中小學補課治理的實踐路徑與價值選擇

楊貞蘭 李祥

摘? ?要 近年來，隨著中小學補課現(xiàn)象愈發(fā)盛行，各地政府及其教育主管部門依據(jù)教育部要求，并結(jié)合地方實際，出臺了各類規(guī)章制度治理中小學補課亂象。通過對31個省、自治區(qū)、直轄市補課政策文本的梳理，指出政府在治理中小學補課中面臨的困境，提出地方在治理政策制定上的建議：開放治理視域，建立多元協(xié)同治理模式;細化治理視角，形成多措并舉治理方法;建立監(jiān)督機制，確保治理制度合理落實。

關鍵詞 中小學? 補課治理? 政策文本

隨著中小學補課市場的繁榮及國家對中小學補課現(xiàn)象的重視，針對中小學補課的治理也引起了社會和學者較大的關注。我國學者從中小學補課現(xiàn)象的產(chǎn)生、帶來的影響以及治理對策等方面進行研究，并提出諸多寶貴意見。如有學者認為，“有償補課”問題是后工業(yè)化時代教育發(fā)展的必然要求，提出解決“有償補課”問題的根本在于教育的供給側(cè)改革[1]。另外，一些學者提出“補習市場的繁榮對學生、教師產(chǎn)生的負面影響不可忽視”[2]，如補習可能造成教師與學生人情倫理性關系被商業(yè)契約性關系所取代[3]。還有學者提出，補課現(xiàn)象一直得不到有效遏制，究其原因是因為現(xiàn)有“禁補令”在合法性、合理性及有效性方面存在不足[4]。梳理學者觀點，學者們普遍認同中小學進行補課大多是建立在社會、學校以及家長的需求三個方面[5]，然而卻忽視了受教育者的主體意愿。并且，中小學補課多是利用學生的課后時間進行，這在一定程度上違背了教學規(guī)律。

各級政府為防止中小學補課現(xiàn)象對學校、教師以及學生帶來消極影響，雖出臺了一系列治理中小學補課現(xiàn)象的規(guī)章制度，但補課現(xiàn)象依然久治不愈。事實上，中小學補課“屢禁不止”，一方面因為現(xiàn)實的迫切需求，另一方面是當前政策自身的瑕疵。因此，對中小學補課現(xiàn)象以及各地補課治理政策的內(nèi)容進行分析，厘清中小學補課治理的價值困境，從政策本身尋找補課治理路徑既是促進學生個體發(fā)展的需求，也是推動我國教育事業(yè)長遠發(fā)展的需要。

一、地方中小學的補課政策

1.地方中小學補課政策資料來源

本研究所使用的文本資料均來自國務院、教育部、省級政府門戶網(wǎng)站。以全國22個省、5個自治區(qū)、4個直轄市，共31個省（市）（港澳臺除外）2008年以后頒布的中小學補課政策的地方性法規(guī)文本為研究對象，主要選取各地明確以中小學補課治理為主要內(nèi)容的政策文件。目前，我國31個省（市）中共有19個省（市）出臺了36件中小學補課政策。

在36件出臺的地方中小學補課政策中，名稱為XX省關于補課治理問題的“通知”有34件，分布在安徽省、福建省、甘肅省、廣東省、湖南省等省份，占總數(shù)的94%;名稱為XX省關于補課治理問題的“方案”的有1件，分布在安徽省，占總數(shù)的3%;名稱為XX省關于補課治理問題的“意見”的有1件，分布在遼寧省，占總數(shù)的3%。現(xiàn)行36件關于中小學補課治理的政策主要以“通知”命名，而“意見”和“方案”分別只有1條，其中通知均為指示性通知，對下級機關具有強制性和約束力。

2.地方中小學補課政策內(nèi)容分析

通過對36件出臺的地方中小學補課政策文本分析，可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)嚴格按照國家教育部相關文件要求，結(jié)合地區(qū)現(xiàn)實狀況，在中央補課治理政策的指導下，制定出臺了相應的治理方案，以法規(guī)形式明確了學校、教師等相關主體的責任和義務，基本明確了中小學有償補課治理目的、范圍以及學校與教師職責等，切實可行、亮點突出。

