應和產業連鎖效應日漸凸顯，對華反傾銷的擴大化趨勢明顯。基于此，我國政府部門應該發揮主導作用;構建多層次、多主體參與的貿易救濟調查應對機制;建立應對貿易救濟調查基金，提升涉案企業應訴的意愿與能力;強化對反傾銷調查的人才支持力度。

關鍵詞：拉美;對華反傾銷;調查;貿易救濟

反傾銷作為貿易救濟的主要手段，在當前多邊貿易體系談判受阻的情況下，國際反傾銷規則并無太大的變化。拉美地區作為全球最大的發展中地區之一，長期以來是中國拓展南南合作的重要伙伴，也是中國對外貿易的重要伙伴。然而，近些年來，拉美各國對華反傾銷立案數在不斷增加，反傾銷調查的商品范圍日漸廣泛，這是值得重視的問題。近些年來隨著拉美對華反傾銷范圍的擴大，反傾銷的發展態勢有了一定的變化。基于此，本文結合商務部最新公布的反傾銷數據，分析拉美地區對華反傾銷的特點，并在此基礎上判定其發展趨勢，進而提出針對性的應對策略。

一、拉美對華反傾銷的現狀及特點

（一）現狀

拉美國家自從20世紀90年代實施自由主義經濟改革以來，來自于歐美日發達國家的廉價商品大量進入各國市場，對拉美各國產業體系造成了巨大的沖擊。面對外來商品的大量涌入，為了保護本國相關產業及市場，拉美各國紛紛祭起了反傾銷的大旗，以反傾銷作為貿易救濟的主要手段，頻頻對外發起反傾銷調查。從1995-2019年，拉美8個主要國家（巴西、阿根廷、智利、墨西哥、烏拉圭、秘魯、哥倫比亞、委內瑞拉）對外發起反傾銷調查541起，占這一時期全球對外反傾銷調查立案總數的21.4%。可見，拉美主要國家對外反傾銷力度較大。

從20世紀90年代中期開始，中拉雙邊貿易額增長速度較快，特別是進入21世紀以來，雙邊貿易規模進一步擴大，2000年中拉貿易額首次突破100億美元大關，占到了當年中國對外貿易總額的2.4%;到2013年，中拉雙邊貿易額達到了2100億美元，占當年中國對外貿易總額的6.2%;到2019年，中拉雙邊貿易額3021億美元，占6.7%。從2006年至今，除了2008、2009年，中國對拉美地區貿易長期處于順差地位，且順差額在不斷擴大，這引起了拉美各國的普遍關注。貿易摩擦逐漸成為中拉雙邊經貿關系中不得不面對的問題。在對華反傾銷問題上，拉美國家扮演了重要角色。按照商務部、WTO的統計數據看，1995-2019年，全球對華發起反傾銷調查的國家有38個，拉美除了烏拉圭尚未對華發起反傾銷之外，其他的主要7個國家均有對華反傾銷的記錄。對華發起反傾銷調查立案數量最多的10國當中，拉美國家占據了4個，分別是巴西、阿根廷、墨西哥和哥倫比亞。在全球對華發起978起反傾銷調查案件當中，拉美7國立案數為246起，占比為25.15%。雖然截至到2019年底，全球共有99個國家承認了中國的市場經濟地位，但不少拉美國家在對華反傾銷調查中依然還采用替代國方法，特別是在2016年《中國加入WTO議定書》第15條到期后，還有部分拉美國家繼續以“特殊市場扭曲”為名，在對華反傾銷中采用新的替代國方法。其中，哥倫比亞、秘魯是拉美地區對華發起反傾銷調查最多的國家，這兩國對華發起的反傾銷調查案件數分別占其對外發起反傾銷調查立案總數的50%和34%，而巴西、阿根廷、墨西哥三國對華發起的反傾銷調查案件數占其對外發起反傾銷調查立案總數的20%左右。

（二）特點

1.反傾銷調查的商品種類多、范圍廣，集中于中拉具有競爭性的領域。如秘魯對華反傾銷調查中，涉及到的中國商品范圍主要集中于服裝紡織品及其配件，2014-2019年秘魯的反傾銷部門針對中國出口到該國市場的運動服、襯衣、鞋襪、嬰幼兒服裝、領帶、皮帶、夾克衫等13大門類276種稅號的服裝紡織品發起了反傾銷調查。秘魯政府自從20世紀90年代以來，就一直將其國內的服裝紡織業視為是解決人口就業的關鍵領域。在烏馬拉執政時期，秘魯政府無視WTO《反傾銷協定》中對調查對象一般是“一個產品”的規定，對276個稅號的服裝紡織品及其配飾發起調查。該國反傾銷部門的理由是，這些來自于中國的商品均具有覆蓋人體的功能而不能看成是“一個產品”。不難看出，秘魯反傾銷部門的這一認定“技術”的目的是為了擴大反傾銷調查覆蓋的商品范圍，以此來保護期國內的相關行業及市場。顯然，服裝紡織業是中國的優勢產業，其產品也是中國具有比較優勢的出口產品，在秘魯市場上自然與該國相關產業形成了激烈競爭。

