全生命周期視角下基礎設施類PPP項目利益相關者分析

摘要：以利益相關者和PPP項目操作流程為理論基礎，以滿足利益相關者訴求，實現項目落地作為最終目標。文章剖析了基礎設施類PPP項目在全生命周期下的操作流程。對各個利益相關者在不同階段對于項目的影響力和利益水平進行細分。最后，為基礎設施類PPP項目的順利實施提供理論依據。

關鍵詞：利益相關者；全生命周期；PPP項目分析

PPP模式是Public Private Partnership的縮寫，是政府與私人公司之間，為了合作供應某種商品或服務，以特許經營的方式為基礎，形成的一種合作伙伴關系，同時通過簽定合同以明確各方的權利與義務，確保合作項目的順利實施，最終使項目各方達到一加一大于二的結果。PPP項目有著一個顯著特征，那就是參與的利益相關者特別多，其參與動機和利益需求也有著顯著差距。由此可見，PPP項目的利益相關者分析是一個需要深入研究的課題。

一、全生命周期下PPP項目操作流程

（一）項目識別階段

政府和社會資本對項目進行需求分析，確定項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提高公共產品或公共服務的標準等經濟技術指標。PPP項目合同的標的、數量、金額等內容已基本明確。

（二）項目準備階段

本階段主要是編制實施方案大綱，其中包括項目概況、項目風險分配機制、項目運作方式、合同體系構成、采購方式方法等，涉及PPP項目合同的核心條款。

（三）項目采購

編制項目采購文件時需要注意社會投資人和政府方在談判磋商時的實際情況以及雙方共識情況來確定項目采購，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案。

（四）合同簽署程序

將采購結果和根據采購文件、相應文件、確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示。公示期滿無異議的項目合同，在政府審核批準后，由項目最終執行機構與選中社會投資人簽署合同。如果需要設立專門的項目公司（SPV），待項目公司成立后，再由項目公司與項目實施機構簽署項目合同。

（五）合同執行階段

按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量等變化，提出修訂項目合同申請，帶政府審核同意后執行。

二、全生命周期下所有利益相關者分析

利益相關者會在項目發展的不同階段受到不同程度的影響，同時影響著PPP項目的進程與發展。每一類利益相關者在PPP項目全生命周期下所處的地位和發揮的作用也不一樣，某些核心的利益相關者會直接關系到PPP項目的成敗與否。現在我們就著重分類分析每一類利益相關者的具體利益需求特點，以及如何對項目產生影響。

1. 政府

政府為核心型利益相關者，其吸引私人投資者參與基礎設施PPP項目建設，著力解決在財政資金緊缺時獲得更多的基礎設施產品和相關服務；希望能提升自身形象、改善自身執政能力，確保工程項目的規范，按時，有效推進；提高社會整體效益，促進地區的經濟穩定發展，開源節流，改善地方形象。

2. 社會投資人

社會投資人為核心型利益相關者，其希望從政府處獲得廉價的土地、稅收的減免政策，相關部門的大力支持，等大量優惠政策；進而希望能從PPP項目中獲得長期且穩定的收益；投入的資金能如約收回，未來能獲得更多的優質投資機會；從而建立和政府的長期友好合作關系。

3. PPP項目公司

PPP項目公司在項目前期對項目進程基本沒有影響，當進入實操階段后將成為核心型利益相關者。其需要按合同規定按期完工，在預算范圍內控制項目建設成本，保證工程質量順利達標，實現項目利潤最大化，達到安全生產標準，零事故，保證項目適應現在及未來經濟發展的狀況。

4. 金融機構

金融機構對PPP項目的推進有著重要的影響，屬于戰略型利益相關者。其希望PPP項目建設過程順利完成，以保證貸款及利息如期償還；同時控制項目建設風險，期待項目合理收益；安全回收投資成本，并取得相應利息。

5. 法律機構

法律機構對PPP項目推進有著一定的影響力，屬于戰略型利益相關者。其在項目初期提供非訴訟咨詢服務，提供合同，關系架構等法律保障，獲得相應利潤；期待與相關公司建立長期合作關系。

6. 咨詢機構

咨詢機構對PPP項目的落地起到較大影響，是戰略型利益相關者。與政府和項目的其他利益主體建立良好長期合作伙伴關系，提供前期咨詢服務，收取咨詢勞務費；但不承擔項目的任何風險。

7. 保險公司

保險公司對PPP項目的施工建設有一定影響力，屬于戰略型利益相關者。項目建設各方在本公司處購買保險，沒有發生安全事故，取得相應保險服務收益，建立良好的合作伙伴關系。

8. 設計承包商

設計承包商對PPP項目進程有著較大的影響力，屬于戰略型利益相關者。其追求降低成本，設計規范；按時得到工程款結算；如期履約，工程項目設計成果能夠得到PPP項目公司的認可；滿足環境保護、健康安全標準。

