新時代脫貧攻堅與鄉村振興協同推進機制研究

張玲　張文朵　師子闊　白蘭

摘要 以我國鄉村振興戰略背景下貧困新內涵新特征為依據，構建多維貧困標準體系，有效瞄準真正貧困人口。在此基礎上，結合鄉村振興戰略目標，探索鄉村相對貧困人口穩定脫貧的創新思路，建構新的綜合貧困治理機制及新的扶貧戰略。

關鍵詞 新時代;多維貧困;鄉村振興與貧困治理

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2020）22-0242-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.22.064

New Era Poverty Relief and Rural Revitalization Coordinated Promotion Mechanism

ZHANG Ling， ZHANG Wen-duo， SHI Zi-kuo et al

（Hebei Agricultural University， Baoding， Hebei? 071001）

Abstract Based on the new connotation and characteristics of poverty in the context of the strategy of rural revitalization， this paper constructs a multi-dimensional poverty standard system to effectively target the real poor. On this basis， combined with the strategic goal of rural revitalization， the paper explores the innovative ideas of stable poverty alleviation of rural relative poor people， and constructs a new comprehensive poverty governance mechanism and a new poverty alleviation strategy.

Key words New era;Multi-dimensional poverty;Rural revitalization and poverty governance

基金項目 河北省社科基金項目（HB19GL033）。

作者簡介 張玲（1971—），女，河北石家莊人，教授，博士，從事反貧困理論研究。

收稿日期 2020-03-05;修回日期 2020-04-20

截至2019年底，我國“兩不愁、三保障”突出問題總體解決，貧困地區生產生活條件明顯改善，貧困發生率已降到0.6%，區域性整體貧困基本得到解決。但從整體環境來看，仍存在著需要解決的短板和挑戰。2020年是脫貧攻堅的收官之年，也是鄉村振興戰略實施的關鍵節點，專家學者研究了這一時期脫貧攻堅的成功經驗及存在問題、基于鄉村振興戰略的目標要求、脫貧攻堅政策的創新等內容。筆者基于前期專家學者的研究成果，提出脫貧攻堅向鄉村振興戰略有效融合的協同推進機制構建思路。

1 新時代脫貧攻堅特點及主要任務

1.1 貧困特征發生變化

“貧困”問題存在于任何時代、任何國家和地區，即使在歐美發達國家，貧困依然存在，但目前基本上是相對貧困的問題。因此，總結前期脫貧攻堅的成果和經驗，實施鄉村振興戰略，未來中國反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎上解決相對貧困問題。除此之外，很多發展中國家在制定政策或進行社會研究時，往往沒有考慮貧窮的多面性，因此，應關注多維識別方案下多維指標體系，除采取常規的A-F貧困指數外，實施一維方法[1]、聯盟辦法、交集法和雙截止點方法、模糊集方法、信息論方法、有序的概率模型等方法[2]，科學計量測度多維貧困計量方法，要充分考慮貧困維度之間存在著密切關系，其中重點關注能力維度對其他維度影響。

1.2 深度貧困地區資源短缺

目前，中國的剩余貧困人口貧困程度高，扶貧成本高昂，在穩定脫貧方面困難重重。特別是在深度貧困地區，生態環境脆弱，自然災害嚴重，導致農業生產條件不足和人力資本短缺，使該地區的人口極易遭受持續貧困的困擾。因此，要打贏脫貧攻堅戰，攻克深度貧困地區將是重中之重。對于深度貧困地區的扶貧戰略選擇，應優先考慮提高勞動力在市場上的參與質量，發揮政府部門主導作用，靈活應用“一攬子”扶貧政策，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方參與，多種扶貧模式有機結合的“大扶貧”新格局[3]。

1.3 城鄉二元結構催生新的貧困

在城鄉二元結構限制下，走向城鎮的農村人口在收入和社會公共服務獲得上的不平等，城鄉融合發展是鄉村振興戰略的重要路徑[4]，而農民工等脆弱群體返鄉養老、就醫、貧困等問題被農村化，出現新的社會分化與分層，這個群體中的一部分人會落入貧困陷阱，產生多元維度貧困[5]。由此來看，城鄉二元扶貧治理格局已然不能應對新的貧困現狀，因此，中國要統籌考慮城鄉貧困問題，實行統籌城鄉的新戰略。在當前城鎮化和市場經濟背景下，應清除限制農民進城獲得就業機會的各種體制機制障礙，為其提供在城鎮務工所需要的各種權利保障，同時，農村老年貧困、兒童貧困問題也應得到足夠重視[6]。

