淺析民事訴訟罰款制度的現實困境及其完善路徑

王超

摘要：2012年8月31日，全國人大常委會通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，對《民事訴訟法》作出第二次修正。2012年修正的《民事訴訟法》大幅度提高了妨害民事訴訟強制措施中的罰款金額，以此打擊妨害民事訴訟程序正常進行的行為。然而，民事訴訟中的罰款性質一直以來都困擾著學界，2012年修正的《民事訴訟法》中關于罰款的規定也多為原則性規定，法院具有極大的自由裁量空間，種種原因導致民事訴訟罰款制度在實踐中困境重重。本文從民事訴訟中罰款的性質，立法沿革，現實問題及成因等方面著手，試圖為完善我國民事訴訟罰款制度提出可行性建議。

關鍵詞：民事訴訟罰款制度;秩序罰;平等原則;比例原則

一、民事訴訟罰款的性質

關于民事訴訟罰款的性質，學界并沒有單獨對其進行探討，通常是將罰款與拘傳、訓誡、責令退出法庭、拘留等妨害民事訴訟強制措施作為一個整體進行論述。而對于妨害民事訴訟強制措施的性質，目前學界主要存在四種學說：法律制裁說，強制教育說，民事訴訟法律責任說，強制措施說。從1982年的《民事訴訟法》（試行）到2017年修正的《民事訴訟法》，拘傳、訓誡、責令退出法庭、罰款、拘留等均被專門規定于第十章——對妨害民事訴訟的強制措施，這表明在立法層面，我國的立法機關更傾向于強制措施說。

強制措施說雖然得到了立法機關的認可，但是強制措施說依然沒有脫離將罰款與拘傳、責令退出法庭、訓誡、拘留等其他妨害民事訴訟強制措施作為整體討論的傳統思路。因此，近年來，強制措施說越來越受到挑戰，一種新的觀點認為民事訴訟上的罰款分為秩序罰和執行罰。這種新觀點將罰款從妨害民事訴訟強制措施中分離出來，拋棄了將罰款與拘傳、責令退出法庭、訓誡、拘留等其他妨害民事訴訟強制措施作為整體討論的傳統思路，直接對罰款的性質進行討論，認為“民事訴訟意義上的罰款可分為秩序罰和執行罰。針對違反訴訟義務的行為以及一般的違反訴訟法秩序行為的處罰為秩序罰，針對拒不履行生效裁判行為的處罰為執行罰。”[1]

筆者贊同將民事訴訟上的罰款分為秩序罰和執行罰的觀點，秩序罰是指為維護一定的秩序，對違反法定義務的行為人處以除刑事處罰以外的處罰。[2]執行罰是指行政機關為促使不及時履行義務的當事人履行義務，而對其科以財產上新的給付義務的強制執行措施。前者以維護一定的秩序為目的，后者以督促不履行義務者履行義務為目的。通過對比行政法和《民事訴訟法》中關于罰款的規定，我們不難發現，雖然前者以違反行政法規定的公法義務為前提，后者以違反《民事訴訟法》為前提，但二者的本質并無區別，均是以維護某種秩序和督促不履行義務者履行義務為前提。

二、民事訴訟罰款制度的現實問題及成因分析

縱觀民事訴訟法對罰款制度的歷次修改，我們不難發現，我國民事訴訟罰款制度主要呈現以下三個特征：第一，罰款一直以來都被立法機關認為是一種強制措施。第二，罰款的適用范圍呈擴張趨勢，同時罰款所規制的重點逐漸由法庭秩序轉向執行程序。第三，對罰款金額大幅上調。這就導致民事訴訟罰款制度在司法實踐中系存在諸多問題，對這些問題及其成因的分析對完善我國民事訴訟罰款制度尤為重要。

（一）民事訴訟罰款制度的現實問題

第八，第一，罰款的使用率低。罰款作為一種剝奪行為人一定財產的準行政行為，雖然《民事訴訟法》對其適用對象和范圍進行了規定，但在實踐中，即使行為人違反法庭秩序，符合罰款的構成要件，法官也往往傾向于使用訓誡或責令退出法庭等強制措施，而不愿意使用罰款這一措施。“罰款相對人是否有支付能力，往往是罰款適用之前的主要考慮因素，作出根本就不能執行的罰款決定，在法官們看來，是 ‘自己給自己找麻煩”。[3]

