交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者風(fēng)險協(xié)調(diào)機(jī)制研究

熊小欣

【摘要】? 隨著我國交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，政府部門對交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷增加，作為緩解政府財政壓力的有效手段，PPP項(xiàng)目越來越得到廣泛推廣。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目投資金額大、投資期限長、項(xiàng)目風(fēng)險復(fù)雜，因此如何合理協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者風(fēng)險對于項(xiàng)目的順利進(jìn)行至關(guān)重要。文章基于博弈論的視角構(gòu)建了交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者風(fēng)險協(xié)調(diào)機(jī)制，得出了政府部門和社會資本采取“承擔(dān)”或“不承擔(dān)”風(fēng)險策略的影響因素，并對社會資本參與交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目提出有效防范項(xiàng)目風(fēng)險的建議。

【關(guān)鍵詞】? ?PPP項(xiàng)目;利益相關(guān)者;博弈論;交通運(yùn)輸

【中圖分類號】? F810? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）08-0118-03

一、引言

交通運(yùn)輸作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在我國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及交通運(yùn)輸業(yè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，政府部門對交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入不斷加大。為降低政府部門的項(xiàng)目管理成本，緩解政府財政壓力，近年來政府部門積極引入社會資本，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。

PPP（Public-Private Partnership）即政府和社會資本合作，是指政府部門與社會資本為提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系。具體到交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目，是指社會資本承擔(dān)項(xiàng)目的調(diào)研、設(shè)計、施工、運(yùn)營、維護(hù)等工作，并通過向使用者或政府部門收費(fèi)的方式獲取必要的投資回報;政府部門負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸服務(wù)價格和質(zhì)量的監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)社會公共利益最大化。PPP項(xiàng)目分別按項(xiàng)目運(yùn)作方式和項(xiàng)目回報機(jī)制可劃分為不同類型：按項(xiàng)目運(yùn)作方式可分為O&M（委托運(yùn)營）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、ROT（擴(kuò)建-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）等;按項(xiàng)目回報機(jī)制可分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)助，其中可行性缺口補(bǔ)助又包括價格補(bǔ)助和投資補(bǔ)助。

近年來，國家相關(guān)部門出臺了一系列規(guī)范性文件和實(shí)施細(xì)則，為交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目的順利開展和推廣提供了政策性支持和技術(shù)性指導(dǎo)。2015年2月18日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會資本合作等模式試點(diǎn)方案》（交政研發(fā)[2015]26號），為交通運(yùn)輸業(yè)采用PPP模式制定了試點(diǎn)方案。2017年2月3日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2017]11號）提出，“在試點(diǎn)示范基礎(chǔ)上，加快推動PPP模式在交通運(yùn)輸中的推廣應(yīng)用，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式參與交通項(xiàng)目”。為引導(dǎo)社會資本參與城市軌道交通項(xiàng)目，2018年6月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)國辦發(fā)[2018]52號文件，鼓勵各地在城市軌道交通領(lǐng)域規(guī)范開展PPP項(xiàng)目，采用多種方式盤活存量資產(chǎn)。2019年3月7日，財政部發(fā)布財金[2019]10號文件，提出規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目對于推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目概況及利益相關(guān)者

（一）交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目概況。根據(jù)財政部PPP項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫（簡稱“PPP項(xiàng)目管理庫”）中的項(xiàng)目累計達(dá)8 654個、投資額累計達(dá)13.2萬億元，分別比2017年12月末增加1 517個和2.4萬億元。PPP項(xiàng)目管理庫中的項(xiàng)目涉及包括市政工程、交通運(yùn)輸、政府基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、科技、旅游、文化等18類行業(yè)，其中PPP項(xiàng)目數(shù)前三的行業(yè)分別是市政工程、交通運(yùn)輸以及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為3 381個（39.07%）、1 236個（14.28%）以及827個（9.56%），其他依次為：城市綜合開發(fā)552個，教育418個，水利建設(shè)373個，旅游331個，醫(yī)療衛(wèi)生251個，政府基礎(chǔ)設(shè)施204個，文化193個，保障性安居工程159個，科技128個，體育113個，養(yǎng)老107個，能源106個，農(nóng)業(yè)67個，林業(yè)34個，其他項(xiàng)目144個;投資額前三的行業(yè)分別是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，分別為4.0萬億元（30.30%）、3.8萬億元（28.79%）、1.8萬億元（13.64%），其他依次為：生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)9 080億元，旅游4 820億元，水利建設(shè)3 068億元，保障性安居工程3 032億元，教育2 407億元，政府基礎(chǔ)設(shè)施2 028億元，醫(yī)療衛(wèi)生1 940億元，文化1 745億元，體育962億元，科技900億元，養(yǎng)老803億元，林業(yè)765億元，農(nóng)業(yè)694億元，能源554億元，其他項(xiàng)目2 517億元。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目累積數(shù)和投資額在各行業(yè)中均排名第二，僅次于市政工程。