2.中國國家反傾銷應訴地位受到拉美各國的歧視。雖然秘魯在2004年就承認了中國的市場經濟地位，但在該國發起反傾銷的“立案報告”和“關鍵事實判定報告”中堅決認為中國服裝紡織業存在特殊的市場情形，該行業不能獨立獲得市場經濟地位。2018年該國反傾銷部門對中國出口的運動鞋發起反傾銷調查，在“立案報告”中就認為，鞋類生產行業存在特殊市場狀況，不具備獨立的市場經濟地位，最后采用韓國作為反傾銷的替代國，裁決結果是對中國相關企業征收25.9%的反傾銷稅。墨西哥一直不承認中國的市場經濟地位，特別是在《美墨加協定》簽署后，在美國的壓力下更是堅定了其不承認中國市場經濟地位的決心。對于來自于中國的商品，墨西哥一直采用替代國方法來計算傾銷幅度，替代國通常會選擇韓國、印度、新加坡等國家，最后結果往往不利于中國企業。拉美國家不承認中國的市場經濟地位，一方面是因為在2016年《中國加入WTO議定書》第15條到期后缺乏承認中國市場經濟地位的承諾;另一方面在發起反傾銷調查時，拉美國家反傾銷部門沒有足夠的資源來中國實地考察相關行業。

3.中國企業應訴容易遭遇反傾銷調查的技術歧視。反傾銷調查在裁定傾銷幅度的時候，往往會通過問卷調查的形式來完成。如秘魯反傾銷部門要求中國涉案企業在受到調查問卷后30個工作日必須完成，且必須要用西班牙語填寫，不能用英文填寫。這種技術歧視，對于中小企業而言負擔太重且時間過緊，挫傷了中國企業應訴的積極性。哥倫比亞反傾銷部門規定中國涉案企業必須在20個工作日內完成問卷，也必須用西班牙語填寫，且相關材料必須要經過公證部門和哥倫比亞駐華大使館的認證，如此繁瑣的程序大大降低了中國涉案企業的應訴熱情。如果中國企業不積極應訴，裁決結果自然是對中國涉案企業不利的。可見，拉美國家用技術歧視來變相地阻止中國企業應訴。

二、拉美對華反傾銷調查的發展趨勢

（一）對華反傾銷示范效應和產業鏈連鎖反應趨勢明顯

因拉美國家針對中國應訴企業加大技術歧視壁壘，導致中國企業的應訴率不高。墨西哥反傾銷部門統計顯示，從2015-2019年針對中國商品的反傾銷，中國涉案企業應訴率還不到30%。拉美地區工業化起步較早，在20世紀30-60年代各國就開始通過進口替代戰略大力推進工業化進程，不僅使得拉美各國的產業結構具有同質性，而且在國際市場上與中國產品也存在較大的競爭性。較低的應訴率以及中拉在國際市場上產品結構的相似，導致拉美國家對華反傾銷的示范效應日漸明顯。如此一國對華發起反傾銷調查，其他國家會紛紛效仿。2016年7月，秘魯反傾銷部門對來自于中國的墻面瓷磚發起反傾銷調查;2017年1月，哥倫比亞反傾銷部門也正式啟動對中國墻面瓷磚發起反傾銷調查。緊接著到2018年8月，墨西哥反傾銷部門發布公告也決定對中國墻面瓷磚和地面瓷磚發起反傾銷調查。近幾年來，拉美一國對來自于中國的服裝及其配飾、鞋帽、鋼材等產品發起反傾銷調查，其他拉美國家會不斷跟進，而且反傾銷調查案件絕大部分最后均裁決實施反傾銷措施，對來自于中國的商品征收不同程度的反傾銷稅，最高稅率達到了98.6%，給中國企業帶來了巨大的經濟損失。