首先，從導向上看，各地區(qū)政策文本指向鮮明，對于中小學有償補課治理傾向于以“禁”為主，在文件中均采用“嚴禁”“禁止”“不得”等立場堅定、導向鮮明的詞語。如貴州省在2017年出臺的《關于嚴格執(zhí)行校歷嚴禁中小學校暑假期間補課》的通知中，明確提出“嚴格禁止中小學補課”。另外，一些省份沒有針對中小學補課進行專門的政策通知，而是將其納入到《中小學辦學行為的意見》或《全面推進依法治教實施意見》等文件中，如2016年江蘇省在《關于全面推進依法治教的實施意見》的第十二條中提到，“嚴禁中小學在職教師從事有償家教”。其次，從內(nèi)容上看，各地區(qū)補課政策因地制宜，各地政府均結(jié)合當?shù)貙嶋H，根據(jù)地方補課現(xiàn)象的不同程度有針對性地制定中小學補課政策。因補課形式、性質(zhì)的不同，各地制定的關于中小學補課治理問題政策各具特色。考慮到地方補課形式呈多樣化的發(fā)展態(tài)勢，地方補課政策為滿足多方利益主體的需求，在中小學補課治理中采取有條件的限制方式，對部分需求進行一定的滿足。如2015年安徽省出臺的《關于切實規(guī)范中小學辦學行為》和《關于開展全省治理中小學校和在職中小學教師有償補課專項行動實施方案》中批準了由于大型活動耽誤了課時，高三可以補課，但補課時長不得超過大型活動的時間。四川省在2015年出臺的《四川省教育廳關于開展違規(guī)補課專項檢查工作的通知》中，明確提出“在堅持自愿原則下，對高三畢業(yè)年級學生，學校可根據(jù)教學需要，按管理權(quán)限報教育主管部門批準后，在寒暑假安排適當時間進行補習”。

這些政策的實施，使得補課亂象在有組織、有目的的治理中得到了一定的遏制，但也存在諸多問題。一是管理范圍狹窄，缺乏統(tǒng)籌。 “明令禁止”均指向“在職教師有償補課”行為，對于教師無償補課行為態(tài)度不清晰，甚至表現(xiàn)出“禁止”“允許”“中立”三種態(tài)度。如，在2016年福建省出臺的《關于進一步加強中小學教師有償補課治理工作》中，提出教師可以無償對學困生進行補缺補漏。2016年山西省出臺《關于嚴禁中小學校和在職教師暑假期間組織學生違規(guī)補課》，提出在非節(jié)假日和寒暑假時期，教師可在校內(nèi)進行無償、有組織的補課，并可計入教學工作量。除此之外，針對校外盛行的大量補課機構(gòu)，非在職教師私設的補習班等沒有出臺相應的規(guī)范、管理制度，將其納入監(jiān)管范圍。二是集權(quán)性傾向明顯。以自上而下的通知形式下發(fā)，多主體參與治理的理想模式未能達成。在各地中小學補課治理的政策文本中，集中體現(xiàn)出以限制學校、教師教學活動為主要治理方式，較少關注如何提高學校教育系統(tǒng)的教育質(zhì)量及教師專業(yè)發(fā)展，忽略了學校、教師所面臨的發(fā)展前景和現(xiàn)實壓力，不能從根本上發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)所在。

四、治理中小學補課問題的出路探尋

針對中小學治理過程中采取的一系列措施，不禁使人產(chǎn)生種種疑問，補課治理究竟是該一刀切還是有所保留？為什么補課在提倡減負的政策環(huán)境下卻屢禁不止，其愈演愈烈的深層原因是什么？教師不能從事有償補課，是不是準許教師從事無償補課呢？以上這種種問題，都是有關中小學補課治理研究中亟待回答的問題，應通過以下方式予以解決。