（二）利益相關(guān)者。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目涉及眾多參與者，通常包括當(dāng)?shù)卣块T、投資者、貸款者 、建設(shè)單位、運(yùn)營商、供應(yīng)商等，并且每個參與者都與項(xiàng)目公司（SPV）存在雙邊合同關(guān)系。項(xiàng)目的每一個參與者都有其各自不同的利益目標(biāo)，彼此之間不可避免地會因某些利益而發(fā)生沖突。為緩解項(xiàng)目利益相關(guān)者的沖突，需強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目各方收益共享、風(fēng)險共擔(dān)，形成一種合作、共贏局面，進(jìn)而促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。

交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目中，政府部門與社會資本成立項(xiàng)目公司，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等，同時獲得該項(xiàng)目一段時間的經(jīng)營權(quán)（包括向使用者收取費(fèi)用），政府對該項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)督，特許期滿時，該項(xiàng)目移交給政府部門。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目各利益相關(guān)者構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系如圖3所示。

交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目由于投資金額大、期限長、參與者眾多等特點(diǎn)，面臨的風(fēng)險也較復(fù)雜多樣。政府部門承擔(dān)的風(fēng)險可能使其面臨巨大的財政支出壓力，社會資本承擔(dān)的風(fēng)險可能會造成項(xiàng)目的安全、質(zhì)量等問題。因此，如何在政府部門與社會資本之間合理有效地協(xié)調(diào)風(fēng)險對項(xiàng)目的順利實(shí)施至關(guān)重要。

三、利益相關(guān)者風(fēng)險協(xié)調(diào)模型

（一）模型假設(shè)。

假設(shè)1：政府部門和社會資本都是完全理性的，雙方期望實(shí)現(xiàn)風(fēng)險最小;

假設(shè)2：政府部門和社會資本除了會受項(xiàng)目的直接影響，還會受項(xiàng)目的間接影響，如外部效應(yīng)等;

假設(shè)3：不考慮相互影響帶來的其他風(fēng)險及其他情況。

（二）模型的構(gòu)建及策略分析。在交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者風(fēng)險協(xié)調(diào)模型中，設(shè)交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目自身的風(fēng)險為R，社會資本承擔(dān)該項(xiàng)目的風(fēng)險為r，則政府部門承擔(dān)該項(xiàng)目的風(fēng)險為R-r;社會資本和政府部門積極承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險均會為其帶來正外部收益，進(jìn)而降低風(fēng)險，分別設(shè)為r1、r2;由于PPP項(xiàng)目期限通常較長，社會資本往往會面臨社會經(jīng)濟(jì)政策變化的風(fēng)險，為使項(xiàng)目順利進(jìn)行，政府部門會給社會資本提供擔(dān)保或補(bǔ)償，如政府部門對通貨膨脹給予保證支持， 進(jìn)而降低了社會資本風(fēng)險，此類風(fēng)險設(shè)為r0;社會資本和政府部門承擔(dān)風(fēng)險的概率分別為x和y，則不承擔(dān)風(fēng)險的概率分別為1-x和1-y，其中：0≤x≤1，0≤y≤1。構(gòu)建模型如表1所示。

由模型可知，社會資本采用“承擔(dān)風(fēng)險”和“不承擔(dān)風(fēng)險”策略帶來的總風(fēng)險分別為：

R11=y（r-r1-r0）+（1-y） （R-r1-r0）? （1）

R12=r1 ? ?（2）

政府部門采用“承擔(dān)風(fēng)險”和“不承擔(dān)風(fēng)險”策略帶來的總風(fēng)險分別為：

R21=x（R-r-r2+r0）+（1-x） （R-r2）? （3）

R22=x（r2+ r0）+（1-x）r2? （4）

由式（1）—（4）可知，社會資本和政府部門面臨的平均風(fēng)險分別為R1和R2：

R1=? ? ? ? ? ? ? *? ? ? ? ? ? -1

=? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? -1 （5）

R2=

=? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? -1（6）

當(dāng)R11

令R11=R12，則：y（r-r1-r0）+（1-y） （R-r1-r0）=r1。

整理后可得：r=R-（R-2r1-r0）/y。

假設(shè)R、r1、r0為常數(shù)，當(dāng)R-2r1-r0<0時，則社會資本承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險r與政府部門承擔(dān)該風(fēng)險的概率y成反向變動關(guān)系;當(dāng)R-2r1-r0>0時，則社會資本承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險r與政府部門承擔(dān)該風(fēng)險的概率y成正向變動關(guān)系。

