論檢察機關在審前程序中的法律監督職能

李超

關鍵詞審前程序 審查實質化 法律監督

隨著黨的十八屆四中全會明確提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，政法領域正如火如荼進行全面深化改革。檢察機關先后經歷了轉隸、員額制、公益訴訟、捕訴合一、內設機構改革等重大變革。在全面深化改革中，實務部門普遍面臨日益突出的案多人少矛盾。從實務角度而言，案多人少矛盾的緩解除了增加辦案力量、優化資源配置外，更需要深層次的司法理念更新、訴訟關系的調整和程序順暢。“刑事追訴機制具有內在的前沖力，程序要么不開啟，一旦開啟就很難停頓，存在向前的慣性。”在我國的刑事訴訟結構中，偵查、審查起訴、審判各司其責，往往按照層層推進的模式完成整個刑事訴訟流程。在這種模式及流程中，偵查的前置作用更加突出，偵查質量決定了審查起訴和審判的質量。在以往的偵查中心主義刑事訴訟格局中，尤其在審前程序中，偵查機關牢牢把握了刑事訴訟的最重要的位置，檢察機關的審查起訴難以避免有順水推舟、流于形式的一面。在以審判為中心的司法改革中，偵查機關、檢察機關、審判機關應當在統一的裁判標準踐行司法理念，各自履行法定職責。

本文中的審前程序是一種籠統的概念，大致包含了審判前的刑事訴前程序。刑事訴訟基本階段可以劃分為刑事審查、刑事審理。以審判為中心的訴訟制度對于檢察機關提出的挑戰，一個重點就是增強審查實質化程度，而這有賴于檢察機關在審前程序中，更加主動的貫徹執行以審判為中心的司法理念，將法律監督職能體現在案件審查的全流程。

一、審前程序中檢察機關法定職能的中外對比

在刑事審前程序上，受到政治體制不同的影響，中外檢察機關在審前程序中的職能在結構和功能存在較大的不同。

在結構上來看，西方的刑事審前程序的結構具有明顯的與其分權制衡政治體制相匹配特點，偵查、審查、審判具有明顯的分權制衡的特點。

在功能發揮上，兩大法系的法官在審前程序發揮了重要作用，對于審判前的犯罪嫌疑人的人身自由和財產強制，法官都有一定的話語權或者決定權;偵查機關權力受到嚴格限制;檢察機關在審前注重程序的分流。

相比而言，在我國的刑事審前程序中，審判機關沒有介入偵查的法律依據，在審查起訴中發揮了有限的作用，作用薄弱，而審判機關作為刑事案件的最終出口，其作用卻較為薄弱;偵查機關的權力較大，偵查機關的行政執法權和偵查權兼具，在維護社會穩定中發揮了更重要的作用;檢察機關的審查流于形式、程序分流作用不夠充分，不起訴手段運用不夠靈活，“刑事追訴機制具有內在的前沖力，程序要么不開啟，一旦開啟就很難停頓，存在向前的慣性。”刑事訴訟的公權力主體習慣依職權對訴訟程序的層層推進，在這種慣性推動下，公權力主體在思維定勢影響下，對無罪案件、犯罪情節顯著輕微可做不起訴案件的審查、審理更容易體現有罪推定、有罪判決的傾向。實際上，在刑事審前程序中，訴訟程序發揮了更多導向功能，體現為罪與非罪的辨別、訴訟程序的推進，具有顯著的刑事審查意義，而對無罪案件、不起訴等非審判案件的過濾較弱。

二、刑事審前程序檢察機關的法律監督的現狀與問題

流線型的刑事訴訟流程有層層推進的特點，公安機關在偵查中認定的犯罪事實和收集的證據往往先入為主式的奠定了刑事訴訟的基本走向，檢察機關發揮法律監督職能存在對案件的審查，尤其是在刑事案件連年大幅度增長的情況下，更容易陷入案件過渡的怪圈，而忽略法律監督的實質性發揮。

（一）以審判為中心的訴訟理念不夠牢固

審判中心主義是偵查中心主義的對立面，蘊含著豐富的人權保障、程序正義、罪刑法定、證據裁定等現代司法理念。但就現狀而言，偵查機關以審判為中心的訴訟理念尚在樹立中，且在移訴刑事案件對于犯罪嫌疑人口供、證人證言、被害人陳述等主觀性證據依賴過重，而對客觀性證據的取證和調查較為欠缺。公安機關的預審機制不夠完善，缺乏對一線辦案人員和隊伍的引導和制約，往往導致刑事案件偵查質量與裁判要求相距甚遠，客觀上倒逼了公訴機關退查率的提高。這同時也暴露出檢察機關在監督偵查機關偵查求證方面存在若干不足，也會倒逼檢察機關盡快牢固樹立審判為中心的訴訟理念。

