自然保護地體系建設探析

令狐克鴻　母永碧

摘要 ? ?自然保護地作為管理嚴格的特殊生態環境區域，其自身運行與發展影響著更為廣泛的生態系統平衡，在維護國家生態安全中居于首要地位。通過對貴陽市自然保護地基本現狀及在建設管理中存在的問題進行調查分析，提出自然保護地體系建設應堅持保護優先、應保盡保、實事求是、科學決策、多規合一、協調發展等原則以及整合交叉重疊自然保護地、歸并重組相鄰相連自然保護地、優化邊界范圍和功能區劃定、補劃生態保護空缺區的措施。本文對貴陽市自然保護地體系建設布局提出初步建議，并對其發展進行探討，旨在建立高質量的自然保護地體系，促進自然保護地持續健康發展。

關鍵詞 ? ?自然保護地;現狀;整合優化;建設布局;貴州貴陽

中圖分類號 ? ?S759.9 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）19-0152-04

Analysis ?on ?Construction ?of ?Nature ?Reserves ?System： ?Taking ?Guiyang ?City ?as ?an ?Example

LINGHU Kehong ? ?MU Yongbi

（Forest Resource Management Station of Guiyang，Guiyang Guizhou 550002）

Abstract ? ?As the special ecological environment area with strict management， the operation and development of the nature reserves affect the balance of the wider ecosystem， and play a primary role in maintaining the national ecological security. Through the investigation and analysis of the present situation of Guiyang nature reserves and the problems existing in the construction management， we point out that the construction of nature reserves system should adhere to the principles of protection firstly， utmost protection firstly， seeking truth from facts， scientific decision-making， integration of multiple plans and coordinated development， and the measures for integrating of overlapping nature reserves， merging and recombining adjacent nature reserves， optimizing the boundary range and functional zone delineation， filling up the vacancy of nature reserves， this paper put forward some suggestions on the layout of the nature reserve system in Guiyang City and discussed its development， so as to build high quality nature reserve system， promote the sustained and healthy development of nature reserves.

Keywords ? ?nature reserve; current situation; integrated optimization; construction layout; Guiyang Guizhou

自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。黨的十八屆三中全會提出建立完整的生態文明制度體系目標，隨著國家公園體制試點建設的推進，各類生態效益良好的自然保護地備受矚目。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想、加快生態文明制度建設的重大舉措，對于優化和完善我國自然保護地體系、理順管理體制、解決歷史遺留問題、更好地保護自然生態、保育自然資源、促進人與自然和諧共生、實現自然保護地高質量發展具有重大意義[1]。貴陽市作為獲得批復建設“全國生態文明示范城市”的城市，區域內有多種類型的自然保護地。本文調查分析貴陽市自然保護地建設現狀，探討其自然保護地體系建設布局，旨在提高貴陽市自然保護地管理水平，進一步守好發展和生態兩條底線，促進全市經濟社會協調發展。

1 ? ?自然保護地概述

自然保護地是生態建設的核心載體，在維護國家生態安全中居于首要地位[2]。自然保護地目前尚無一個統一的概念。世界自然保護聯盟（IUCN）認為，保護地是一個明確劃定的地理空間，通過法律或者其他有效方式獲得認可、為專有目的所進行管理的區域，以期實現對自然及其所擁有的生態系統服務和文化價值的長期保護。《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出，自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[2]。國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園等都是重要的自然保護地類型。自然保護地體系是在不同空間尺度和管理層級上進行溝通、協調與合作，形成生態保護的網絡，確保充分、全面、有效地將具有代表性、重要性的生態系統、棲息地、物種和景觀進行全面保護，為物種的傳播、棲息和遷徙提供充分機會，對重要的生態系統受損部分進行恢復[3]。建立各類自然保護地不僅是保護自然資源和生物多樣性的有效舉措，同時也是保護自然與文化遺產的現實要求，對維護國土生態安全、推進國家生態文明建設等具有重要作用[4]。

2 ? ?自然保護地現狀

截至2019年，貴陽市建成包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園和地質公園等5個類別27個自然保護地，其中縣級自然保護區1個、風景名勝區9個（國家級1個、省級8個）、森林公園11個（國家級1個、省級10個）、國家級濕地公園4個、省級地質公園2個，總面積13.87萬hm2，占全市國土面積的17.64%（表1）。

