城市軌道交通PPP項目風險管理研究

姜樹學 劉新琴 王鵬 張笑林

摘要：通過對政府目前主導實施的城市地鐵軌道工程PPP項目實施中各種運作方式的列舉，提出決策思路，進行項目風險分配框架的制定及方案的研究，從政府方、建設方角度解析保障項目運行的風險因素，分析項目可能存在的問題和風險預控措施，為類似項目的政府方、建設方決策提供參考。

關鍵詞：軌道工程;PPP項目;運作方式;風險

1 引言

城市軌道工程建設工程量大，政府資金投入大，公益性比較強，即使項目有收費機制，其價格也較低，往往導致項目盈利性差或無法盈利，甚至沒有收費機制和現金流入。收入較低無法實現收支平衡，且項目所需運營管理比重較大，對管理能力、運營維護能力要求較高。隨著國家經濟政策逐步開放，并允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，利用PPP模式引入社會資本，可以破解籌建城市地鐵軌道工程項目中地方政府預算支出不足、基礎設施建設亟需啟動的窘境。

2 運作方式

PPP是“Public-Private-Partnerships”的簡寫，譯為“公私合作制”，是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關系來提供公共產品或服務的方式。對PPP內涵的界定有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系;狹義的PPP理解為一系列項目融資模式的總稱，是指公共部門與私人部門共同參與生產、提供物品和服務的制度安排，是一種項目融資方式，如特許經營、租賃合同模式、管理合同模式等_[1]。

國內外常見的PPP項目運作方式主要包括：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-運營-移交（BOT）和建設-擁有-運營（BOO）_[2]。除此之外，國內外PPP項目實踐中應用比較普遍的運作方式至少還包括：租賃-運營-移交（LOT）、建設-租賃-移交（BLT）、建設-移交-運營（BTO）、區域特許經營（Concession）或DBFO（設計-建造-融資-運營）等。PPP項目運作方式的選擇通常借助于決策樹分析工具，如圖1所示。

PPP模式的操作規則能夠使社會資本參與到城市軌道交通項目的策劃、設計和可行性研究等前期工作中，一方面降低了社會資本的投資風險，另一方面能夠引入社會資本更有效率的管理方法與技術引入，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期、降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

但是，也要注意到PPP模式的組織形式和運作方式相對普通建設方式更為復雜，既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的分歧，各方對項目運作過程中的風險管控和分配也存在不同需求。只有政府與投資企業形成相互合作的機制，達成一致認可的風險分配方案，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。

3 我國城市軌道交通發展涉及的問題

城市軌道交通環保、便捷、客運量大等這些特點使其逐漸成為城市交通系統的主流。但是其在許多二三線城市的覆蓋率仍然較低。城市軌道交通在我國的進展歷程中仍面臨著各種各樣的問題。

3.1 政府籌資壓力大

城市軌道交通項目時間耗費久，涉及范圍廣。再加上許多都是建造在地下，施工難度大，要求較高的施工技術，所以建設城市軌道交通需要的資金規模比較大。一般對于該項目的投資至少為100億元。如果只靠政府單獨來籌資，政府將會承擔過大的經濟壓力。

3.2 城市軌道交通資金回收困難

由于城市軌道交通項目屬于微利經營的準經營性項目，所以經濟效益比較差。城市軌道交通業僅以票價作為其主要資金收入，成本比較難收回，實現盈利就更難，所以虧損在這個行業中并不少見。

3.3 管理效率低下

由于這種項目一般都由政府提供，缺乏競爭性，所以對于其的管理較松，導致服務水平不高。

4 風險分配基本框架的建立及應對措施

在財政部推廣應用PPP模式的政策指引下，政府和社會資本的風險分配機制按照上述分配原則、項目具體特征和需求，項目核心風險分配框架及應對措施如下。

4.1 政治風險

風險承擔方：政府風險類別：經營權收回/違背、征用/公有化、法律變更、稅收變更、審批獲得/延誤、行業規定變化。風險應對措施：政府應通過PPP合同約定該部分風險出現時應給予項目公司的補償形式及金額。

4.2 建設風險

（1）風險承擔方：政府風險類別：設計不當、土地使用風險應對措施：政府應加強對設計文件的審核、優化，如因設計不當導致項目公司損失，政府應給予項目公司相應的現金補償或其他補償。

（2）風險承擔方：項目公司風險類別：承包商違約、工程質量、工地安全、勞資/設備的獲取、勞工爭端/罷工、效率低/材料浪費、建造成本超支、完工風險、技術不過關、考古文物保護、地質條件、場地可及性/準備、工程/運營變更、公共設備服務提供。

風險應對措施：項目公司應加強自身運營服務的管理與考核，按照PPP合同規定的服務質量標準提供服務，并自行承擔由此產生的費用及損失。

（3）風險承擔方：共同承擔風險類別：考古文物保護、地質條件、場地可及性/準備工程/運營變更、公共設備服務提供。風險應對措施：政府與項目公司應友好協商，合理共擔損失。

4.3 財務風險

（1）風險承擔方：項目公司風險類別：融資失敗、融資成本高、利率變化、外匯風險、償債風險/流動性風險、項目公司破產。風險應對措施：項目公司應提高資金的使用效益，合理搭配長、短期負債。

（2）風險承擔方政府融資機構介入權行使。

4.4 運營風險

（1）風險承擔方：項目公司風險類別：人工、材料價格上漲、運營成本超支、服務質量不好、維修過于頻繁移交前設施狀況、移交后設施狀況（缺陷責任期內）。風險應對措施：項目公司應加強自身運營服務的管理與考核，按照PPP合同規定的服務質量標準提供服務，并自行承擔由此產生的費用及損失。

（2）風險承擔方：政府風險類別：移交后設施狀況（缺陷責任期外）。風險應對措施：該部分風險由政府自行承擔。

4.5 法律風險

主要包括項目公司破產、合同文件沖突、第三方延誤/違約、設施所有權等風險類別，由政府方和項目公司共同承擔，政府與項目公司應友好協商，合理共擔損失。

5 結語

在分析和評價了風險之后，決策者就要從風險回避、降低、分擔和承受等方面考慮如何應對。在此過程中，評估對風險的可能性和影響的效果，以及成本效益，選擇能夠使剩余風險處于期望的風險容限以內的應對。

參考文獻

[1]艾冰，陸小成.政府工程采購PPP融資的模式比較與風險防范[J].求索，2008（4）：19-21.

[2]蔡蔚.城市軌道交通的基本屬性對投融資的啟示[J].城市軌道交通研究，2007（1）：11-13.

作者簡介：

第一作者：姜樹學（1982-05-08），男，漢族，黑龍江鶴崗市，本科，高級工程師，研究方向：城市軌道交通。