鄉村振興戰略背景下農村普惠性民辦幼兒園發展現狀及對策

【摘要】近年來，山東省A市加快普惠性民辦幼兒園建設。本文通過調研A市農村普惠性民辦幼兒園發展情況，剖析建設存在的問題：針對性政策不足，監管機制不健全；資金不足且分配不合理；教師工資保障水平低，教師隊伍質量不高；軟硬件質量有待提升，辦園特色單調。結合鄉村振興戰略提出發展對策：加大針對性政策扶持，建立多元協同發展機制，構建農村公益普惠的學前教育公共服務體系，建立多元投入保障機制，構建“結對高校、聯合發展”的新型幼兒教師培養模式，構建城鄉幼兒教師學習共同體，依托鄉村振興中的特色小鎮打造鄉村特色幼兒園。

【關鍵詞】鄉村振興戰略；農村普惠性民辦幼兒園；現狀

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）07/08-0020-04

【作者簡介】李慧方（1988-），女，山東青島人，青島濱海學院教育學部講師，碩士。

一、問題的提出

普惠性是最早用于經濟學的一種關稅優惠制度，后引入教育學。王海英教授指出普惠性就是要遵循“普遍惠及、人人享有”的原則，普惠性的核心屬性是強調高包容性、非競爭性以及非排他性[1]。馮曉霞指出普惠性幼兒園應該是用公辦資金籌建的、面向全體公民的、為低收入者提供公共學前教育服務的機構[2]。李錦認為普惠性民辦幼兒園是享受政府資助，由國家機構以外的社會團體、組織或個人舉辦的面向大眾、辦園規范、收費合理且質量有保障的幼兒園[3]。本文借鑒李錦對普惠性民辦幼兒園的定義，認為農村普惠性民辦幼兒園是指位于以農業為主和農業人口聚集的鄉鎮或村落的普惠性民辦幼兒園。在國家普惠性民辦幼兒園政策的大力支持下，普惠性民辦幼兒園得到大力發展。但是，無論城市還是農村中的普惠性民辦幼兒園，都是學前教育領域中的新生事物，其發展模式還處于初步的探索發展階段，雖有政策支持，但依然存在較多問題亟待解決，如普惠性民辦幼兒園的特質和內涵，建設普惠性民辦幼兒園的有效途徑和存在的障礙，農村地區普惠性民辦幼兒園的發展現狀、存在問題與建議等。

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》對實施鄉村振興戰略進行了全面部署，明確強調要優先發展農村教育事業，建好建強鄉村教師隊伍，充分發揮教育在鄉村振興中基礎性、關鍵性作用，切實夯實鄉村振興的教育根基，發展農村學前教育。而農村普惠性民辦幼兒園建設是振興農村學前教育的一個重要路徑，只有建設好農村普惠性民辦幼兒園，才能緩解農村對于優質學前教育的需求，促進農村學前教育質量的提升，縮短城鄉之間教育水平的差距，促進教育公平發展。

山東省A市，作為教育部確定的國家學前教育改革發展試驗區，其學前教育走在全國前列。2019年，A市積極響應《山東省教育廳關于實施農村幼兒園建設和提升工程的通知》，改善農村普惠性民辦園在布局規劃、辦園條件、辦園質量、場地設施設備的現狀，為農村普惠性民辦幼兒園發展提供政策支持；積極實施《A市教育局普惠性民辦幼兒園管理辦法》，大力發展普惠性民辦幼兒園，提高普惠性幼兒園比例，A市農村學前教育普及率、普惠性和辦園質量得到全面提升。截至2018年10月，A市幼兒園數量達到2241所，其中普惠性民辦幼兒園477所。從A市學前教育處獲悉，農村中心園和村辦園都屬于公辦，農村普惠性民辦幼兒園數量很少，約90%的幼兒就讀于公辦幼兒園，普惠率較高。