2.1 ? ?自然保護區現狀

貴陽市僅有1個縣級自然保護區，位于花溪區青巖鎮和黔陶鄉，面積為164.36 hm2，占全市自然保護地面積的0.12 %，重點保護以青巖油杉為中心的自然生境及其他珍稀動植物資源。保護區沒有獨立的管理機構，在原花溪區生態局森林資源管理站加掛“花溪青巖油杉自然保護區管理站”牌子進行管理。

2.2 ? ?風景名勝區現狀

風景名勝區是貴陽市自然保護地的重要組成部分，共有風景名勝區9個，總面積達98 628 hm2，占全市自然保護地面積的71.1%。其中，國家級風景名勝區1個，面積20 000 hm2;省級風景名勝區8個，面積達78 628 hm2。各個風景名勝區在空間上呈若干組團分布的態勢，各個組團以市區為中心較均衡分布。貴陽市的風景名勝區融獨特的自然生態、濃郁的民族風情、豐富的歷史文化為一體，其資源特征為巖溶奇觀、瀑布跌水、江河峽谷、山岳奇峰、湖泊島嶼、溫泉潭池、遺址勝跡、民族風情、古建民居等類型。

2.3 ? ?森林公園現狀

貴陽市建有森林公園11個，總面積16 347.69 hm2，占全市自然保護地面積的11.78%。其中，國家級森林公園1個，面積1 294.21 hm2;省級森林公園10個，面積15 053.48 hm2。森林公園分布較均衡，大部分區縣均有森林公園分布。森林公園對象類型多樣，有森林、竹類、巖溶天然植被、喀斯特峰叢、溶洞瀑布等自然生態景觀，有古驛道、歷史文化遺跡、民俗文化等地文景觀。

2.4 ? ?濕地公園現狀

貴陽市建有濕地公園4個，均為國家級濕地公園，總面積9 357.62 hm2，占全市自然保護地面積的6.75%。經國家林業和草原局驗收正式掛牌的濕地公園1個，即貴州貴陽阿哈湖國家濕地公園，其他3個濕地公園正在開展試點建設。濕地公園對象多為以高原巖溶地貌下庫塘、湖島及河流為主的復合濕地生態系統。

2.5 ? ?地質公園現狀

貴陽市建有地質公園2個，均為省級地質公園，總面積14 213 hm2，占全市自然保護地面積的10.25%。主要保護對象為三疊紀沉積遺跡資源、青巖生物群及寒武系到三疊系的各時期地層等。因多方面原因，2個地質公園均未開展實質性建設，目前在進行規劃調整等工作。

3 ? ?存在的問題

3.1 ? ?規劃設置不科學

因部門設置、資源分類、行政區劃等原因，一些生態功能相近、保護目標一致且相鄰、相連的生態系統被建設成不同的自然保護地，完整的生態系統被條塊分割，孤島化和碎片化現象嚴重。部分保護地功能分區方式較為粗放，沒有從保護價值、地理環境等方面進行細致劃分，一些保護地規劃與實際管護存在較大出入，四至邊界不清，規劃與實際管轄范圍不一致。

3.2 ? ?管理體制不完善

貴陽市僅4個自然保護地設有獨立的管理機構和人員編制，其他保護地或有機構無人員，或在其他機構加掛保護地牌子實行“一套人馬，兩塊牌子”管理，甚至部分保護地既無機構也無人員和辦公場所，基本為“代管”狀態。風景名勝區、濕地公園和水源保護區重置突出，同一地塊建設成多個不同類型的保護地，受林業、水務等部門多頭管理，導致權限不明、責任不清。大部分保護地沒有獨立經費預算，資金投入不足，投入經費不能保障其保護、運行和管理，基礎設施較差、管理水平較低。

3.3 ? ?地域交叉重疊嚴重

交叉重疊一直是自然保護地的突出問題，由于之前不同類型的自然保護地由林業、國土、住建等部門規劃建設，地域交叉重疊嚴重。貴陽市有13個自然保護地存在交叉重疊現象，重疊面積達2.438萬hm2，占全市自然保護地面積的17.59%，甚至一些保護地與其他保護地完全重疊，如百花湖濕地公園完全包含在百花湖風景名勝區內。