1.開放治理視域，建立多元協(xié)同治理模式

當前的補課治理政策較零散，呈現(xiàn)出碎片化特征，在治理上缺乏統(tǒng)籌調(diào)度。補課治理政策的制定除針對管轄學校及其在職教師外，還應涉及到社會和家庭等其他方面。對社會上大量存在的教育機構(gòu)應當同管轄學校一起納入管理，使治理措施起到同等效力，真正避免學生補課從“學校”轉(zhuǎn)入“機構(gòu)”，使得“減負”目標成為空談。不僅如此，在治理中小學補課過程中還應注重教育責任的合作與分擔，除針對教育機構(gòu)和教師進行規(guī)范外，還要引導家庭介入，合作共育，真正讓家長意識到家庭教育在青少年成長過程中的重要意義。選擇適當?shù)臅r間，通過增加“家長告知書”或“致家長的一封信”等方式，加強宣傳力度，轉(zhuǎn)變將學生全盤托付給教育機構(gòu)的誤區(qū)，贏得家長的理解和支持。因此，積極構(gòu)建政府、學校、社會、家長在中小學補課治理中的一體化模式，才能真正有效治理中小學補課亂象，還學生一個健康的成長、學習環(huán)境。

2.細化治理視角，形成多措并舉治理方法

課外補習治理制度的最終目的是“善治”。“善治”包括兩個方面的問題，一是低效的、不利于學生身心健康發(fā)展的補習機構(gòu)的消失，二是確實滿足學生身心發(fā)展需求，順應學生發(fā)展需要的機構(gòu)得以保全而較好地發(fā)揮其作用。進行中小學補課治理最終目標是為了學生健康地成長，但在治理中通過限制學校、教師進行有償教學明顯不能真正達到目的，不能滿足廣大家長、學生的現(xiàn)實需求。因此，應對公立學校教師從事有償補課的行為作出符合目的和手段的雙重要求。在目的上，此種限制應有助于服務如下公共目的：避免教師濫用權(quán)力、避免令他人質(zhì)疑教師的公正性、避免教師利用工作之便謀取私利、避免教師忽視本職工作。限制的范圍需要與限制的目的相適應，限制的手段要恰當、合理。此種法律規(guī)制應規(guī)定懲戒措施，同時懲戒程序的設計也要注意保護教師的正當程序權(quán)利[10]。這就要求在中小學補課治理中，還應細化治理視角，力求精細管理，分情況、分階段，對教師補課行為作出規(guī)范。如針對畢業(yè)班學生進行的以學生自愿為前提的義務輔導、針對基礎薄弱學生進行的強化練習等應當進行分列，并研究出臺相應的鼓勵舉措;針對規(guī)勸、誘導甚至強制學生進行補課等行為嚴肅懲戒，明確補課性質(zhì)，多措并舉治理教師補課行為。

3.建立監(jiān)督機制，確保治理制度合理落實

加強中小學補課治理是促進教育公平、提高學校教育質(zhì)量和社會地位的需要，也是營造“以人為本”的教育氛圍的現(xiàn)實需求。政策在制定和實施中需要一定的監(jiān)督機制確保制度的落實。當前，各省都出臺治理中小學補課政策，但缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)督機制，導致制度在實施中大打折扣。建立一套與中小學補課治理平行的監(jiān)督機制，確保補課政策的落實情況，使其在真實的行動中發(fā)揮制度的作用迫在眉睫。在建立監(jiān)督機制時應注意與中小學補課治理保持治理前、治理中、治理后一體化。在中小學補課治理政策制定前要注意監(jiān)督其是否深入考察補課現(xiàn)象，補課治理措施是否合理化;在中小學補課政策實施中，不僅要及時地監(jiān)督其實施情況，還應建立一套具體的衡量標準，對補課治理措施的實施進行實效分析;最后，在嚴格考核和合理分析中小學補課治理實施效果后，應針對不同性質(zhì)、不同類型的補課治理問題，給出具體的糾錯方案，從而及時、有效地推進中小學補課治理政策的實施。

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[作者：楊貞蘭（1995-），女，貴州天柱人，貴州師范大學教育學院，碩士生;李祥（1981-），男，貴州遵義人，貴州師范大學教育學院，教授，博士，碩士生導師。]

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