令R21=R22，則：

x（R-r-r2+r0）+（1-x） （R- r2）=x（r2+r0）+（1-x）r2

整理后可得：R-r=R-（R-2r2）/x。

假設(shè)R、r2為常數(shù)，當(dāng)R-2r2<0時，則政府部門承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險R-r與社會資本承擔(dān)該風(fēng)險的概率 x成反向變動關(guān)系;當(dāng)R-2r2>0時，則政府部門承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險R-r與社會資本承擔(dān)該風(fēng)險的概率x成正向變動關(guān)系。

以交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目面臨的政策風(fēng)險為例進(jìn)行說明。R-2r1-r0與R-2r2均很可能大于0，則社會資本承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險r與政府部門承擔(dān)該風(fēng)險的概率y成正向變動關(guān)系，且社會資本承擔(dān)該風(fēng)險的概率x與政府部門承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險R-r成正向變動關(guān)系。也就是說，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目中社會資本承擔(dān)政策風(fēng)險可能帶來的損失很大，則社會資本承擔(dān)該風(fēng)險的可能性較小，而政府部門承擔(dān)該風(fēng)險的可能性較高，所以社會資本和政府部門針對政策風(fēng)險分別做出的策略是“不承擔(dān)”和“承擔(dān)”。由此可見，分析結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況一致。

（三）案例分析。本文以“S 215皖蘇省界至廣德鳳橋段改建工程PPP項(xiàng)目”（以下簡稱“S 215公路PPP項(xiàng)目”）為例，對交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目的風(fēng)險協(xié)調(diào)辦法進(jìn)行具體說明。S 215公路PPP項(xiàng)目中，社會資本為安徽建工集團(tuán)有限公司，廣德縣政府授權(quán)委托廣德縣交通投資有限公司作為政府部門出資人代表，雙方共同設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV），由項(xiàng)目公司（SPV）負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資、融資、采購、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等一系列工作。

結(jié)合上文研究結(jié)果和項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，按照最優(yōu)風(fēng)險分配、風(fēng)險收益對等以及風(fēng)險可控等原則，對S 215公路PPP項(xiàng)目中政府部門和社會資本承擔(dān)風(fēng)險的情況進(jìn)行分析，分析結(jié)果如表2所示。

四、結(jié)論與建議

交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目周期長，涉及的利益相關(guān)較多且均為獨(dú)立的法人組織，各利益相關(guān)者之間都是采用簽訂合同的方式來實(shí)現(xiàn)的，由于各利益相關(guān)者的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化和風(fēng)險的最小化，在合作過程中很可能出現(xiàn)利益沖突。因此，制定合理、有效的利益分配和風(fēng)險協(xié)調(diào)機(jī)制，使各方實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的共贏目標(biāo)對交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行至關(guān)重要。由于篇幅原因，本文僅對交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者的風(fēng)險協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行研究，研究發(fā)現(xiàn)：第一，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目累積數(shù)和投資額在各行業(yè)中均排名第二，僅次于市政工程。第二，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者采用“承擔(dān)風(fēng)險”或“不承擔(dān)風(fēng)險”的策略與其他方承擔(dān)風(fēng)險的概率有關(guān)，也就是說政府部門或社會資本在選擇采取何種策略時并不是孤立地做出的，他們都是在充分考慮對方對某項(xiàng)風(fēng)險的偏好而做出的。具體到不同的風(fēng)險，二者均會采用不同的風(fēng)險策略。第三，政府部門對于社會資本承擔(dān)風(fēng)險而給予的補(bǔ)償措施，有利于社會資本積極承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險。

在我國，政府部門往往處于較強(qiáng)勢地位，社會資本往往處于較弱勢地位。在交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目中，只有合理有效地協(xié)調(diào)政府部門與社會資本的項(xiàng)目風(fēng)險，充分保障社會資本的利益，才能積極地鼓勵社會資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，發(fā)揮其在交通運(yùn)輸建設(shè)中的作用。因此，本文僅從社會資本的角度對降低交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目風(fēng)險提出建議：一是建議參與PPP項(xiàng)目的社會資本內(nèi)部各參與方結(jié)成同盟。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目通常投資金額巨大、投資期限較長，面臨的風(fēng)險多樣且復(fù)雜，社會資本內(nèi)部各參與方可以聯(lián)合體的形式參與項(xiàng)目投標(biāo)，既可以為項(xiàng)目提供資金、技術(shù)等保障，又可以提高社會資本抗風(fēng)險的能力。二是建議社會資本與其外部單位結(jié)成同盟。例如，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目社會資本可以與銀行、保險機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，使其在資金、設(shè)備、原料等方面無后顧之憂。三是建議社會資本在參與項(xiàng)目前應(yīng)盡可能多地獲取項(xiàng)目相關(guān)信息，包括項(xiàng)目本身的材料及政府相關(guān)部門對該P(yáng)PP項(xiàng)目的態(tài)度等，充分評估參與該項(xiàng)目的效益性，進(jìn)而采取相應(yīng)措施。

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