3.4 ? ?保護發展矛盾突出

保護地內普遍存在村寨、基本農田、耕地、人工商品林等，保護地與當地村民的耕地、山林、居民住房相互交錯，原住民生產生活對自然資源依賴度高，直接干擾和破壞生態環境。部分保護地內存在合法礦權、溫泉、戰略性礦產資源，生態保護和資源的開發利用協調難度大，與區域經濟發展矛盾突出。部分保護地存在道路、水庫等民生設施或扶貧、農業發展等公益性項目，保護地與地方民生發展存在較大矛盾。部分保護地在建設之初將集體土地或個人林木劃入規劃范圍，在保護地建立后，政府未依法辦理征用手續，也未對所有者進行有效補償，造成土地及相關資源權屬不清晰，糾紛突出。

4 ? ?自然保護地體系建設

4.1 ? ?建設原則

4.1.1 ? ?堅持保護優先，應保盡保。牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，嚴守生態保護紅線。在現有自然保護地的基礎上，經過科學評估后，將尚未納入自然保護地但生態功能極重要、生態環境極敏感脆弱以及其他具有重要生態功能、潛在重要生態價值、有必要實施嚴格保護的區域等保護空缺的自然生態空間，劃入周邊自然保護地或設立新的保護地，做到保護優先，應保盡保。

4.1.2 ? ?堅持實事求是，科學決策。在符合有關法律法規的前提下，因地制宜、分類施策，妥善處理各類歷史遺留問題，在對生態系統和保護目標不造成明顯影響的前提下，盡最大努力處理好保護和發展的關系，有效化解重大風險。堅持將科學評估論證貫穿自然保護地建設規劃全過程和各環節，從程序和實體上切實做到程序規范、實事求是、科學客觀。

4.1.3 ? ?堅持多規合一，協調發展。自然保護地體系建設需與土地利用總體規劃、基礎設施建設規劃等各類相關規劃進行充分銜接，在科學評估的基礎上，科學、合理、有序地為民生改善和重大戰略發展預留空間，預防和減少新的矛盾，精準建立科學、和諧的自然保護地體系，確保多規合一、協調發展和“三條控制線”不交叉、不重疊、不沖突。

4.1.4 ? ?堅持強度優先，面積優先。類型不同的自然保護地按照保護強度不降低和低保護強度服從高保護強度的原則，將交叉重疊地塊或完整區域整合歸并到優先強度最高的自然保護地內。當類型相同的自然保護地級別不同時，按低級別服從高級別、級別相同時按小面積服從大面積、級別和面積都不相同時按先級別高低后面積大小的原則，將級別較低或面積較小的自然保護地整合歸并到級別較高或面積較大的自然保護地。

4.2 ? ?建設措施

4.2.1 ? ?整合交叉重疊自然保護地。根據現有自然保護地現狀，按照保持生態系統完整性的原則，將2個或者2個以上存在地域交叉、空間重疊的自然保護地及其周邊保護價值高、生態系統完整的區域，按照一定規則重新組合為一個獨立的自然保護地，使自然保護地內任何地塊只歸屬于一個保護地、一套機構、一塊牌子，解決自然保護地區域交叉、空間重疊的問題。

4.2.2 ? ?歸并重組相鄰、相連自然保護地。將相鄰、相連的各級各類自然保護地，打破部門設置、行政區劃、資源分類等造成的條塊割裂局面，遵照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則，按照一定規則進行歸并重組，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現對自然生態系統的整體保護。

4.2.3 ? ?優化邊界范圍和功能區劃定。在整合歸并的基礎上，按照“保護面積不減少、保護強度不降低和保護性質不改變”要求，對存在矛盾沖突較大、錯劃、界線不明確、功能區劃不合理等地塊進行優化調整，合理確定功能定位，依法依規通過優化調整解決歷史遺留問題。

4.2.4 ? ?補劃生態保護空缺區。在整合優化現有自然保護地的基礎上，結合國土空間規劃、生態保護紅線調整，將生態功能重要、生態系統脆弱、自然生態保護空缺的區域納入現有自然保護地周邊或設立新的自然保護地，并科學確定保護地的保護類型和保護目標，做到應劃盡劃。

4.3 ? ?建設布局

遵循“指導意見”提出的分類系統，根據自然生態格局、生態價值、保護對象和管理目標等，貴陽市自然保護地體系建設建議按照保護強度高低建成以自然保護區為特色、以自然公園為主體的自然保護地分類系統。