鑒于此，本研究結合國家“鄉村振興戰略”和“農村普惠性民辦幼兒園建設”等宏觀政策的多重交叉之處，選取A市作為研究對象，對A市和其他地區都具有很好的借鑒意義。

二、研究方法

本研究主要采用了文獻法、問卷調查法、訪談法。

（一）文獻法

文獻法是本研究的基礎性方法，文獻來源主要為中國知網（CNKI）全文期刊數據庫、中國碩博士學位論文全文數據庫、政府工作報告、教育部門統計資料等資源。通過對已有研究的梳理分析，主要完成以下內容：一是農村普惠性民辦幼兒園和鄉村振興戰略的相關文獻；二是國家和地方政府頒布的鄉村振興戰略和普惠性幼兒園的相關政策法規以及教育等方面的數據資料；三是A市鄉村振興戰略和農村普惠性民辦幼兒園建設直接相關的資料和數據。

（二）問卷調查法

自編調查問卷，調研A市的B、C、D、E和F共5個區25所農村普惠性民辦幼兒園，發放問卷250份，回收有效問卷241，有效回收率96.4%。主要收集A市農村普惠性民辦幼兒園總體發展水平、建設狀況等相關資料。

（三）訪談法

自編訪談提綱，從調研的25所農村普惠性民辦幼兒園中，根據研究需要，隨機抽取幼兒園園長10名、教師10名、主管學前教育方面的行政人員5名進行半結構式訪談。

一是補充問卷調查法的不足；二是收集教師和管理人員對鄉村振興戰略背景下農村普惠性民辦幼兒園建設發展的看法和建議；三是了解A市近年來農村普惠性民辦幼兒園的最新規劃發展動態。

三、研究結果

調研中發現，A市農村普惠性民辦幼兒園在建設方面存在以下問題。

（一）針對性政策不足，監管機制不健全

A市雖已出臺《A市普惠性民辦幼兒園管理辦法》，但未出臺針對農村普惠性民辦幼兒園發展的政策規劃。這可以從對學前教育管理人員的訪談得知。

學前教育管理人員A說：農村幼兒園多數為村辦和鎮（街）辦，都屬于公辦，民辦普惠園數量比較少，但是普惠園政策是不分城區和農村的，都是一樣的。

另一方面，幼兒園教育質量一般從結構性質量（師幼比、班級人數、師資條件、行政管理等）和過程性質量（師幼互動、課程、學習環境、健康與安全、家長參與等）兩方面評定。而A市農村普惠性民辦幼兒園的質量監管中較注重結構性質量，缺少對過程性質量的監管。只有加強過程性評估，才能建立科學合理的幼兒園監管體系。

（二）資金不足且補貼標準不夠科學

據調查，農村部分辦園質量較好的民辦幼兒園，每月收費將近2000元，多則4000元以上。2018年，A市全市普惠性民辦園保教費用限定在880元/月，生均定額補貼約360元/月，補助資金相對幼兒園開支較少。

從對幼兒園園長的訪談中得知：有一些農村民辦園期待得到政府的幫助，也想申請“普惠園”；但是經過幼兒園財務人員算了經濟賬后發現，政府補貼遠遠低于幼兒園的開支，如果申請“普惠認定”，則意味著幼兒園無法運營，因此放棄了普惠園申請。

此外，農村普惠性民辦幼兒園的辦園等級不同，辦園成本和保教質量也有一定差異，“一刀切”收費標準和定額補助不利于幼兒園自主積極發展，打擊了普惠性民辦園申請的積極性。

（三）教師工資保障水平低，教師隊伍質量不高

全市公辦、非公辦幼兒教師月平均工資已由2010年的900元提高到2018年的3700元。但調查發現，A市農村普惠性民辦幼兒園教師工資待遇保障水平相對較低，教師月收入在2000～2500元之間的約占半數，教師月收入在2000元以下的高達31%。

以下是部分教師訪談：

我的工資到手也就2000左右，有的老師還不到這個數，說實話也就滿足我的基本生活需求，真不敢想象自己以后生病怎么辦，我也就想先干著，積累些經驗，以后有機會再跳槽。（A老師，19歲）

我們園的教師穩定性太差了，每年辭職的老師很多，我想留也留不住，這跟待遇不高有很大關系。（B園長，42歲）

此外，師資力量學歷普遍偏低且層次分布不均；男幼師短缺、男女幼師比例失衡；教師培訓質量不高、覆蓋面較窄、針對性不強、機會不均等、流動性大等，這些都是掣肘農村普惠性民辦幼兒教師隊伍質量提升的重要因素。