1.4 脫貧攻堅轉型亟需補齊減貧戰略短板

①相對貧困和多維度貧困的特征日益明顯，主要表現在社會公共服務獲取的不平等。②扶貧產業嚴重同質化，缺乏長期的收入增長機制，使貧困人口難以穩定地增加收入。③有的地方靠簡單的入股分紅、分錢分物的方式進行幫扶，不注重調動群眾積極性、主動性、創造性，助長了貧困人口的等靠要思想。不容忽視的是，非貧困村和非貧困戶已成為扶貧攻堅任務的“盲點”，部分沒有被納入建檔立卡系統的貧困人口不能參與減貧進程，其醫療、教育等社會保障水平還較低，易引起農村社會新的矛盾。綜上所述，這些導致貧困的復雜性在于其成因包含個體與社會、經濟與政治、微觀與宏觀諸要素，單一的貧困治理手段收效有限。

2 界定新時代貧困內涵

經過艱苦卓絕的反貧困實踐，截至2020年，我國所有的貧困縣都將脫貧退出，所有建檔立卡貧困人口都將擺脫貧困，區域總體貧困問題得到解決。但是，這只是絕對貧困的解決，相對貧困的問題會依然存在，也就是說，貧困的歷史性和復雜性都將長期存在，只是在貧困性質上會隨著時代的發展而發生根本性改變，多維貧困和相對貧困將成為我國新的貧困形態。

2.1 由絕對貧困向相對貧困轉變

改革開放以來，社會經濟的快速發展使整體性貧困問題得到極大緩解，特別是2014年以來，我國開始實施精準扶貧精準脫貧的方略和政策，對我國實現2020年的脫貧攻堅任務發揮了關鍵的作用。目前，絕對貧困問題即將解決，正在向相對貧困轉變。相對貧困是指可支配收入水平低于社會平均收入一定標準的生活水平，主要表現是一些低收入人群在生產、生活和市場競爭等方面被邊緣化和脆弱化。這主要源于我國多年以來城鄉二元結構，資源配置傾向于城市導向和效率導向，導致城鄉收入差距和農村內部收入差距越來越大，貧富差距也逐漸拉大，因此，產生了一部分相對貧困人口。值得注意的是，相對貧困人口將在未來長期存在，成為今后一個時期農村反貧困實踐中的重大挑戰和任務。

2.2 由生存性貧困向發展性貧困轉變

近幾年來，國家政府各部門針對貧困村和貧困人口進行的一系列扶貧開發的重要舉措，解決了貧困戶的基本生活問題，貧困性質正在由之前的生存性貧困向發展性貧困轉變。發展性貧困的特點主要表現在兩個方面，主觀上來看，大多數貧困家庭由于受教育水平低，金融資本欠缺，人力資本積累不足，應對自然風險和市場風險的能力較弱，致使貧困人口不能抓住一些發展機會，絕大部分相對貧困人口在解決了“兩不愁、三保障”的基本生存問題之后，沒有更多的機會和能力實現就業創業，不能參與到社會經濟發展進程中，分享社會發展的經濟成果，更沒有能力融入市場，參與市場競爭;客觀上看，主要表現在自然條件較差、基礎設施建設和公共服務、社會保障制度不完善等外力因素，地方經濟發展較弱，無力創造更多的發展機會。地方自身創造的發展機會非常有限[7]。

2.3 由單一收入貧困向多維貧困轉變

多年來貧困標準的制定主要以收入為核心，在貧困人口數快速下降、貧困面大幅度減少的同時，致貧原因變得多元化、復雜化，多維貧困已然成為目前農村貧困的主要表現形式。正是基于這一系列的重大變化，幫扶措施要多元化，因人因戶施策，確保穩定有效脫貧。如在“兩不愁三保障”的實現過程中，還要重視文化傳承，公共服務、基礎設施建設同步進行。

