試析房屋拆遷中比例原則的具體適用

韓麗潔

摘 要 隨著我國經濟社會的不斷發展，城市化進程的不斷加快，房屋拆遷越來越成為城市建設當中一個引起人們廣泛關注的社會問題。房屋拆遷當中不斷產生的各種糾紛，暴露出行政管理中存在著各種問題亟待解決。當前我國房屋拆遷與補償制度正是在這種大環境下建立并且不斷完善的，這些制度對于房屋拆遷當中存在的問題的解決起到了一定的作用。但在運用當前的制度解決問題時，也不斷暴露出制度本身存在的一系列問題。2015年《行政訴訟法》的修改也對房屋拆遷中應當如何適用比例原則也產生了一定的影響。在房屋拆遷的過程中，如何通過正確適用比例原則保證房屋拆遷依法進行，成為了一個值得探討的問題。

關鍵詞 房屋拆遷 行政權 比例原則

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.397

一、房屋拆遷中的比例原則基本要義

（一）比例原則的含義

一般而言，行政權對于公民私有財產權加以限制的唯一合法理由就是公共利益。但與此同時，公共利益的實現并不一定非要借助行政權的實施加以實現，尤其是通過行政強制權。只有在憑借私權無法實現公共利益的情形下，行政權對相對人的侵害才具有正當性，這就是行政權限制財產權所必須遵循的比例原則，就本文而言就是在房屋拆遷中應當使用比例原則。比例原則作為行政法的一項基本原則，比例原則的基本內涵主要包括妥當性原則、必要性原則和狹義的比例原則。妥當性原則指的是行政權的行使必須有其正當的行政目的，要求行政機關在實施行政行為是選擇的手段能夠很好地詮釋立法者制定法律的目的；必要性原則亦可稱為最少侵害原則，是指在滿足妥當性原則之后，在實現行政目的所能采取的手段中，必須選取對行政相對人侵害較小的手段；狹義的比例原則又可以被稱為法益相稱性原則，是指當行政機關的行為經過了妥當性和必要性的審查之后，選擇用來達到行政目的的措施不能夠超過實現行政目的之后所能達到的公共利益。

（二）比例原則的價值

由于行政強制代表著國家意志，因此行政機關工作人員在實施這一行政行為時，從本質上來說就是行政強制法賦予了其一定的執法權，可以支配國家暴力機器。具體到房屋拆遷這一行政強制的典型形式，行政機關被賦予的權力就是：在房屋拆遷的過程當中可以基于公共利益的需要對行政相對人的房產利益產生一定的損害，與此同時給予適當的補償。基于此釋義，房屋拆遷是否有必要是基于行政機關工作人員很大的自由裁量權決定的，因此在房屋拆遷中適當適用比例原則有著十分重要的價值。比例原則的第一重價值在于：有利于推進社會公平正義的發展。比例原則產生的初衷就在于構建一種平等的社會關系，據此，比例原則在房屋拆遷這一領域中，擔當著重要的角色。這是由于如果行政機關工作人員在推進房屋拆遷工作的過程中，時刻將比例原則作為作出行政行為的標桿，可以有效地防止公平失衡的現象發生；比例原則的第二重價值在于：調和公私利益，化解社會矛盾。“房屋是否應當拆遷，如何進行拆遷”最重要的依據就是公共利益，而公共利益并不是將社會大眾每個人的個人利益進行簡單相加。公共利益是個人利益實現的保障，個人利益的實現有利于公共利益的實現。平衡這兩者的關系就需要比例原則作為一個砝碼，不斷搖擺在兩者之間，以求達到調和公私利益的目的。比例原則的第三重價值在于：提高行政效率。在行政法研究領域中，效率原則是因為“遲來的正義不能算正義”而成為法律人廣泛關注的問題，它要求行政主體實施行政強制行為的前提是要遵守法定程序，同時也要減少不必要的時間的浪費，而落實比例原則正能夠解決這一問題。

