福州市自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

摘要：以福州市自然保護(hù)區(qū)為研究對(duì)象，對(duì)全市的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理現(xiàn)狀進(jìn)行了探討，分析了在管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源保護(hù)和開發(fā)利用等方面存在的問題，并提出了推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展對(duì)策。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū);福州市;現(xiàn)狀;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：X36

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（ 2019） 24-0034-04

1 引言

自然保護(hù)區(qū)是依法按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)具有特殊保護(hù)意義（代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀野生動(dòng)物或者植物等）的陸地、水域或海域劃出一定的面積進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域。自然保護(hù)區(qū)是典型生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物的重要依托，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要生態(tài)屏障，是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，又是社會(huì)公益事業(yè)，推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2 福州市自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

福州市位于歐亞大陸東南邊緣，東臨太平洋，地處中國(guó)東南沿海、福建省中東部的閩江口，與臺(tái)灣省隔海相望，屬典型的亞熱帶季風(fēng)氣候，氣溫適宜，溫暖濕潤(rùn)，四季常青，陽(yáng)光充足，雨量充沛，霜少無雪，夏長(zhǎng)冬短，無霜期達(dá)326 d，年平均日照數(shù)為1700～1980 h;年平均降水量為900—2100 mm。全市林地面積7792 km2，占土地總面積的65%，現(xiàn)有森林總面積947萬(wàn)畝，林木總蓄積量1680萬(wàn)m3，森林覆蓋率57.8%。截至2018年，福州市共建立自然保護(hù)區(qū)13處，總面積54866. 82 hm2（表1）。

目前，4個(gè)省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)已設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，為全額撥款事業(yè)管理單位，編制總數(shù)65人，實(shí)際在編數(shù)46人，聘用管護(hù)人員88人，保護(hù)區(qū)內(nèi)90%以上的山林權(quán)屬歸集體所有，分布有40個(gè)行政村，人口21772多人，主要居住在實(shí)驗(yàn)區(qū)。保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)僅福建閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)有獨(dú)立辦公地點(diǎn)，其他保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)均與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門合署辦公或職能掛靠在相關(guān)處室。全市已建自然保護(hù)區(qū)基本覆蓋了自然生態(tài)系統(tǒng)類型和野生動(dòng)植物種群，初步形成了布局較為合理、類型較為齊全、功能較為完善的自然保護(hù)區(qū)群網(wǎng)格局，為野生動(dòng)植物提供了良好的棲息環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建了重要的生態(tài)安全屏障。

3 福州市自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題

3.1 自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與發(fā)展矛盾突出

隨著近年來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，自然資源保護(hù)與當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在矛盾.自然保護(hù)區(qū)擁有豐富的野生動(dòng)植物和旅游資源，自然生態(tài)保存良好，生物多樣性豐富，自然景觀獨(dú)特，地方政府在保護(hù)區(qū)內(nèi)過度開發(fā)旅游資源對(duì)保護(hù)區(qū)自然資源環(huán)境破壞嚴(yán)重，旅游過程中出現(xiàn)的環(huán)境破壞和污染問題也不容忽視。另外，自然保護(hù)區(qū)基本位于“老少邊窮”地區(qū)，90%以上的山林屬集體所有，當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)自然資源的依賴性強(qiáng)，而保護(hù)區(qū)內(nèi)森林資源嚴(yán)禁商業(yè)采伐，對(duì)群眾生產(chǎn)生活造成較大影響，農(nóng)民人均年收入比同一地區(qū)居住在保護(hù)區(qū)外的群眾收入平均低2000～4000元，同時(shí)村財(cái)增收無門，當(dāng)?shù)毓娼ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了制約。

3.2 自然保護(hù)區(qū)法制和體制建設(shè)相對(duì)滯后

法制的完善和體制的健全是自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的重要保障，現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)管理的相關(guān)法律法規(guī)基本都是在20世紀(jì)80、90年代出臺(tái)的，隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入，《物權(quán)法》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，自然保護(hù)區(qū)管理的一些條款內(nèi)容已不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)下自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的需要，特別是部分保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在依法監(jiān)管過程中出現(xiàn)“責(zé)權(quán)利”不對(duì)等現(xiàn)象，保護(hù)管理職能不斷弱化，自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展法制保障受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn);自然保護(hù)區(qū)管理體制機(jī)制相對(duì)滯后，人員編制和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不健全，有機(jī)構(gòu)編制但編制偏少、有編制無人員等現(xiàn)象十分普遍，缺乏專業(yè)技術(shù)人員和經(jīng)費(fèi)保障，野外巡護(hù)、資源監(jiān)測(cè)等工作不規(guī)范