根據現有自然保護地現狀，按照保持生態系統完整性原則，科學合理、實事求是、依法依規對各個自然保護地進行整合優化。登高云山森林公園和鹿沖關森林公園是在同一個林場內建立的，建議將其歸并為一個森林公園;烏當盤龍山森林公園、相思河風景名勝區、香紙溝風景名勝區重疊較多，3個保護地相連且保護資源相近，建議歸并為一個風景名勝區;息烽溫泉森林公園和息烽風景名勝區重疊較多，生態功能相近，建議歸并為一個風景名勝區;開陽二重山森林公園面積較小，建議將其作為一個管理點歸并到開陽云頂山森林公園進行管理;紅楓湖濕地公園和百花湖濕地公園分別與紅楓湖風景名勝區和百花湖風景名勝區基本完全重疊，相鄰且生態功能相近，建議將其整合申報為一個省級濕地自然保護區，由市級部門統一管理，其余不符合濕地公園要求但有重要生態保護價值的區域整合到其他自然保護地內。烏當地質公園內重要地質遺跡資源遭到破壞，保留的少數地質遺跡景觀價值不高，建議通過科學評估論證，對烏當地質公園依照相關程序合理撤銷。其他自然保護地對交叉重疊地塊進行整合，對邊界范圍進行優化，實現設置科學、規劃合理、管理規范的自然保護地體系。

5 ? ?結語

對生態環境進行保護與建設的目的是科學有效地保護和發展生物多樣性，主要通過建立各類自然保護地等方式實現[5]。在國家公園建設和自然保護地體系建設的大趨勢、大背景下，整合優化各類自然保護地，合理調整保護地范圍是大多數自然保護地面臨的一個關鍵問題。在堅持保護優先、應保盡保的原則下，需要注意實事求是，具體問題具體分析。需要組織多學科專家學者客觀科學評估自然保護地內土地、原住民、社區、工礦點、民生項目等對生態環境的影響，明確分類處置和管理要求，妥善處理各類歷史遺留問題[6]。同時，要充分征求各部門及各利益相關者的需求和建議，從總體規劃到具體地塊應與國土空間規劃和生態保護紅線精準銜接，有效預防新的矛盾問題產生。

新的自然保護地規劃建設要打破以往部門設置、資源分類、行政區劃等因素，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念進行科學設置，保證生態系統的完整性。以資源稟賦為基礎，以保護管理為目標，按照“先分類、后分區”思路，貫徹有利于保護、有利于發展、有利于管理的原則，對自然保護地的范圍和功能分區進行精準區劃，構建分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的自然保護地體系。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是一項長期而復雜的系統工程，單靠林業部門很難高質量完成，需要自然資源、環保、水利等相關部門加強協調配合，共同發現問題、分析問題和提出解決問題的方案。需要有相應的自然保護地綜合性立法為指向，國家應盡快制定出臺《自然保護地法》作為整個法律體系框架的根基，并制定不同類型自然保護地管理政策和技術規范，明確考核評價、進入退出等機制，實現對各類自然保護地進行差異化、精細化、科學化建設和管理[7]。現有森林公園大多是在國有林場的基礎上建立的，自然保護地整合優化后，森林公園與國有林場的關系如何處理應盡快出臺相關意見。

6 ? ?參考文獻

[1] 馮超，吳會平.湖南省自然保護地體系建設[J].林業調查規劃，2019（5）：66-70.

[2] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見[R].2019.

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[5] 韋曉娟，劉國維.廣西國家級自然保護地體系建設問題與策略分析[J].林業調查規劃，2015（3）：51-56.

[6] 劉冰.十堰市自然保護地運行現狀及發展建議[J].綠色科技，2019（20）：39-40.

[7] 楊銳，申小莉，馬克平.關于貫徹落實“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的六項建議[J].生物多樣性，2019（2）：137-139.

基金項目 ? 貴州省林業局林業優秀青年人才培養專項資金項目（黔林科合J字〔2020〕15號）。

作者簡介 ? 令狐克鴻（1984—），男，貴州晴隆人，工程師，從事森林資源管理、自然保護地及野生動物保護研究工作。

收稿日期 ? 2020-05-17