二、域外房屋拆遷中比例原則具體適用的啟示

美國、德國等發達國家的房屋拆遷立法規制更加完備，值得我國借鑒的地方很多。

（一）規范設計拆遷程序

程序公平是保證房屋拆遷合理合法的有效手段。美國、德國的房屋拆遷制度在形式上有差異，但內容大同小異，但特色基本都包含公共利益的申請認證、聽證制度以及賠償金額的確定。在美國，公共利益的認定由議會決定或者由公民集體直接討論決定，并且拆遷決定的做出也必須遵守法定程序，向社會公開征集意見，聽證制度從源頭上保證了公民的知情權和參與權，增加了行政相對人同政府機關的良性互動，避免了很多惡性事件的發生，我國可以效仿美、德建立起完善的房屋拆遷啟動程序和聽證制度，并且通過當事人協商、自行和解的方式確定補償金額。

（二）建立相對完整的立法規范體系

我國憲法中并沒有明確以公共利益為由侵害個人權利的限度是什么，這就造成了行政機關的自由裁量權過大，在房屋拆遷中極容易出現公私不分的現象。由于公共利益的范圍太過廣泛，立法者無一不對“公共利益”的法律定義采取了暫時回避的態度。遺憾的是，公共利益作為一個邊界模糊、眾說紛紜的法律概念，必須要借助行政主體的自由裁量權才能得以實現。自由裁量權運用得當自然是造福百姓、給人民添福祉的，但一旦自由裁量權被濫用，就會損害私權和法治的價值。

而作為一個完整的房屋拆遷制度體系，應當是“憲法的宏觀規定+具體行政法規”的模式。首先，憲法應就房屋拆遷的目的——公共利益作出宏觀上的規定，以便行政主體在適用比例原則時首先進行妥當性原則和必要性原則的審查。其次，通過具體行政法規規定房屋拆遷制度的具體內容，包括行政機關執法人員的行為標準、房屋拆遷聽證程序以及拆遷補償的確定標準和途徑等等具體內容，以便行政主體對自己的行政行為進行法益相稱性審查，確保行政行為的手段能夠符合“最小法益侵害”的原則。

三、當前我國房屋拆遷中比例原則具體適用存在的問題

（一）理論研究與立法存在不足

比例原則不僅歷史悠久，而且無論是大陸法系國家還是英美法系國家，比例原則的良好適用是法治完備的要素之一。并且，隨著世界各國對比例原則的研究不斷深入，出現了比例原則與合理性原則不斷融合的趨勢。而在我國，比例原則作為比較新鮮陌生的概念，人們常常將其與合理性原則混淆，使得其作為獨立原則的作用無法發揮，比例原則在房屋拆遷中的具體適用目前在我國基本上屬于空白領域，行政強制執法的實踐當中可能有所體現，但是并沒有系統的規則和準確的應用。

而關于立法方面：首先，2012年1月1日起正式實施的《中華人民共和國行政強制法》總則第五、六條對比例原則加以規定，但作為規定行政強制拆遷的較高位階的法律，行政強制法僅將比例原則規定在總則部分是遠遠不夠的，即使是在具體要求進行必要性審查以及對已經設定的行政強制進行評估，也是泛泛而談，如：《行政強制法》第14條、第15條規定了行政強制的設定機關對于行政強制的評價修改程序。雖然該法條的規定有利于及時修正行政強制權的濫用帶來的利益失衡，但這一法條并沒有具體到房屋拆遷這一領域，也就使得在房屋拆遷這一過程當中并不能直接套用這一法條。其次，《國有土地上房屋征收與補償條例》作為目前與房屋拆遷最為息息相關的單行條例，僅對拆遷目的——公共利益一筆帶過，并沒有能夠細致的規定公共利益究竟包含那些內容，這依舊會使得行政自由裁量權過大，不利于比例原則的適用。該條例對房屋拆遷中公眾參與的程序規定也不夠完善，這就給了行政機關更大的裁量權，而壓縮了行政相對人的權限范圍。