（二）檢察機關在履行法律監督職能過程中發揮主體作用還不夠突出，對偵查機關的制約和帶動作用不足

法律監督是檢察機關的主責主業。但囿于閉門審案的傳統模式，檢察機關的審前主導作用沒有充分發揮，對偵查活動的有效監督不夠。檢察機關雖然作為案件審查的主體，但在實務操作中，受多種因素的制約，往往是充當了偵查與審判之間的媒介，偵查機關在其內部辦案規則指引下展開具體工作，與審判機關相對疏遠，在證據標準的把握上要求比較寬泛。在審前程序中，檢察機關和偵查機關之間關系不夠明確。偵查機關絕對主導偵查，檢察機關對偵查機關的介入偵查、引導取證的依據和機制尚不成熟。

（三）不起訴的法定手段運用不足

犯罪的本質是有社會危險性。刑事法律和司法政策對社會危險性設定了比較牢靠的評價依據。其中，《刑事訴訟法》第一百七十七條規定了不起訴的兩種情形。其精神和目的仍然是對經審查沒有犯罪事實，或者情節輕微，無社會危險性的刑事案件的分流處理。該規定足以證明，刑事訴訟流線型的流程推進并非是單純的線性演進，在該演進過程中，該規定的設置意味著刑事糾紛分流有多種現實選擇。

當然，不同選擇必須依法作出。刑事案件層層遞進式的演進路徑是刑事案件發展的一個主流，這也是符合刑事訴訟規律的。公平正義是刑事訴訟的法治精神所在，刑事案件必然會有法益受到侵害，而刑事訴訟正式恢復或者彌補法益狀態的程式，所以刑事訴訟的導向作用是其主要作用。在刑事案件數量大幅增長、司法資源緊張的現實背景下，將刑事訴訟程序，尤其是審前程序的分流功能發揮出來，將一些無罪案件、不起訴案件合法攔截在審前程序，發揮程序的過濾作用，是審前程序回應上述背景要求的應有之義。

對無罪案件的分流和過濾是審前程序的一個當然價值，然而對案件作出不起訴處理，包括附條件不起訴、酌定不起訴則面臨著種種問題。不起訴的優勢在于能夠有效減少社會對抗、緩解司法資源不足。

然而目前制約不起訴適用率低的原因也是多樣的，比如司法理念較為傳統，重打擊犯罪;檢察機關內部考核標準對不起訴給予足夠的考核分量，制約了一線辦案人員的適用積極性;更為重要的原因則是缺乏成熟高效的不起訴適用程序，適用不起訴需要繁雜的程序，反而成為司法辦案的累贅，另外相關法律對于不起訴的規定是概括性的，實踐操作中司法人員為規避冤假錯案風險和繁雜程序，但凡是符合犯罪構成要件的，往往傾向于做常規的起訴處理。

三、在審前程序中加強檢察機關法律監督作用的建議

一是加強對刑事訴訟活動的全面監督，要把法律監督的觸角提前至偵查階段的偵查權行使和偵查程序的展開上，也應當主動介入監督重大敏感復雜案件，善用引導偵查的方式，確保刑事案件的法律效果、社會效果和政治效果的統一。

二是推進引導偵查、介入偵查制度化，雖然現階段的引導偵查方式雖然尚未形成成熟的機制，但是可在與偵查機關的互動中，不斷總結引導偵查的經驗，就介入的條件和方式形成共識，并最終形成完善的機制。

三是探索不起訴案件的程序機制，發揮審前程序的分流作用。目前情節輕微犯罪案件，其社會危險性的評價體系尚未統一，程序流轉仍有空白，在堅持法律規定的框架下，細化不起訴案件的評價和程序流轉。

四是審查實質化，即以審判為中心的改革要求進入審判階段的案件應當符合裁判標準，這就要求檢察機關必須對案件進行嚴格的實質化審查，全面履行刑事訴訟法規定的審查責任，嚴把證據關，對證據的合法性、真實性、充分性展開全面的核實和判斷工作。以審判為中心理念為指導，充實檢察機關的審查工作。

第一，加強對偵查機關的全面監督，通過更加實質性的貫徹法律監督職能，促使甚至是倒逼偵查機關盡早確立以審判為中心的偵查辦案理念，重視客觀性證據，監督偵查機關規范取證程序和完善預審機制。

第二，把好案件的受理、起訴關，積極探索機制成熟的引導偵查方式和建議撤案機制，防止偵查機關濫用審查起訴階段的退回補充偵查程序而延長偵查期限，避免因考核盲目將一些無罪案件入刑。

第三，切實提升檢察人員的審查實質化水平，在證據審查上，要保證證據的真實性、合法性和關聯性，確保客觀證據和主觀言辭證據的真實性和合法性，同時檢察人員也要充分重視辯護律師的具有實質意義的意見。

以審判為中心的訴訟制度，必然會在政法領域全面深化改革推進中生根發芽，檢察機關在審前程序中有加強實質審查的現實緊迫性，只有在實質化審查的前提下，法律監督職能的履行才有實質性意義。同時，善用審前程序的分流功能，這是新形勢下明確檢察機關定位的需要，也是面臨案件激增現實，實現刑事訴訟的高效、高質的需要。