近幾年來，隨著國際大宗商品價格的不斷走低以及歐美發達國家市場需求的減少，拉美那些高度依賴于資源、能源出口的國家經濟下滑趨勢明顯。海外訂單的減少進一步放大了拉美企業本就不擅長的風險管理，導致企業生存環境惡化。而此時，拉美大多數國家是左翼政黨執政，政府較為關注中下層民眾就業及利益訴求，在這種情況下，產業鏈連鎖反應開始出現。與示范效應的不同的是，產業鏈連鎖反應針對的是整個產業鏈，拉美國家保護的是處于同一產業鏈的原材料、中間品和終端品，是拉美國家貿易保護主義的基本體現。如秘魯政府宣布棉花-紡織-化纖-服裝等全過程產業鏈是國家核心利益，在這種思維的影響下，秘魯反傾銷部門對來自于中國服裝紡織業全過程產業鏈所有產品發起過反傾銷調查。秘魯政府的這一做法，也影響到墨西哥，墨西哥反傾銷部門在《美墨加協定》簽訂后，對來自于中國的紡織原材料、中間品及成品服裝等多個產品發起了反傾銷調查。

（二）對華反傾銷擴大化趨勢明顯

如今全球經濟進入了下滑期，大量依靠初級品和原材料出口的拉美各國面臨的貿易環境惡化。隨著國際市場需求的減少，其出口導向型經濟模式脆弱性凸顯。在國際貿易環境惡化的情況下，拉美各國更加重視其國內市場，由此加劇了這些國家的貿易保護主義傾向，作為貿易救濟的基本手段，反傾銷調查就成為各國實施貿易保護主義的基本手段。統計數據顯示，從2008- 2012年間，拉美國家對華反傾銷立案數年均約為15.1起，而2013-2019年，年均立案數開始急劇上升，達到了24.3起。從最終實施反傾銷措施的案件數量看，在2008-2012年間，平均每年約為10.5起，而2013-2019年，這一數據上升到年均18.7起，其中2018年達到了歷史高峰，為27起。

由此可見，未來隨著全球經濟增速的進一步放緩，反傾銷擴大化趨勢會愈發明顯。首先，受新冠肺炎疫情的影響，拉美國家所依賴的全球貿易開放格局和政策開始發生變化。在未來的幾年內，逆全球化趨勢可能會更加明顯，拉美各國會更加重視其國內市場。其次，在WTO多邊談判受阻的情況下，全球多邊貿易治理體系受到一定挑戰，區域及雙邊貿易規則逐漸成為主流，貿易救濟措施是其應對外來商品沖擊的強有力工具。再次，中拉經貿關系互動是一把“雙刃劍”。一方面，中國經濟的增長及貿易規模的不斷擴大，可以拉動拉美國家產品對華出口，提升其貿易福利效應。然而這一拉動也造成了拉美國家形成了初級產品出口的路徑依賴，降低了其推進產業結構升級轉型的積極性。另一方面，我國已經進入了經濟發展新常態時期，經濟增速的放緩會減少中國從拉美國家進口產品的需求。2019年中拉雙邊貿易額比2018年下降了約1.01%就是例證。同時在全球經濟不景氣的背景下，拉美國家的國內市場消費需求必然會下降，國內相關產業發展面臨著外部的巨大挑戰，從而激發其國內企業向政府尋求貿易救濟的動力。

三、拉美對華反傾銷調查的應對策略

（一）發揮中國政府主管部門在應對反傾銷中的主導作用

反傾銷調查雖然針對的企業，但政府部門的溝通和協調作用不可忽視。因此中國商務部作為主管部門，應該在拉美對華反傾銷調查中積極“發聲”，強化與拉美各國反傾銷部門的談判和溝通。在2018年秘魯對華男士夾克衫、領帶等產品的反傾銷調查中，中方在最后裁決復議階段取勝，秘魯反傾銷主管部門撤回了征收反傾銷稅的裁定。取得這樣的結果一個關鍵原因就是中國商務部發揮了重要的溝通協調作用。該起案件是中國商務部首次雇傭秘魯當地律師參與訴訟的案件，并積極與秘魯紡織行業、企業進行溝通，得到了秘魯部分紡織服裝企業的支持。而且，在該起案件中，中國商務部四次派出政府代表團赴秘魯進行溝通，與其國內企業、行業協會多次磋商，僅聽證會就舉行了6次;中國駐秘大使館也多次斡旋，積極與秘相關部門進行商討，并表達了中國政府的抗議。中國政府部門所做的這些努力，為最后的勝訴打下了堅實的基礎。因此，在面對反傾銷調查時，政府需要發揮主導作用，加強雙邊溝通，并建立磋商機制。同時，我國還可以借鑒日本的經驗，強化產業發展宏觀政策的靈活性，通過產業結構升級轉型以及采取符合WTO規則的扶持措施來從根源上杜絕其他國家發起的反傾銷調查。