（四）軟硬件質量有待提升，辦園特色單調

調研顯示，部分農村普惠性民辦幼兒園把民房、閑置辦公用房等建筑改造成幼兒園，其基本辦學條件、室內活動空間、消防、采光、通風等標準不高；部分農村普惠性民辦幼兒園過度逐利，幼兒安全等問題時有發生，保教等軟件質量現狀堪憂，普遍存在著小學化傾向。25所調研幼兒園中，部分聲稱具有辦園特色的幼兒園并未實施特色教育內容，辦園特色單調。

四、分析與討論

A市積極響應國家號召，出臺了《A市教育局普惠性民辦幼兒園管理辦法》等措施，并宣布于2018年將重點建設60所普惠性幼兒園，并大力發展普惠性民辦幼兒園。2019年，A市發起學前教育優質普惠發展攻堅計劃，到2020年普惠性幼兒園覆蓋率由目前83.6%上升至90%，目標在于增強學前教育普惠性，建立“全面普及、公益普惠、城鄉均衡、開放多元”的具有A市特色的學前教育公共服務體系，并計劃于2020～2022年每年新建、改擴建50所幼兒園。政府努力增加普惠性民辦幼兒園的數量，提升普惠率，緩解“入園難、入園貴”的現實困境，相對忽視普惠性民辦幼兒園（包括農村普惠性民辦幼兒園）的質量，即重量輕質。誠然，學前教育服務水平高低不單單是從幼兒入園率和學前教育普及率來衡量的，更重要的是面向大眾，保障幼兒能享有同等優質的學前教育[4]。目前，A市入園率已達到99%，基本實現了“幼有所育”的目標，但是收入差別、城鄉差別等因素，造成了教育資源的不均衡發展，農村普惠性民辦幼兒園在“幼有優育”方面仍然與城市地區存在一定的差距。只有重“量”又重“質”，采取多種措施提升農村普惠性民辦幼兒園的質量和水平，建立高質量的幼兒教師隊伍，才能不斷縮小公辦園和民辦園的差距，縮小城鄉之間教育水平的差距，促進教育公平發展，滿足人民群眾從“幼有所育”到“幼有優育”的迫切需求。

五、建議

本研究立足“鄉村振興戰略”，針對調研中存在的問題，提出以下促進A市農村普惠性民辦幼兒園發展的對策及建議。

（一）加大針對性政策扶持

積極鼓勵A市各個市區，依托鄉村振興戰略，根據《A市教育局普惠性民辦幼兒園管理辦法》《山東省教育廳關于實施農村幼兒園建設和提升工程的通知》等政策，依據本市區的農村普惠性民辦幼兒園的發展現狀，有針對性地制定本市區農村普惠性民辦園發展的相關政策和配套文件，滿足農村對優質普惠學前教育的需求和農民對“幼有所育、幼有優育”的美好期盼。

（二）建立多元協同發展機制，構建農村公益普惠的學前教育公共服務體系

應建立由市區教育局牽頭，市區人事、財政、衛生、規劃、建設、國土等多部門參與的農村學前教育多元協同發展機制，建立監督管理機制，多部門定期檢查，對問題幼兒園嚴肅追究相關責任。各部門應分工明確，權責清晰，多元協同，共同促進農村普惠性民辦幼兒園發展。努力構建A市農村公益普惠的學前教育公共服務體系，政府可通過回購、新建農村普惠性民辦園、公辦園辦分園、集團化辦園等方式，大力發展農村普惠性民辦園。不斷完善農村普惠性民辦園的辦園條件，增大資金投入，新建和改擴建農村普惠性民辦園，完善農村普惠性民辦園的認證和退出機制，進一步完善A市農村的公益普惠的學前教育公共服務體系。