第九，第二，罰款的使用程序混亂。《民事訴訟法》規定，罰款必須經院長批準。但實踐中存在兩種情形：其一，法官認為應當對行為人進行罰款時，首先要經過庭長批準，庭長批準后再上報分管該庭的副院長，副院長批準后再上報院長，如此層層上報。其二，法官認為應當對行為人進行罰款時，通過電話等方式詢問院長，征得院長同意后，直接對行為人進行罰款，事后再向院長補齊相關手續。

第十，第三，對罰款使用的對象不平等。自1991年《民事訴訟法》頒行至今，我國民事訴訟法對個人和單位的罰款一直都是“差別待遇”，對單位的罰款金額幅度遠遠高于對個人的罰款金額幅度。

第十一，第四，罰款的金額不同一。《民事訴訟法》雖然明確規定了對個人的罰款金額為十萬元以下，對單位的罰款金額為五萬元以上一百萬元以下，但是沒有進行細化。這就使法院擁有極大的自由裁量空間，從而導致各個法院對同一行為的罰款金額可能存在不同，甚至同一法院對同一行為在不同時期的罰款金額也會有所不同。

第十二，第五，罰款的救濟程序虛化。《民事訴訟法》規定，對罰款決定不服的，可以向上一級法院申請復議一次，但是具體怎么復議卻沒有規定。實踐中，被課以罰款處罰的相對人往往不知道應該怎么復議，即使有少數當事人提起復議，上一級法院也往往采取書面審查的方式對復議事項進行審查，但是書面審查無法充分聽取罰款相對人的意見。此外，或許是《民事訴訟法》出于對訴訟效率和司法資源配置的考量，規定罰款相對人只能申請復議一次，因此一旦上一級法院的復議出現錯誤，罰款相對人就失去了救濟渠道。

（三）（二）民事訴訟罰款制度出現困境的成因分析

探究民事訴訟罰款出現困境的原因，我們應回歸近年來民事訴訟罰款在《民事訴訟法》中的發展，如前所述，民事訴訟罰款在《民事訴訟法》中呈現出的最大特征是——罰款金額大幅提高，面對大幅提高的罰款金額，無論是立法機關還是審判機關都沒有相應的制度或措施與之相匹配。

第二，第一，立法流于表面，可操作性不強。從1982年頒布施行的《民事訴訟法》（試行），到2012年修正的《民事訴訟法》，民事訴訟罰款的金額不斷上漲，妨害民事訴訟的情形不斷增多，但是卻沒有對妨害民事訴訟不同情形的罰款金額進行細化規定，這是導致法官在排除妨害民事訴行為時很少使用罰款的原因之一，同時也是造成罰款金額不同一的原因之一。

第三，第二，罰款裁量權后移，弱化法官罰款裁量權。《民事訴訟法》明確規定，罰款必須經院長批準，這就形成了“法官啟動——院長裁量”的程序模式，也就是說，是否對妨害民事訴訟的行為人課以罰款，法官只有啟動權，最終的裁量權由院長行使，這在一定程度上降低了罰款尤其是小額罰款的使用率。

第四，第三，罰款的金額過高。筆者通過對比三大訴訟法中關于對妨害訴訟行為罰款的規定發現，《民事訴訟法》所規定的罰款金額遠遠高于《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》規定的罰款金額。《民事訴訟法》規定對個人的罰款金額為十萬元以下，對單位的罰款金額為五萬元以上一百萬元以下，《刑事訴訟法》僅規定對個人的罰款，為一千元以下，《行政訴訟法》也僅規定對個人的罰款，為一萬元以下。高于其他訴訟法的罰款金額既是導致民事訴訟罰款使用率低于預期的原因之一，同時也是導致在實踐中罰款的金額不同一。