（二）執行標準不夠清晰

具體就每一次房屋拆遷行政強制執法來說，由于比例原則具有注重法律授權性、操作技術性高的特征，因為對行政執法人員的業務水平要求也很高，不僅需要完備的行政法知識體系，還要求較高的自由裁量水平。然而，實務中的情況是，各地行政執法機關人員業務素質良莠不齊，受教育水平差距較大，道德素質也參差不齊。那么，如何加強行政機關工作人員的執法水平，使具體案件中的突發情況得以解決，保證行政機關的權威性，就需要制定具體明確的行政行為執行標準，加強行政機關執法人員選拔和培育工作的力度。依照這樣的行為標準就會增加行政成本，這樣就會造成比例原則在房屋拆遷中適用存在一定的難度。

（三）司法監督制度不夠完善

由于我國目前并沒有完備的違憲審查機制，也就不存在真正意義上的司法監督機制，所以行政司法監督只能依靠行政訴訟程序。我國行政訴訟制度的現狀是：雖然名義上是對合理性進行審查，但實際上還是以合法性審查為先，只有當合法性審查不能夠達到司法監督的目的時，才會進行合理性審查。而合法性審查工作往往過于教條，也就忽略了對行政強制行為的目的進行審查，也就不會審查房屋拆遷的目的是否符合法律規范的要求。但這一審查方式往往將房屋拆遷工作中最應當審查的部分忽略，達不到判斷行政強制手段合理合法的標準。

四、完善我國房屋拆遷中比例原則適用的意見

（一）加強理論研究，完善相關立法

首先，將比例原則作為行政法基本原則的地位加以確定。由于合理性原則與比例原則的混淆造成的比例原則已經成為行政法基本原則的錯誤觀念應當加以改變，而從根本上改變的最好方式就是通過立法將比例原則確認為行政法基本原則。

其次，在房屋拆遷各項法律文件中對比例原則的適用加以細化。《國有土地上房屋征收與補償條例》屬于行政法規，法律位階較低。根據憲法和物權法的規定，對非國有財產的征收只能通過制定法律，所以應當在接下來的立法進程中，將房屋拆遷立法提上日程，并且在制定法律之后推出相應的條例加以細化，在條例當中應當明確侵害相對人權利的限度和如何通過比例原則將侵害降至最低。

（二）制定清晰的執行標準

首先，加強執法隊伍建設，提高行政執法水平。比例原則賦予了行政工作人員在行政執法工作中必須遵守的義務，使自由裁量權在其限定的范圍內發揮熱量。一旦法治建設出現漏洞，自由裁量權極易被濫用。而當前我國的法律制度還不能保證自由裁量權能夠為民所用、為民謀福，就需要通過明確標準和加強隊伍建設的方式，減少行政機關違法濫用自由裁量權的行為。總之，出于房屋拆遷對公民自由和權利影響的直接性和高度危險性，應注意采用的具體措施要與該行政行為欲達成的目的符合一定的比例關系，即自覺適用比例原則。

其次，制定行政強制執法中執法人員的工作細則“沒有規矩，不成方圓”。最好的約束行政執法人員的方式就是制定一套符合現階段我國房屋拆遷現狀，并且能夠很好地覆蓋行政執法人員在執法過程中存在的問題的工作細則，以此來約束行政執法人員的行為，避免出現引起社會廣泛關注的行政執法人員濫用自由裁量權，危害行政相對人的行為。

（三）完善對房屋拆遷中比例原則適用的司法監督

2015年5月1日正式實施的《行政訴訟法》中對司法監督中比例原則的適用進行了規定，即《行政訴訟法》第96條第四款規定在行政機關拒絕履行判決時的救濟途徑。這就使得房屋拆遷中一旦出現行政機關違法強制拆遷的情況，行政相對人不僅可以通過訴訟途徑維護自己的合法權益，還可以在行政機關沒有履行法院判決時申請法院向監察機關提出意見，此規定也可以解決前文所述的于棲楚案的執行問題。

新《行政訴訟法》還將受案范圍擴大到某些抽象行政行為也可以納入受案范圍。修改后的《行政訴訟法》將條文中的“具體行政行為”一詞一律修改為“行政行為”，這一修改極大程度上的擴大了行政訴訟的受案范圍。從司法實踐上講，將原來模糊的抽象行政行為與具體行政行為的判斷，轉化為更加明確的規范性文件和除規范性文件以外的其他行政行為的區分，更加有利于司法實踐的界定。