（三）建立多元投入保障機制

建立多元投入保障機制，為農村普惠性民辦園建設提供經濟支持。一是進一步完善以公共財政投入為主的經費保障機制，加大財政投入，拓寬經費來源，新增教育經費優先向學前教育傾斜。各市區政府每年從土地出讓收益中計提的教育資金、地方分成的彩票公益金等，按照一定比例安排農村普惠性民辦園教育經費。二是建立多元投入機制，鼓勵多渠道捐資助園。可通過財政補助、政府購買學位（指的是學生在民辦學校就讀，但其所需學費的部分或全部由當地政府承擔）、稅費減免等措施，發展更多普惠性民辦園。建立政府、鄉村企業、社會力量的多元投入機制，確保資金充足，吸引并扶持農村優秀青年回鄉創業（創園），鼓勵鄉村優秀企業資助農村普惠性民辦園建設。鼓勵個人、企業和社會組織向幼兒園捐贈、捐資或出資創辦民辦園，助力A市農村普惠性民辦幼兒園建設。

（四）構建“結對高校、聯合發展”的新型幼兒教師培養模式

依托駐A高校，實行“結對高校，聯合發展”的新型幼兒教師培養模式，著力打造一支高素質的幼兒教師隊伍，實現結對共建，資源開放、師資共享和聯合發展。每一所A市高校可與多所農村普惠性民辦幼兒園結對，鼓勵結對高校開放實驗室、實訓基地、圖書館等硬件設施及場地，開放專家講座、課程建設、學術報告等資源，通過教師派遣、師資培訓、科研合作及課程指導等方式，創造聯合發展空間，促進幼兒教師專業發展。幼兒園也可為高校提供實習實踐基地，實現雙方的互利共贏。

（五）構建城鄉幼兒教師網絡學習共同體

互聯網+教育背景下，城鄉幼兒教師網絡學習共同體，成為統籌城鄉教育一體化發展的重要路徑。城鄉幼兒教師網絡學習共同體提供了豐富的資源支持，一是教育教學資源，如名師優質課、教案、園本課程等；二是教師進修資源，如教育新理念、教育技術等；三是專家資源，如專家講座、會議；四是多元人際資源，如專家、學者、教師等。基于互聯網+教育，城鄉幼兒教師依托教師交互平臺QQ群、微博、微信、論壇等途徑建立網絡學習共同體，通過在線討論、專家答疑等，實現集體和協作備課、在線答疑、團隊教研、園際協同教學等網絡研修活動，在知識交流、能力提升和理念提升中，促進城鄉幼兒教師協同發展和城鄉教育一體化發展。

（六）依托鄉村振興中的特色小鎮，打造鄉村特色幼兒園

鄉村特色幼兒園是能夠因地制宜挖掘本地文化內涵和教育功能，具有個性風貌的優質幼兒園。特色幼兒園是傳承特色小鎮風土民情、傳統文化的重要途徑，是提升農村普惠性民辦園核心競爭力的關鍵環節。A市農村普惠性民辦幼兒園應以鄉村振興戰略為契機，依托茶園小鎮、制帽之鄉等農村特色小鎮，依托大秧歌、茂腔、呂劇等地方戲曲，依托八角鼓、民歌、草編等非物質文化遺產，發掘其鄉村特色傳統文化。開發、設計出一系列具有A市特色小鎮、特色傳統文化的幼兒園園本課程；營造特色園所文化，打造具有A市特色、鄉村特色、傳統文化特色的幼兒園；形成特色辦園模式，走內涵式特色發展道路，以特色教育回應特色小鎮，以教育振興促進鄉村振興。

【參考文獻】

[1] 王海英.試論普惠性民辦幼兒園的制度設計[J].幼兒教育，2011（18）： 1-5.

[2] 馮曉霞.大力發展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本[J].學前教育研究.2010（05）：4-6.

[3] 李錦.重慶市普惠性民辦幼兒園教育質量現狀研究——基于15所幼兒園的調查[D].重慶：西南大學，2017.

[4] 劉曉宇.貴陽市普惠性幼兒園發展的制約因素及政策支撐研究[D].貴陽：貴州財經大學， 2018.

本文系青島市雙百調研工程2018年度課題“鄉村振興戰略背景下青島農村普惠性民辦幼兒園建設研究”（課題編號：2018-B-46）、青島市教育科學“十三五”規劃2018年度課題“幼兒教師TTK專業發展共同體研究”（課題編號：QJK135D880）的階段性研究成果。