省級彩票機構內部控制建設研究

石磊

【摘要】? 文章以我國行政事業(yè)單位內部控制建設為背景，基于省級彩票機構視角，分析了我國彩票機構內部控制建設存在的問題，在此基礎上提出普及彩票機構工作人員內控意識、構建彩票機構內部控制框架體系、建立健全彩票相關法律法規(guī)等建議。

【關鍵詞】? ?彩票機構;內部控制;制度建設;信息化

【中圖分類號】? F233? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）08-0115-03

內部控制是指經濟單位和各個組織在經濟活動中建立的一種相互制約的業(yè)務組織形式和職責分工制度，是現代企業(yè)管理的一個重要組成部分。財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，第一次將內部控制引入我國行政事業(yè)單位。我國彩票機構是以發(fā)行和銷售彩票為手段，籌集公益資金，發(fā)展社會福利事業(yè)、體育事業(yè)的事業(yè)單位，其銷售行為具有市場化性質。研究我國彩票機構內部控制建設，對推進我國事業(yè)單位內部控制建設、提升其內部管理水平有一定理論指導意義。本文分析了我國彩票機構內部控制建設存在的問題，并在此基礎上提出完善的建議。

一、彩票機構內部控制建設存在的問題

我國彩票機構分為中央級、省級和市縣級三級，本文主要探討省級彩票機構的內部控制建設。省級彩票機構作為省級部門下屬事業(yè)單位，負責全省范圍內的彩票統(tǒng)一銷售管理工作，其行政上受省級主管部門分管，業(yè)務上受中央級彩票機構指導，這樣的雙重領導模式使得省級彩票機構在管理上需要多方面協調，在進行內控建設時面臨的問題較多，主要表現在以下方面：

（一）缺乏內控意識，認識不一致

內部控制經過幾十年的發(fā)展，在企業(yè)已經深入人心。相比于企業(yè)，我國行政事業(yè)單位內部控制起步較晚，直到2012年財政部才印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》。作為事業(yè)單位的彩票機構，內部控制意識還不強，部分人員不了解內部控制，甚至對內部控制建設存在誤解或偏見，這導致內控建設工作很難開展，推進速度慢。

（二）彩票機構內部控制框架體系缺失

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》相對比較寬泛，沒有考慮到彩票機構的特殊性，不能滿足彩票機構獨特的內部控制建設要求。這使得各省彩票機構在內部控制建設時，建設要求和標準參差不齊，有的過于簡單，未全面覆蓋;有的重點不清，內控建設效果差。彩票機構內部控制框架體系的缺失制約了彩票機構的進一步發(fā)展。

（三）法律制度不健全

彩票在我國已經發(fā)展了幾十年，但迄今為止仍沒有制定一部專門關于彩票運營和管理的法律。從彩票的發(fā)行到銷售，彩票資金的歸集、分配、使用以及披露都缺乏權威性的立法監(jiān)督，這導致彩票行業(yè)出現“無法可依”的情況。目前，我國彩票主要由財政部門、民政部門和體育部門共同管理，各部門都有自己的管理規(guī)范和要求，這就使得關于彩票方面的管理規(guī)定比較多、比較寬泛，導致各地彩票機構在具體操作時情況不一致。此外，還存在部分彩票機構內部管理制度不健全，或借鑒外部管理規(guī)定而未將外部管理規(guī)定具體化，難以適應單位需要。

（四）內控建設浮于表面，缺乏配套措施

財政部在《2017年全國行政事業(yè)單位內部控制建設分析報告》中指出，部分單位在進行內部控制建設過程中“重制度建立、輕制度實施”，制度成為墻上的擺設，彩票機構同樣如此。根據國家要求，彩票機構雖然開展了單位內部控制建設，但僅僅將內部控制建設作為一個孤立的建設項目，沒有根據要求建立與單位配套的業(yè)務制度，更沒有將其運用到單位管理中。

（五）考核機制不健全

內部控制是對經濟活動的風險進行防控和管控，是一項預防和防范工作。目前，我國絕大多數省份以彩票銷量或全國彩票銷量排名作為考核目標對省級彩票機構進行考核，在這樣的考核機制下，各省彩票機構勢必將工作重心都放到提高彩票銷量等經濟指標上，從而忽視了治理結構、制度建設等工作。

三、對彩票機構內部控制建設的建議

（一）提高彩票機構工作人員的內控意識

彩票機構應積極宣傳內控相關理論知識和國家制度準則，讓彩票機構工作人員明白內部控制既是國家的規(guī)范要求，也是完善單位治理建設的一種重要手段，明白內部控制的目標和意義，不斷增強機構人員的內部控制意識，積極獲得相關人員的理解與支持，并積極參與內部控制建設，為后期的內部控制建設奠定良好的基礎。