2.4 由物質性貧困向精神性貧困轉變

在日常工作和生活中，由于多數的貧困人口受教育程度低，他們難以掌握知識，提升職業技能，很難依靠自身力量改變命運，因此，很容易滋生安貧認命、不思進取的“等、靠、要”思想，出現物質貧困與精神貧困并存的狀況。扶貧初始，過度關注物質扶貧，缺乏精神扶貧，不僅達不到減貧的預期效果，還會產生不良的社會影響。隨著反貧困實踐的不斷推進和深入，貧困人口生活水平逐漸提高，精神方面的需求逐漸增加，貧困性質也由物質貧困向精神貧困轉變[7]。要解決好相對貧困人口精神層面的問題，就要真正激發出貧困地區干部群眾的積極性、主動性和創造性，激發他們脫貧的內生動力，變被動救濟為主動脫貧，提升自主脫貧能力。

2.5 貧困人口的老齡化成為新問題

近些年來，我國無論是城市還是農村，老年人口的數量和比例都在逐漸增加。一方面是老年人口基數大，老齡化速度相對快。另一方面，在農村人口向城市遷移和農民工規模迅速壯大的背景下，農村常住人口只剩下老年人和兒童，青壯年勞動力短缺，農村空心化問題十分嚴重。不容忽視的是，農村部分年輕人或由于自身家庭困難，或由于沒有道德約束、沒有法律意識，沒有盡到贍養父母的義務，導致農村老年人陷入深度貧困狀態。

3 新時代貧困人口的識別

3.1 多維貧困特征

隨著貧困性質的轉變，絕對貧困幫扶后的易返貧邊緣人群、城市中的相對貧困人口以及其他處于收入增長底部的人群，將成為2020年脫貧攻堅結束之后主要的扶貧對象。絕對貧困消除后的相對貧困以及脆弱性脫貧人口的返貧現象并存，導致現有的貧困識別標準和機制失靈[8]。因此，相對貧困線劃定方法及其背后減貧機制的問題值得思考。

相對貧困識別標準的確定是目前亟待解決的問題，它的難度在于要基于全國所有省份的城鄉人口收入水平數據來劃定貧困線，在這個過程中，如何將城鎮低保線和農村貧困線整合在一起，形成統一的相對貧困線，有一定難度，這將是未來我國相對貧困識別和幫扶政策制定的首要任務。在實現城鄉一體化之前，中國應該采取絕對貧困相對化的標準，給予合理的浮動區間，以消除“貧困陷阱”[8]。

另外，隨著收入差距縮小的幅度降低，中國經濟發展的減貧效應逐步減弱，此階段的相對貧困特征具有很強的區域性，并存在較高返貧風險，也就是說，相對貧困具有多維特征。以我國鄉村振興戰略背景下貧困新內涵新特征為依據，構建相對貧困標準體系，有效瞄準真正的貧困人口。

3.2 貧困維度的確定和指標的選取

結合調研過程中所了解的具體鄉村情況，參考人類發展報告中多維貧困指數的測算，該研究選取了收入、健康、教育、資產和生活標準5個維度[9]，家庭人均純收入、家庭成員健康、教育水平、醫療保險、住房、生產性資產、飲用水、電、生活能源、衛生設施和交通出行條件等指標進行相關研究（表1）。

3.2.1 收入維度。收入來源以及收入結構是衡量一個家庭是否貧困的基本指標，選取家庭人均年純收入作為衡量標準，根據國家2019年的貧困線標準進行分析，不高于此標準的則屬于貧困家庭。

3.2.2 健康維度。一個家庭中所有家庭成員能夠保持身體康健，長期穩定的維持自己的基本生活水平，也是貧困的一個重要維度。衡量的指標包括是否有醫療保險（包括新農合和大病保險）以及家中勞動力健康狀況。若存在有患大病家庭，或是有家庭未參加醫療保險則視為貧困。

3.2.3 教育維度。教育是幫助受教育者發展自身能力，培養其行動能力、思維能力和創造能力，提高農戶思想境界的有效途徑。教育維度選取家中是否有適齡兒童接受九年義務教育為標準，若存在適齡兒童在義務教育階段輟學的情況將其視為貧困。