（二）構建多主體、多層次的貿易救濟預警及應對機制

應對貿易救濟調查是一個涉及到眾多參與主體、程序復雜且耗時費力的問題，單憑政府部門或行業、企業的溝通和協調是無法達成理想效果的。因此我國有必要建立貿易救濟預警及常規性的應對機制，選擇合適的應對模式。日本當前采用的是防御性的應對機制，在面對外方發起貿易救濟調查的時候，日本政府通過國內的產業政策調整來減少以后被調查的可能性，并積極拓展國內市場，減少日本商品對海外市場的依賴度。而美國則相反，美國采取的是進攻性的貿易救濟應對機制，通過擴大貿易救濟調查的范圍以及細化貿易救濟調查的標準來保護其國內產業及市場。對于我國而言，從經濟結構及產業轉型的需求看，短期之內可以學習日本的防御性貿易救濟應對機制;從長期看，應當學習美國的進攻性貿易救濟應對機制，逐步推進防御性應對機制向進攻性應對機制的過渡。從貿易救濟應對機制的結構而言，必須要強化政府、行業組織、企業三者在宏觀、中觀、微觀層次上的配合，明確三者的職責分工，強化合作，共同構建應對貿易救濟調查的動態監測體系。

為提升貿易救濟調查應對機制的能力，還需要從以下幾個方面強化制度建設：第一，強化立法。一方面我國要進一步修訂《對外貿易法》，完善商務部在應對貿易救濟調查中的具體職責;明確行業協會在應對貿易救濟調查中的具體權限;另一方面，我國應該在現有的《反傾銷條例》基礎上，加快《反傾銷法》的制定，并保持該法與《對外貿易法》《反壟斷法》等法律條款的銜接。第二，強化貿易救濟應對體系的外部機制建設。一方面，《中國加入WTO議定書》第15條到期后，還有很多國家拒不承認中國的市場經濟地位，特別是針對拉美國家，我國政府要加強談判，力爭讓更多的拉美國家承認中國的市場經濟地位;另一方面，要推進與秘魯、智利等國自貿協定的升級版談判，以及與哥倫比亞、巴西等國家自貿協定簽訂的談判進程，為中國商品出口拉美創造一個穩定的外部環境。

（三）建立貿易救濟調查應訴基金，提升企業應訴的積極性及能力

拉美各國對華反傾銷之所以能夠呈現示范效應和擴大化趨勢，在很大程度上是因為中國企業應訴率比較低。中國涉案企業應訴率，根源在于企業缺乏應訴的動力及能力。中國企業在面對拉美各國發起的反傾銷調查時，存在問卷等技術歧視，也存在公正及大使館認證的程序刁難，加上部分企業有搭便車的思想，降低了企業應訴的意愿。而應對反傾銷調查的程序繁瑣，耗時較長，一般案件至少需要8個月時間，有的案件甚至是幾年時間，而中拉路途遙遠，在當地聘請律師費用又很高昂，中小企業無力承擔繁重的成本。因此，國家應該建立應對貿易救濟調查基金，基金本金的來源一方面是公共財政，另一方面可以從企業出口退稅中按比例征收。凡是應訴的涉案企業，其應訴費用均可以從基金中獲得，由此就能夠降低企業參與應訴的成本，強化企業應訴的意愿及能力。

（四）強化應對反傾銷調查的人才支撐

當前我國企業應對國外反傾銷調查時，多缺乏相關專業的法律人才。特別是應對拉美國家的反傾銷調查，很難在國內找到適合的律所及律師。中國法律服務業“走出去”的進程大大滯后于中國企業“走出去”的進程，中國企業在海外遇到糾紛，通常會尋求當地的法律服務支持。如此不僅增加了成本，也可能會降低服務效果。因此，面對拉美國家的反傾銷調查，一方面我國律師事務所應該積極了解拉美各國的法律體系，強化相關人才培養，加大“走出去”的力度。拉美大部分國家的法律服務市場是開放的，對于外國律所及律師執業在民商事領域限制較少，如果中國法律服務業能夠成功在拉美國家開拓市場，必然會有助于中國企業應對拉美國家的反傾銷調查。另一方面，我國還需要從根本上加大復合型人才培養力度，為中國企業應對反傾銷提供人才供給。國內的高校和科研機構要加大對拉美市場的企業人員加大培訓力度，特別是貿易救濟法律及語言方面的培訓;同時在全日制教育中，設立“西班牙語+法律”的學位培養體系，以培養更多的復合型人才。

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