（二）構建彩票機構內部控制框架體系

本文認為省級彩票機構內部控制體系應當包括三個層次：一是單位層面內部控制;二是業(yè)務層面內部控制;三是評價與監(jiān)督機制。

1.單位層面內部控制。省級彩票機構在建立單位層面內部控制時，除依據《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）之外，還應結合彩票機構的有關制度規(guī)定，如《彩票管理條例》《彩票管理條例實施細則》《彩票機構財務管理辦法》《彩票機構會計制度》等制度文件，構建適合自身的單位層面內部控制。一般行政事業(yè)單位單位層面內部控制包括組建內部控制領導小組和工作小組、建立決策機制、建立健全內部控制關鍵崗位責任制、建立會計機構和配備人員以及加強信息系統(tǒng)控制等。由于彩票銷量大，彩票機構每天都會產生龐大的彩票銷售資金，因此，在單位層面建立專門的彩票資金管理制度，對規(guī)范不同票種彩票資金的歸集匯繳、完善資金管理體系、明確各業(yè)務環(huán)節(jié)的日常工作程序、保障彩票資金的安全，顯得尤為重要。彩票銷售是市場化行為，要想維持持續(xù)穩(wěn)定的銷售市場，就必須上升到戰(zhàn)略高度制定發(fā)展規(guī)劃，設立戰(zhàn)略管理機構和建立彩票文化機構。

2.業(yè)務層面內部控制。彩票機構的主要職責和業(yè)務內容是銷售彩票，為完善其內部控制建設，提高內部管理水平，省級彩票機構的業(yè)務層面包括預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制和銷售業(yè)務控制等七個方面。它們主要通過歸口管理、崗位設置、規(guī)范流程、授權審批、健全制度、信息公開等措施做好各個環(huán)節(jié)的防控。

一是預算業(yè)務控制。應當根據《預算法》《彩票機構財務管理辦法》等規(guī)范性文件建立和完善彩票機構預算管理制度，明確各預算執(zhí)行部門的權責、授權批準程序和工作協調機制，確保預算管理有章可循。梳理預算編審、預算批復、預算執(zhí)行、預算調整、預算結轉和結余、決算管理及績效評價等流程;針對以上流程中可能出現導致權責不清、編制不合理、不科學、執(zhí)行力不足以及由于國家政策變更、彩票市場重大變化等原因致使原預算不足等風險，采取有效防控措施。此外，作為一級預算單位，在預算業(yè)務中省級彩票機構不僅應遵守省級財政部門規(guī)章制度，還應滿足中央級彩票機構規(guī)定的業(yè)務要求，完成民政部門的行政管理任務。

二是收支業(yè)務控制。收支業(yè)務控制包括收入、支出和債務控制三方面內容。首先應建立健全收支業(yè)務管理制度，梳理各個業(yè)務流程。其次，針對可能存在彩票銷售資金的歸集不及時、不準確，彩票設備押金及銷售保證金管理不善，彩票銷售資金的上繳不及時、不準確等導致的風險，增加相應的控制措施，對各票種銷售資金的實際到賬情況及時進行核對，對未按照規(guī)定繳款的應及時清查和催繳，并及時匯報;對批準設立的投注站，按《代銷合同》規(guī)定，到指定銀行交納設備押金及銷售保證金后領取投注機及相關設備;將上月提取的業(yè)務費和公益金以及逾期兌獎獎金按規(guī)定分別上繳中央財政專戶和省級財政專戶，實行“收支兩條線管理”。

三是政府采購業(yè)務控制。應當根據《政府采購法》《政府采購法實施條例》、各省確定的政府集中采購目錄及限額標準以及其他相關管理文件，建立省級彩票機構自身的政府采購管理制度。全面梳理采購計劃與預算、采購申請與審批、采購活動實施、采購驗收與結算、采購歸檔等業(yè)務流程，分析與評價各采購環(huán)節(jié)存在的風險，建立相應的風險防控措施。此外，為防止采購舞弊，應建立政府采購部門、資產部門、財務部門、內部審計部門之間相互協調、相互制約的機制。

四是資產控制。建立健全資產管理制度，明確各業(yè)務環(huán)節(jié)的日常工作程序。針對特殊的、重要的資產，省級彩票機構可以創(chuàng)新管理辦法。例如：投注機是省級彩票機構擁有的金額最大的一項資產，并且由于銷售站點全省布局，該項資產分散在全省各地，管理難度大，因此，管控好投注機成為省級彩票機構資產控制的關鍵所在。射頻識別技術作為構建“物聯網”的關鍵技術近年來受到人們的關注，目前該技術已經廣泛用于資產管理創(chuàng)新技術。在省級彩票機構資產控制中將RFID技術運用到投注機管理上，能夠強化投注機管控，提升整體資產管理水平。