3.2.4 資產維度。資產是家庭未來發展的基本保證，也是衡量其是否貧困的一個重要指標。根據是否有生產性資產和住房，如果家里沒有安全穩固的住房，沒有大型交通工具、大型農業機械或家用商業設備，就界定為貧困。

3.2.5 生活標準維度。生活標準是滿足農戶基本生活的程度水平，主要選取飲用水、電、衛生設施和交通出行條件等作為衡量指標。

通過實地調研可以發現，只有每個維度都不存在貧困，才能達到真正意義上的脫貧。因此，綜合實際情況，參考大部分研究精準識別的文獻，選擇參照上述維度，大大提高了后續分析結果的客觀性。

4 脫貧攻堅與鄉村振興有機融合機制的構建

4.1 脫貧攻堅與鄉村振興融合關系分析

未來3年將是我國推動脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略并存交匯的特殊時期，正確認識和把握兩者之間的關系，將是實現社會主義現代化國家的重大戰略任務。從兩者的關系來看，脫貧攻堅成效將為貧困地區全面振興奠定基礎，而鄉村振興戰略的實施，將為貧困人口創造穩定的脫貧致富環境、增強其造血功能。具體來說，脫貧攻堅是鄉村振興的基礎，鄉村振興是脫貧攻堅的動力，兩者相輔相成，因果相輔，互補互助。黨的十九大對扶貧工作作出了新的部署和新的要求，構成了新時期扶貧理論與實踐研究的宏觀背景。脫貧攻堅是當前我國扶貧的主要任務，它與質量興農、共同富裕、城鄉融合發展、鄉村文化繁榮、鄉村善治和鄉村綠色發展一起，開辟中國特色鄉村振興道路。因此，扶貧與鄉村振興兩個系統間存在耦合關系，由于在構成要素、涉及層面和實施領域等方面的極大相近性，二者存在密切的相互影響和相互作用，這一點在政策的頂層設計層面越來越趨于明晰化。

4.2 脫貧攻堅與鄉村振興有機融合系統

在脫貧攻堅與鄉村振興的關鍵銜接時期，要積極廣泛動員社會大眾，統籌利用社會資源，集中力量辦大事，推動鄉村振興與脫貧攻堅協調融合推進。在這個關鍵轉型時期，兩項工作同步謀劃、一起推進，集中社會力量廣泛參與，注重融合發展，農業農村發展少走彎路，節約資源。因此，我們必須堅持雙管齊下，脫貧攻堅和鄉村振興“兩手抓”，在推進脫貧攻堅工作中要腳踏實地為鄉村振興多做打基礎、利長遠的實事。實現脫貧攻堅與鄉村振興的雙贏局面。鄉村振興與精準扶貧在許多方面有相似之處，融合模式：①要根據鄉村振興戰略的新要求，充實貧困地區脫貧攻堅任務目標。②要在組織保障、體制機制、戰略規劃、要素保障、項目包裝5個方面實現脫貧攻堅與鄉村振興的有機組合。把鄉村振興的戰略思路貫穿于脫貧攻堅戰的全過程，新的扶貧模式和戰略，需要培育綜合的貧困治理機制，需要開展扶貧制度的供給側改革，2020年后這是解決農村相對貧困問題的重要任務。

4.2.1

脫貧攻堅與產業振興。在目前的扶貧工作中，扶貧資金大多用于產業扶貧，是扶貧的主要措施之一，扶貧成效顯著。因此，產業扶貧借助產業發展帶動貧困戶增收，成為我國精準扶貧的主要特色[10]。具體是：①因地制宜發展特色產業扶貧。由于各地資源的差異化和不可復制性，特色產業具備較強的市場競爭力。②通過合作社、龍頭企業、社會化服務組織等規模化和組織化經營主體開展的產業扶貧，帶動貧困人口實現打工就業、入股分紅、土地流轉等多重收入，實現穩定脫貧。③立足于貧困農戶自身生計資源和貧困地區自然和生態資源，發展多樣化的小農扶貧，實現小農產品與消費市場的有效對接。為緩解產業扶貧面臨的市場風險，政府組織開展向學校、醫院、機關食堂進行貧困地區農產品定向直供直銷。