第五，第四，缺乏完善的救濟程序。《民事訴訟法》雖然規定被課以罰款處罰的相對人對處罰決定不滿的，可以向上一級法院提起復議，但是采用書面審查方式的復議程序由于缺乏相對人的參與，上一級法院無法充分了解相對人的真實意思。此外，若相對人對復議結果不滿，或者復議出現錯誤，相對人再無其他救濟手段，這顯然與法律本身所追求的公平正義相悖，也導致了復議程序的虛化。

三、民事訴訟罰款制度的完善

（一）民事訴訟罰款制度應遵循平等原則

如前所述，民事訴訟中的罰款具有秩序罰和執行罰的性質，因此，其應當遵循秩序罰的基本原則——平等原則。平等原則并不意味著絕對的同一，相反，平等原則強調的是對相同的事物禁止差別待遇，對不同的事物則允許有差別待遇。[4]縱觀民事訴訟法對于罰款的規定，我們不難發現，其中有諸多規定違反了平等原則。

第二，第一，對個人和單位設定罰款的金額不同違反平等原則。民事訴訟罰款具有秩序罰和執行罰的性質，罰款的金額應根據行為的不法性、危害性等予以考量，而不應區分實施行為的主體。筆者認為，民事訴訟罰款不應以妨害民事訴訟行為的實施主體不同而分別設定不同的罰款金額，而是應當以妨害民事訴訟行為的不法性和危害性的不同作為設定不同罰款金額的依據。

第三，第二，未明確罰款的具體適用情形違反平等原則。《民事訴訟法》雖然規定了妨害民事訴訟的各種情形，也規定了罰款金額的幅度，但是對何種行為應科處多少罰款卻缺乏明確的規定，這導致同一妨害行為在不同的法院，甚至同一法院的不同法官都可能會被科處不同的罰款金額。

筆者建議，民事訴訟罰款制度應遵循平等原則，具體來說：第一，罰款對象不再區分單位和個人，亦即對妨害民事訴訟的行為主體科處罰款時，應以行為的危害性和不法性作為罰款金額大小的參考，使單位和個人適用相同的罰款幅度。第二，明確妨害民事訴訟各種具體情形的適用幅度，限制法院的自由裁量權。

（二）民事訴訟罰款制度應遵循比例原則

比例原則中的“適當性原則要求手段有助于目的的實現，是從目的對手段的導向作用來衡量;必要性原則要求實現目的的手段所造成的侵害是最小的，是從手段的最小負面影響來衡量;相稱性原則要求權衡手段的負面影響與目的之間的比例。”[5]民事訴訟罰款的適用對象包括當事人和案外人，但是《民事訴訟法》并未對當事人和案外人進行區分，筆者認為這種同質化的處理有違比例原則。同時，筆者認為大幅提高罰款金額也違反了比例原則。

第一，不區分當事人和案外人違反了比例原則。比例原則中的適當性原則要求手段有助于目的的實現，民事訴訟罰款的目的是，在審判階段維護法庭秩序，督促訴訟參與人及時參與訴訟，保障訴訟的順利進行;在執行階段督促負履行義務的當事人及時履行已生效裁判或負協助履行義務的單位協助執行機關履行相應的義務。但是，在審判階段，若對當事人科處罰款，可能會激化當事人的情緒，更不愿配合法院順利進行訴訟，此時，若對當事人科處更嚴厲的罰則，反而不利于訴訟程序的進行，無法達到設立罰款的目的。

第三，第二，大幅提高罰款金額違反了比例原則。如前所述，《民事訴訟法》規定的罰款金額遠遠大于《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》所規定的罰款金額。此外，《民事訴訟法》規定，妨害民事訴訟的行為“構成犯罪的，依法追究刑事責任。”以“拒不履行人民法院已經發生法律效力的判決、裁定”為例，若某甲拒不履行生效判決，尚未構成犯罪，依《民事訴訟法》之規定，法院對某甲科處十萬元罰款;若某乙拒不履行生效判決，已經構成犯罪，依《刑法》之規定，“情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金”，因此法院對其單處罰金，由于《刑法》沒有規定拒不執行判決、裁定罪的罰金數額，法院同時依相關司法解釋之規定，對某乙科處一千元罰金。尚未構成犯罪的行為，其社會危害性、不法性顯然小于已經構成犯罪的行為，但對行為人而言，尚未構成犯罪的行為所付出的代價卻遠大于已經構成犯罪的行為，這顯然不符合比例原則中相稱性原則的要求。