3.3 自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較落后

多數(shù)自然保護(hù)區(qū)位于邊遠(yuǎn)山區(qū)、林區(qū)，保護(hù)區(qū)建設(shè)管理缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，長(zhǎng)期以來投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，部分保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)都沒有獨(dú)立的辦公地點(diǎn)，缺乏科研、通訊設(shè)備和交通工具，管理停留在簡(jiǎn)單的看護(hù)水平上，不利于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理、科學(xué)研究、宣傳教育等工作的開展，影響了自然保護(hù)區(qū)功能和效益的發(fā)揮。尤其是永泰、閩清兩縣政府財(cái)政比較困難，資金上無法給予充分支持，僅靠國(guó)家的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)運(yùn)行，保護(hù)區(qū)自身發(fā)展舉步維艱。

3.4 資源管護(hù)壓力大

自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)如何管理和保護(hù)是自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)正面臨巨大的管護(hù)壓力。一是部分自然保護(hù)區(qū)依法治區(qū)意識(shí)不夠強(qiáng)，對(duì)一些涉及保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目先期溝通、論證不夠，導(dǎo)致了一些保護(hù)區(qū)被頻繁調(diào)整甚至被非法侵占，部分野生動(dòng)植物種的棲息地受到威脅;二是基層管理力量薄弱，執(zhí)法監(jiān)督“有心無力”;三是缺少必要資金投入，保護(hù)管理手段落后，技術(shù)支撐嚴(yán)重不足;四是在開展生態(tài)旅游活動(dòng)時(shí)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，給資源管護(hù)帶來諸多隱患;五是群眾為發(fā)展生產(chǎn)，改善生活條件，片面追求毛竹經(jīng)濟(jì)效益，毛竹林不斷純林化，生物多樣性降低，生態(tài)功能有所下降;六是統(tǒng)籌解決保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活及搬遷安置問題還不夠有力，保護(hù)區(qū)與區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活的矛盾依然存在。

4 對(duì)策與建議

4.1 加快自然保護(hù)區(qū)管理體制改革

遵照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，建立科學(xué)的自然保護(hù)地分類體系，根據(jù)自然保護(hù)地多目標(biāo)多屬勝特點(diǎn)，明確各類保護(hù)地的性質(zhì)與功能，及相應(yīng)的管理與保護(hù)政策。自然保護(hù)區(qū)應(yīng)突出其保護(hù)生物多樣性，以區(qū)別于其它類型的保護(hù)地，應(yīng)禁止“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”、“一片林子兩個(gè)區(qū)”的管理方式從而解決目前許多自然保護(hù)區(qū)多個(gè)互相矛盾的目標(biāo)與功能交織在一起的混亂局面，便于根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)制定具有針對(duì)性的政策與明確的管理要求。要建立完善的管理機(jī)構(gòu)、管理體系和制定健全的管理制度，統(tǒng)一管理目標(biāo)和科學(xué)的管理方法，正確處理各方面的利益，明確管理的職責(zé)。健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，將自然保護(hù)地內(nèi)的林木按規(guī)定納入公益林管理，對(duì)集體和個(gè)人所有的商品林，地方可依法自主優(yōu)先贖買，按自然保護(hù)地規(guī)模和管護(hù)成效加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)生態(tài)移民的補(bǔ)償扶持投入。

4.2 推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整

要全面摸清自然保護(hù)區(qū)范圍、功能分區(qū)及其村莊、人口、農(nóng)田等基本情況，組織技術(shù)力量部署開展“三區(qū)變兩區(qū)”優(yōu)化調(diào)整工作，依法依規(guī)對(duì)范圍和功能區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，妥善處理村莊、建設(shè)和保護(hù)等有關(guān)歷史遺留問題。積極開展生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估，各級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要主動(dòng)與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門協(xié)調(diào)對(duì)接，核實(shí)自然保護(hù)區(qū)劃入紅線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等人口密集區(qū)域、連片農(nóng)田與人工商品林等群眾生產(chǎn)生活與保護(hù)有沖突、矛盾區(qū)塊，并建議爭(zhēng)取給予調(diào)出紅線范圍，將生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估好、優(yōu)化好，既可做到應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，又有效地化解歷史遺留的沖突矛盾，解決遺留問題，協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。

4.3 強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)軟硬件建設(shè)

