區域援助行為規范化研究
——以強制、禁止與激勵為路徑*

呂慧娜

(上海立信會計金融學院，上海 201209)

一、問題的提出

區域發展不平衡是各國社會經濟發展的“一種普遍存在的現象，或者說是一個普遍存在的規律”[1]，區域援助是縮小區域差距的國際通行做法，我國亦然。這里的“區域援助”指的是中央政府或發達地區向本國空間范圍內的欠發達地區進行的資源轉移。自1979年在全國邊防會議上第一次正式提出“對口支援”的政策思路，中共中央以中發〔1979〕52號文件提出國家“要組織內地省、市，實行對口支援邊境地區和少數民族地區”[2]的政策號召以來，我國出現了對口支援、財政轉移支付、財政補貼、稅收優惠、金融支持、經濟技術協作、合資聯營、補償貿易、智力援助、人才培訓、產業扶持等諸多區域援助行為類型，形成了形式多樣、內容交叉的區域援助格局。

多元化的區域援助行為在一定程度上提升了欠發達地區的經濟發展水平和人均收入水平，但也存在弊端：第一，缺乏規范，政策主導而法律缺位。區域援助行為隨會議召開、政策落地的周期而呈“運動式援助”特點，未能形成長效發展機制，欠發達地區的受援利益不可預期。我國部分欠發達地區“政策拉動”型的經濟發展模式，形成了特殊的會議經濟周期，即開一次會，給一筆錢，上一批項目，等會議熱度過后，該地經濟增長態勢又減弱[3]5-6。第二，政策落地不到位，與制度價值產生沖突。援助目標實現與績效考核標準粗糙，產生“形象工程”“政績工程”導致的重復建設、產業同構等資源浪費現象，甚至為優化援助方當地產業結構而將落后產業轉移至欠發達地區。……