4.2.2

脫貧攻堅與人才振興。我國為脫貧攻堅任務提供了大量人才保障，各級管理部門干部，深入一線抓扶貧，企業家帶動貧困人口增收，履行社會責任，科研機構專家深入農村研究“三農”問題，為農業產業發展貢獻力量。國家始終堅持“扶貧干部培訓與人才培養的有機結合”，將脫貧攻堅工作作為培養干部的“煉鋼爐”和識別人才的“篩選器”。具體做法是：①在人才培養層面，建立起鄉土人才培養和外部人才引進的雙重機制。將扶貧績效優秀的大學生村官、“三支一扶”人員安排到重要工作崗位上。②在鍛煉干部層面，扶貧期間保持黨政干部沒有特殊情況不流動不轉崗，將扶貧績效考核與崗位和待遇掛鉤;創新基層干部聘任制度，選拔貧困地區優秀村干部擔任鄉鎮公務員。通過推行“定制村官”試點和新鄉賢吸納實現外部人才的引進，依托新型經營主體培育工程和鄉土人才培訓進行本地人力資本開發，實現內部人才重塑。

4.2.3

脫貧攻堅與文化振興。脫貧攻堅堅持農民的主體地位，堅持以人民為中心的發展理念，激發了部分貧困人口的內在動力，讓貧困人口產生從“要我脫貧”到“我要脫貧”的思想轉變。激發村莊自組織和農民的參與意識和主創精神，實現從“要我振興”到“我要振興”的思想轉變，提升農民的鄉村振興主體地位和責任意識。具體做法：①通過創辦鄉村振興“農民培訓學校”，弘揚積極進取的傳統優秀文化，提高農民的主體意識。②通過宣傳鄉村自組織振興樣板，發揮引領示范作用。③創新資源投入機制和農村振興項目，嘗試將鄉村振興項目控制權下放到村級，推動自上而下的項目資源與自下而上的農民的主動性相結合，展示有關自力更生脫貧致富的先進事跡，示范帶動貧困群眾，通過建立 “農民夜校”來克服貧困，抵制“等靠要”不良風氣，從而樹立了自尊、自愛和自立精神。

4.2.4

脫貧攻堅與生態振興。由于連片特困區與生態脆弱區存在地理空間的高度重疊，以實現生態保護與扶貧開發雙重目標的生態扶貧便構成了脫貧攻堅的重要內容。根據不同貧困區的資源稟賦和生態差異，可采取差異化的生態扶貧手段。對于資源匱乏的貧困地區，應重點采用政策扶貧措施，如項目扶貧和生態補償對于資源豐富的貧困地區，要注重資源、資源服務消費等市場化的生態扶貧手段;生態振興更加需要與產業振興融合起來，實現雙贏，因此，要打破“資源詛咒”，因地制宜采取多樣化的生態振興手段實現脫貧與生態修復的統一，同時也為生態振興打下堅實基礎。對于生態資源富集地區，應采取生態旅游、碳匯交易等市場化的生態振興手段。而對于農業綠色發展和耕地休耕、輪作，更多采取政策補償性的生態振興手段。無論是農村人居環境整治，還是美麗鄉村建設，都應創新機制，讓農民參與進來，以實現人的能力提升和主體意識的復歸為目標。

4.2.5

脫貧攻堅與組織振興。基層黨組織在脫貧攻堅戰中發揮了強大的組織動員能力，在扶貧成效考察中發現，黨建與扶貧的有效結合是解鎖我國扶貧成功經驗的一把鑰匙。脫貧攻堅戰略實施以來，農村基層黨組織與脫貧攻堅有機結合成為脫貧攻堅的核心引擎，“以黨建促脫貧”凸顯了黨在反貧困斗爭中的政治力量。主要做法是：①強化黨建引領，創新落實“五級書記抓振興”機制，強化組織保障和動員能力。②逐步把扶貧隊伍和第一書記轉變為鄉村振興隊伍和第一書記，創新工作機制和幫扶制度，探索建立政府部門參與的鄉村振興隊伍，企事業單位和社會組織，創新合作機制，有效推進鄉村振興戰略的實施。③加強縣級涉農資金的整合，將項目實施與基層組織建設融合起來，提升村莊治理能力。

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