五是建設項目控制。省級彩票機構建設項目較少，多為裝修或修繕工程。主要包括項目立項、項目概算、項目實施、項目資金支付、項目驗收、竣工結算、項目評價與檔案管理等環(huán)節(jié)。彩票機構應當建立和完善相關管理制度，明確項目的責任人、人員安排以及審批流程，梳理各個流程，建立風險防控措施。對涉及彩票項目的建設，應當進行項目可行性研究，并上報中央級彩票機構審批，避免項目與彩票長期戰(zhàn)略規(guī)劃、短期經營目標不匹配，造成資源浪費。

六是合同控制。省級彩票機構合同業(yè)務主要包括合同擬定與審批、合同履行與監(jiān)督、合同糾紛管理、合同檔案管理等環(huán)節(jié)，涉及機構內部各個部門。省級彩票機構應當建立健全合同管理制度，明確各個環(huán)節(jié)的程序和要求，采取分級授權、歸口管理、明確權責等措施，促進合同業(yè)務的有效控制;可以按類別建立機構內部的標準文本合同，對于簽訂標準文本合同的，可以簡化相關合同擬定與審批流程，提高工作效率;對于簽訂非標準文本合同的，按一般流程進行擬定與審批。

七是銷售業(yè)務控制。彩票銷售是彩票機構特有的銷售業(yè)務，是區(qū)別于一般行政事業(yè)單位工作內容最顯著之處，也是彩票機構內部控制建設最具特色的部分。針對銷售業(yè)務，省級彩票機構應該制定有效的控制措施，加強銷售管理，確定各個環(huán)節(jié)歸口管理部門，合理設置崗位，明確權利責任，明確銷售場所管理、開兌獎管理、促銷管理、新業(yè)務新游戲上線管理、銷售系統(tǒng)管理、設備及軟件管理、網絡安全管理、資料及數據管理等環(huán)節(jié)的程序和要求，保證彩票銷售正常進行。

3.評價與監(jiān)督。省級彩票機構應當對內部控制建設建立評價制度，指定部門或專人，運用抽樣、個別訪談、穿行測試等方法，定期對內部控制建設的有效性以及內部控制執(zhí)行的有效性進行自我評估，并形成內部控制自我評價報告;應當建立健全內部監(jiān)督機制，明確各部門在內部監(jiān)督中的職責權限，規(guī)范內部監(jiān)督的流程和要求，充分發(fā)揮內部監(jiān)督在內部控制建設中的作用，可以將全面監(jiān)督檢查和專項監(jiān)督檢查相結合、定期監(jiān)督檢查與不定期監(jiān)督檢查相結合，針對內控建設中重點關注領域開展不定期專項檢查，每年年終開展定期全面監(jiān)督檢查;同時，還應積極接受財政、審計、紀檢監(jiān)察等外部監(jiān)督。針對檢查中發(fā)現的問題，各相關部門應當認真分析內部控制缺陷產生的原因，有針對性地提出和實施改進方案，不斷健全和完善省級彩票機構內部控制。

（三）建立健全彩票相關法律法規(guī)和機構內部管理制度

內部控制建設實質上是對單位內部管理制度的一個全面建設和完善的動態(tài)過程。制度建設是內部控制建設中最重要的內容。為此，首先，建議國家層面推進出臺彩票方面的相關法律法規(guī)，明確彩票機構的管理部門，做到權責分明;其次，建議彩票機構通過風險評估程序，對機構單位層面和業(yè)務層面的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估，梳理出機構內部各類經濟活動的業(yè)務流程，確定風險點，選擇恰當的風險應對策略;最后，建議彩票機構根據自身特點建立健全各項內部管理制度，并督促制度的相關人員認真執(zhí)行，落實制度內容。

（四）彩票機構內部控制信息化落地

內部控制信息化的實施進度及推進深度已成為檢驗內部控制制度設計和執(zhí)行效果的最優(yōu)方法和手段。內部控制信息化能夠通過流程固化實現權力運行，即從“人控”轉變?yōu)椤皺C控”。因此，為保護內部控制建設成果，不斷提升內部控制建設水平，建議彩票機構加強內部控制信息化建設。彩票機構要將內部控制信息化落地作為內控建設的重要目標，不斷深化內部控制信息化程度，通過將經濟活動及其內部控制流程嵌入彩票機構信息系統(tǒng)中，減少或消除內部控制中人為操縱因素，從而保護信息安全，最終實現內部控制目標。

（五）健全彩票機構考核機制

目標具有導向性。雖然銷售彩票是我國省級彩票機構的主要職責，但是如果僅以彩票銷量或全國銷量排名作為省級彩票機構的考核目標，會造成彩票機構以銷售彩票為唯一目標，從而忽略內部管理、長遠發(fā)展和社會效益等。因此，建議各省建立健全對省級彩票機構的考核機制，運用多元化、多角度的考核方式，避免考核目標的單一化、粗放化，為內部控制建設營造一個良好的管理環(huán)境。

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