自然保護(hù)區(qū)軟件和硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)體依托，要統(tǒng)籌規(guī)劃和提升自然保護(hù)區(qū)的軟硬件建設(shè)投入力度，加強(qiáng)硬件建設(shè)，使自然保護(hù)區(qū)擁有獨(dú)立的辦公用房和必要的辦公設(shè)施設(shè)備;設(shè)立科研中心（監(jiān)測(cè)站）和宣教中心，配備相應(yīng)的監(jiān)測(cè)和宣教設(shè)備，探索開展自然保護(hù)區(qū)視頻監(jiān)控（信息化）系統(tǒng)建設(shè)，為自然保護(hù)區(qū)提供全天時(shí)、全天侯、不間斷的科學(xué)化、系統(tǒng)化、實(shí)時(shí)化、可視化的自然保護(hù)區(qū)綜合管理遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控，強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管和巡查執(zhí)法水平，提升保護(hù)區(qū)管理能力;提升軟實(shí)力，加強(qiáng)人才引進(jìn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，適當(dāng)放寬艱苦地區(qū)自然保護(hù)區(qū)專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘條件，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化隊(duì)伍和科技人才團(tuán)隊(duì)，引進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才，增強(qiáng)保護(hù)區(qū)管理隊(duì)伍整體素質(zhì)，提升保護(hù)區(qū)管理水平;加強(qiáng)宣傳教育，做好勘界立標(biāo)工作，在進(jìn)出主要道路和交叉路口設(shè)置宣傳牌和保護(hù)區(qū)統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，同時(shí)結(jié)合“世界濕地日”、“愛鳥周”、“保護(hù)野生動(dòng)物宣傳月”，組織開展相應(yīng)的主題宣傳活動(dòng)，提升周邊群眾可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)意識(shí)。

4.4 提高保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾收入

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)村莊發(fā)展、群眾生產(chǎn)生活和自然保護(hù)區(qū)管護(hù)的矛盾往往導(dǎo)致群眾參與度和積極性不高，妥善處理自然保護(hù)區(qū)管護(hù)和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展的矛盾也就成為激發(fā)自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展活力的重要因素。探索自然保護(hù)區(qū)與村莊、社區(qū)共管共建模式，通過與社區(qū)及周邊地區(qū)有關(guān)部門建立聯(lián)合保護(hù)的方式，共同管護(hù)自然保護(hù)區(qū)，同時(shí)通過提供生態(tài)管護(hù)公益崗位、開展環(huán)境教育、技術(shù)扶持、開辟就業(yè)渠道等措施，提高區(qū)內(nèi)群眾收入，使社區(qū)群眾由被動(dòng)接受保護(hù)，到積極參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)建設(shè)。積極制定相關(guān)扶持區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)發(fā)展的政策，對(duì)社區(qū)群眾從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)如生態(tài)旅游、農(nóng)家樂等給予優(yōu)惠政策，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息技術(shù)等方面給予重點(diǎn)資金扶持。在保護(hù)的前提下，適當(dāng)引進(jìn)開發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，增加當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)，拓寬收入渠道，提高生活水平。

4.5 加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理工作的監(jiān)督檢查

自然保護(hù)區(qū)主管部門要認(rèn)真履行綜合監(jiān)管職責(zé)，完善自然保護(hù)區(qū)管理工作監(jiān)督檢查制度，建立責(zé)任追究制度，對(duì)于各種威脅和破壞自然保護(hù)區(qū)及其保護(hù)對(duì)象的違法犯罪行為，要加大執(zhí)法力度，使自然保護(hù)區(qū)管護(hù)工作真正走上法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。對(duì)于管理不力的自然保護(hù)區(qū)應(yīng)限期整改;資源遭到破壞，已失去保護(hù)價(jià)值的應(yīng)予以撤消，對(duì)責(zé)任人應(yīng)依法予以追究;組織開展自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理示范試點(diǎn)，努力建設(shè)一批與國(guó)際接軌的自然保護(hù)區(qū)，指導(dǎo)和帶動(dòng)全市、全省乃至全國(guó)自然保護(hù)區(qū)提高管理水平。同時(shí)需要建立一套自然保護(hù)區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，通過標(biāo)準(zhǔn)化手段科學(xué)、合理地開展評(píng)估，并強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，與保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)支持力度和獎(jiǎng)懲制度聯(lián)系在一起，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和監(jiān)督，提高總體水平。

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收稿日期：2019-11-12

作者簡(jiǎn)介：黃閩東（1978-），男，工程師，主要從事林業(yè)技術(shù)工程和管理工作。