9. 施工承包商

施工承包商對PPP項目進程有著很大的影響力，屬于戰略型利益相關者。施工承包商追求低成本的同時期待利潤最大化；希望施工場所限制小，作業面大，施工難度低；如期履約，得到全額工程款；工程項目施工成果得到PPP項目公司的認可和較高的評價；無安全責任事故；竣工驗收后滿足環境保護、健康安全標準。

10. 供應商

供應商對PPP項目推進有著一定的影響但影響有限，屬于戰略型利益相關者。供應商期望如期獲得銷售款；PPP項目公司履行訂貨合同，銷售的貨物以較高的銷售價格取得高額的利潤；通過緊密的合作穩定客戶資源，建立長期的合作伙伴關系。

11. 所處的社區

所處社區對PPP項目的推進有一些影響但影響不大，屬于外圍型利益相關者。

12. 最終用戶

最終用戶在后期運營階段有著重要的影響力，是外圍型利益相關者。其希望獲得高效、便捷、優質的公共基礎設施服務和產品；外形美觀、使用環保、社會效益好；不損害自身利益，不會影響日常生活等。

13. 納稅人

納稅人對PPP項目的影響力較小，是外圍型利益相關者。納稅人希望項目不要產生過多的負面效應，在充分享受項目所提供的服務時盡量少的繳納稅費。

三、利益相關者矩陣分析

（一）利益相關者分析

從利益相關者矩陣可以清晰分辨出PPP項目的戰略發展方向以及重點投入領域。在PPP項目戰略決策的過程中，每與PPP項目利害相關的團體的利益總是或多或少相互矛盾的，不可能有一個使各方都滿意的戰略。因此，高層管理者應該知道哪個團體的利益要格外重視。現在通過利益相關者矩陣更直觀的反映給讀者。

圖2將PPP項目利益相關者劃分到1，2，3，4四個區域內，4區域內的利益相關者是核心利益相關者，他們的態度對于項目公司的決策既可以是最大的支持，也可以是最大的障礙，因此，弄清他們的態度和要求是項目公司決策之前的首要問題。3區域內利益相關者要使其保持滿意。2區域內利益相關著要提供足夠信息。1區域內利益相關者只需給與最小努力。

（二） 生命周期全階段矩陣分析

1. 項目識別階段（如圖3）

2. 項目準備階段（如圖4）

3. 項目采購（如圖5）

4. 項目執行（如圖6）

5. 項目移交（如圖7）

（三）全生命周期矩陣分析

對于項目全生命周期而言，站在一個項目管理者的角度，科學而靈活地理清自身與其他利益相關者之間的錯綜復雜的關系是十分必要的。本文就是希望通過以矩陣圖表的形式直觀的展現給讀者，諸多的利益相關者是以何種地位和影響力分布在項目周期的各個時段。利益相關者管理的關鍵就是在利益相關者之間建立一種平衡關系和制約機制，從而形成一個互惠、穩定的一體化系統。這時我們對利益相關者進行的分類就顯得尤為重要，它實現了準確定位。前一部分構建由利益水平和權力大小成的二維坐標系，縱軸權力大小是指利益相關者在PPP項目中的話語權和影響力，不同類型的利益相關者個體和群體所具有的話語權是不一樣的；橫軸利益水平是指利益相關者自身的利益訴求受到項目影響的密切程度，有時候是間接的，有時是直接的、松散的、密切的和相對次要的。落在每個區域內的項目利益相關者的狀態并不是一成不變的，每個利益相關者在PPP項目實際操作中時常可能是動態的。所以，當我們完全理解每一階段利益相關者之間的實際地位時，還要著重考慮不同項目的特殊性，避免以偏概全。

四、結語

從最大限度的滿足更多利益相關者角度出發，以實現PPP項目順利落地為根本目標。本文首先對PPP項目的全生命周期下各個操作階段進行了全面系統分析，總結出各個階段的主要工作特點；其次，在 PPP項目特征的基礎上，建立了以利益相關者滿意度為最終目標的PPP項目利益相關者矩陣分析；最后，總結實際中應注意的問題，使PPP全生命周期項目管理下的利益相關者分析可用于PPP基礎設施建設項目管理實踐中，體現了實際指導意義。

參考文獻：

[1]楊曉敏.PPP項目策劃與操作務實[M].中國建筑工業出版社，2015.

[2]正昌勇，張星.PPP項目利益相關者管理討論[J].項目管理技術，2009（12）.

[3]程曦.基于利益相關者滿意的PPP項目目標體系研究[J].項目管理技術，2014（11）.

（作者單位：中國電建西北勘測設計研究院）