論中國古代政務溝通方式的制度性調整

常世雄

摘 要：信息問題是君主制的重要問題，古代皇帝面臨著如何迅速、準確、盡量全面地掌握信息，同時又不被無效信息所包圍的難題。本文從唐代中央官、特別是常參官面奏或疏奏的制度性規定及其調整的角度進行討論。安史之亂以前，調整的重點在于規范面奏與疏奏的層次、程序、功能。注重皇帝與宰相及官僚機構之間的分工，皇帝原則上只處理軍國大事或現行法律規章所無法涵蓋的問題，皇帝處于政務信息流轉以及決策過程的頂端。安史之亂以后，皇帝給予部分中央官以疏奏特權，其疏奏得以直達御前。皇帝廢除正衙奏事，利用延英召對方式，皇帝能夠掌握面奏的時間、人員，并采取與中央主要官員分別溝通的方式。皇帝不再處于政務信息流轉過程的頂端，而是處于政務信息流轉過程的核心，控制著信息的篩選與分配。皇帝希望通過重要政務信息的控制、議題的選設、議政方式的安排等，努力掌握政務處理的主動性。

關鍵詞：初中歷史;政務溝通;制度性

一、問題的提出：匭制變化所見唐代皇帝的信息難題

從唐代中央官面奏或進狀的制度性規定及其調整著眼，大致可以“安史之亂”為界，分為前后兩個階段。前期強調奏事的層次、程序，注重皇帝與官僚機構之間的分工。后期則有意壓制程式化、固定化的溝通形式，強調皇帝與大臣以個別或小范圍的方式直接溝通，皇帝藉此加強對重要政務信息的控制。我們希望以此揭示出唐代前、后期皇權運作及皇帝角色的某些差異性。以下羅列史料，分別討論。

二、規范層次與程序：安史之亂以前相關制度的調整

唐開始幾十年有關制度相對穩定，比較明顯的制度調整開始于8世紀初期的中宗景龍年間。景龍二年（708）二月敕：“仗下奏事人，宜對中書、門下奏。若有秘密，未應揚露，及太史官，不在此限。”所謂“仗下奏”，是與“對仗奏”相對而言的。對仗奏是指在朝會公開場合的面奏，而仗下奏則是朝會以后個別大臣向皇帝的面奏。仗下奏具有私密性強的特點，高宗永徽以后，甚至連專司記錄的史官也不能參加。中宗景龍二年二月敕要求，太史官以外，即使是仗下奏，如果不是十分隱秘之事，也不要僅對皇帝一個人報告，而是讓中書、門下二省的高級官員同時參加，共同聽取奏報。這是對面奏制度的規范。

景龍二年十二月姚庭筠奏旨在強調，各機構官員，不能大事小事都報請皇帝。需報皇帝而“奏取進止”的只有兩類：一是“軍國大事”;二是按現行法令規章沒有明文規定、難以處理的事務，即“牒式無文者”。一般事務，不必奏聞，必須按照法規處理。其建議獲得了皇帝的批準。景龍二年分別對面奏、疏奏的兩次制度調整，指向一致，即努力發揮各級官僚機構的作用，規范奏報程序、層次，皇帝個人并不希望大包大攬、直接處理過多具體事務。

景龍三年二月，又連續有兩項措施以規范奏報程序。一是景龍三年（709）二月敕：“諸司欲奏大事，并向前三日錄所奏狀一本，先進，令長官親押，判官對仗面奏。其御史彈事，亦先進狀。”此敕包括兩方面內容，第一是對面奏的規定，要求各級機構奏報重要事務時，應提前以書面形式進奏狀，而且需要該機構長官親自署名并鈐印，這是要求長官對本機構事務負責，控制隨意上奏行為。面奏由該機構的判官承擔，采取“對仗”的公開面奏方式。第二是對御史彈劾需“先進狀”的規定。“御史彈奏，上坐日，曰仗彈”，即御史在朝會過程中公開對大臣進行彈劾。“先進狀”制度出臺的背景是一次御史彈劾事件，“崔司知琬，中宗朝為侍御史，彈宗楚客反，盛氣作色。帝憂之，不令問。因詔：每彈人，必先進內狀，許乃可。自后以為故事”，侍御史當廷彈劾宰相宗楚客，可能造成了比較尷尬的局面，令皇帝不滿。“帝憂之，不令問”。中宗隨即規范御史“仗彈”之權，要求彈劾某人之前需事先報請皇帝批準，“皆先進狀，聽進止。許則奏之，不許則止”，皇帝欲對御史仗彈之權加以控制。

710年睿宗即位，改元景云。景云年間至玄宗開元前期，圍繞官員向皇帝面奏、疏奏的制度調整，仍然延續著中宗時的基本方向。規范文書格式及處理層次，強調發揮宰相及其他官僚機構的作用，避免皇帝陷入無效信息的包圍。

睿宗景云二年（711）六月敕：“南衙、北門及諸門進狀，及封狀意見，及降墨敕，并于狀上晝題時刻、夜題更籌。”這個職責被落實于刑部司門司，“凡奏事，遣官送之，晝題時刻，夜題更籌”。玄宗先天二年（713）三月誥：“制、敕、表、狀、書、奏、箋、牒，年月等數，作一十、二十、三十、四十字。”這是對上奏程序和疏奏文字上的規范措施。不久以后，玄宗開元二年（714）閏二月敕：“諸司進狀奏事，并長官封題，仍令本司牒所進衙門，并差一官送進。諸司使奏事，亦準此。”所謂“封題”，就是文書需注明所送具體機構名稱，上皇帝者則需注明送往宮殿的哪一個門。唐律規定“文書行下，各有所詣，應封題署者，具注所詣州府”。如“諸臣及宮臣上皇太子，大事以箋，小事以啟，其封題皆曰‘上于右春坊”。前引中宗景龍三年敕“長官親押”，是要求長官對該機構準備面奏的事務負責;開元二年“長官封題”則是要求長官對該機構的疏奏事務加強管理。二者在規范文書程序、發揮機構長官作用的精神上是吻合的。在同一敕書中，還規定“其有告謀大逆者，任自封進。除此之外，不得為進。如有違者，并先決杖三十”。這是要求不能隨意上奏皇帝，與景龍二年歲末的規定一致。

以上所述諸制度規定，雖歷經中宗、睿宗、玄宗三代，但也就是在十年之間，政策密集且指向明確。