因此，筆者建議，民事訴訟罰款制度應當遵循比例原則，具體來說：第一，罰款對象不再區分單位和個人的同時，應區分當事人和案外人，對當事人妨害民事訴訟的行為，可以通過裁判利益歸屬的調整予以懲處。第二，應適當下調罰款金額，使罰款的負面影響與手段相稱，同時也使《民事訴訟法》與其他部門法相協調。

（四）（三）民事訴訟罰款制度應完善相應的適用程序規范

法官是案件的親歷者，可以更快速直接地對案件在審判或執行程序中發生的各種狀況作出反應，若發生妨害民事訴訟的行為，應當允許法官有權直接對妨害民事訴訟的行為人作出罰款裁量。讓法官行使罰款裁量權，不僅有利于罰款制度在民事訴訟中的運用，提高審判效率，同時也是新一輪司法體制改革“讓審理者裁判，由裁判者負責”的體現。有學者擔心，法官擁有罰款裁量權“有可能發生以罰壓調、以罰增收等現象”。[6]實際上，在現行民事訴訟罰款制度下，這種擔心不無道理，但是在明細罰款金額適用情形、完善罰款制度司法救濟渠道等的前提下完善民事訴訟罰款制度后，這種現象是可以杜絕的。

筆者建議，應當將罰款裁量權適當下放給法官，由法官和院長共享罰款裁量權，提高罰款這一排除妨害民事訴訟行為的手段在司法實踐中的使用率。同時，應當建立法官（院長）罰款問責制度，加強對法官或院長不當作出罰款行為的規制，增設法官或院長不當行使罰款裁量權的法律后果。

（五）（四）民事訴訟罰款制度應完善相應的司法救濟程序

我國《民事訴訟法》規定的對罰款相對人的權利救濟程序并不能有效保障罰款相對人的合法權益。依據《民事訴訟法》的規定，罰款相對人僅有向上一級法院提起復議這一救濟程序，且只能提起一次復議，因此，實踐中，罰款復議程序已經呈現出非制度化的現狀。“事實上，罰款復議程序非制度化現狀，已經讓當事人感覺復議活動不透明，因而對復議結果抱有成見，無法發揮通過復議說明罰款原由及吸收不滿的功能。”[7]與我國不同，在傳統大陸法系國家，罰款通常以裁定的形式作出，罰款相對人擁有更加有效的救濟程序，以日本和德國為例，其均規定罰款相對人可以向上一級法院“抗告”。[8]

筆者建議，為充分保障罰款相對人事后救濟的權利，罰款應當以裁定的形式作出，并且允許罰款相對人在一定期限內可以以提交上訴狀的方式向上一級法院提起上訴，若上一級法院受理了罰款相對人的上訴狀，應當允許罰款相對人到庭說明情況，充分聽取罰款相對人的意見。

參考文獻：

[1]張迪等.關于我國民事訴訟中罰款制度適用的研究[J].載《法制與社會》2016年第5（下）期.

[2]洪家殷.行政秩序罰論[M[.臺灣：臺灣五南圖書出版公司2000年版，第7頁.

[3]郭翔.論民事訴訟中的罰款——立法預期與實踐效果的背離及修正[J].載《當代法學》2013年第1期.

[4]城仲模.行政法之一般法律原則（二）[M].臺灣：臺灣三民書局1997年版，第123頁.

[5]李榮珍、尹霞.試論比例原則及其在我國行政訴訟中的適用[J].載《海南大學學報（人文社會科學版）》，2004年第2期.

[6]王茂兵、王鵬.論民事訴訟中的罰款制度[J].載《鹽城師范學院學報（人文社會科學版）》2014年第6期.

[7] 郭翔.論民事訴訟中的罰款——立法預期與實踐效果的背離及修正[J].載《當代法學》2013年第1期.

[8]謝紹靜、占善剛.比例原則視角下我國民事訴訟罰款制度的立法完善——以《〈民事訴訟法〉修改決定》增加罰款數額為切入[J].載《內蒙古社會科學（漢文版）》2013年第3期.