新時期扶貧中的問題與對策

嚴曉萍

[提要] 新時期是要求全面建成小康社會、實現(xiàn)共同富裕的時代。脫貧攻堅是為了解決貧困地區(qū)、貧困人口需求與發(fā)展不平衡不充分的矛盾。困難在于貧困戶的瞄準，扶貧工作中形式主義、腐敗問題，如何增強貧困人口脫貧內(nèi)生動力、特殊貧困群體需求，阻止貧困代際傳遞等；難點在于扶貧工程要符合綠色發(fā)展理念，與綠色產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合，確保新時期脫貧工作持續(xù)有效進行。本文對此進行分析，并提出思考建議。

關鍵詞：新時期；扶貧；問題；對策

本文系2018年河北省社會科學院課題（編號：2018B10）研究報告

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月14日

中國扶貧攻堅工作已經(jīng)進行了30多年，從《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》到《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的實施，7億多人脫離貧困。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出進一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕。在精準扶貧思想指導下，2017年末，全國農(nóng)村貧困人口3，046萬人，貧困發(fā)生率3.1%，成效巨大。“十九大”報告提出大扶貧格局觀念，實施扶貧項目多渠道合作、多領域協(xié)作、多區(qū)域協(xié)作。扶貧同“扶志、扶智”相結(jié)合，消除貧困戶“等、靠、要”現(xiàn)象，以及“有體力、無能力”現(xiàn)實。

一、扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題

2013～2017年，中央財政專項扶貧資金從394億元增加到861億元，累計投入2，822億元，地方政府債務1，200億元，用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，地方政府債務994億元和專項建設基金500億元用于易地扶貧搬遷。但從各地報道的扶貧過程中依然暴露出很多問題。

（一）因病致貧和缺乏資金是致貧主要因素。國家統(tǒng)計局公布，2017年末全國農(nóng)村貧困人口3，046萬人，貧困發(fā)生率3.1%。致貧因素所占比例，因病致貧占42.2%，缺資金35.4%，缺技術22.3%，缺勞力16.8%，因?qū)W致貧9%，因殘致貧5.8%，因災致貧9.6%。河北省扶貧辦公布，河北省建檔立卡貧困人口約185萬人，貧困發(fā)生率1.86%。致貧原因：因病致貧42萬戶，占48%，缺資金13.3萬戶，占15.2%；缺勞力11.7萬戶，占13.4%；因殘致貧8.3萬戶，占9.4%；缺技術6.7萬戶，占7.7%；動力不足2.3萬戶，占2.6%；因?qū)W致貧1.3萬戶，占1.5%；其他原因1.9萬戶，占2.2%。2016年河北省有勞動能力的貧困人口約為164萬人，完全或部分喪失勞動能力的約為146萬人，患病和無勞動能力人口脫貧任務艱巨。

（二）扶貧領域中出現(xiàn)的形式主義問題

1、精準填表。有的地方貧困戶情況表需要手填，一式三份，不得出錯，不得涂改，耗時費力。為了各級檢查需要，打印經(jīng)費巨大。

2、形式化。為了迎接檢查，有的村制作大型標識牌、宣傳牌，花費大。有的把臨街房子內(nèi)外粉刷，而實際問題并未解決。有的地方互相檢查，為了自己不排后，只能給別人打低分，致使考核不能真實反映扶貧狀況。

3、扶貧產(chǎn)業(yè)項目可持續(xù)性差。有的扶貧產(chǎn)業(yè)項目缺乏市場連接、技術支持，服務支持，“產(chǎn)業(yè)”發(fā)展可持續(xù)性差，扶貧效果不明顯。

4、基層干部壓力大。上級所有政策都要通過鄉(xiāng)村兩級干部來執(zhí)行，基層干部面臨“權力有限，責任無限”的工作困境。也有一些貧困戶隱瞞扶貧成果，由第三方評估來村里調(diào)查脫貧成果時，故意不說實話，隱瞞收入，怕脫了貧無法再繼續(xù)享受政策。這樣對于扶貧干部們很不公平，否定了工作成效，挫傷了他們工作積極性。

（三）貧困戶缺乏脫貧內(nèi)生動力

1、貧困依賴。有的貧困戶認為戴著“貧困戶”的帽子，幫扶有政府，操心有干部，有人救濟，有人慰問，有人給修房子，“貧困戶”帽子成為了一種身份。貧困待遇是國家給的，存在“不要白不要”的占便宜思想，受助者不愿放棄貧困待遇，采取消極依賴態(tài)度，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，低保、貧困待遇雖不能使他們富裕，但至少可以不勞而獲，使一部分人形成了“貧困依賴”。

2、貧困戶附加優(yōu)惠。還有的地方農(nóng)村低保戶還有其他的附加優(yōu)惠，有的地方規(guī)定貧困戶生病縣內(nèi)醫(yī)院就醫(yī)零支付，造成有人不愿意出院。有的地方貧困戶、低保戶子女上大學每年可以申請補助等，貧困成為享受優(yōu)惠政策的“通行證”。

3、殘疾的“代際傳遞”。因孕檢、產(chǎn)檢對不適宜生育的遺傳疾病監(jiān)控不到位，致使一些農(nóng)村家庭集中出現(xiàn)先天和后天殘疾現(xiàn)象，導致貧困在家庭中“傳遞”，“病病結(jié)合”的不良婚配形成的夫妻殘、一家多殘、后代殘的情況，造成整個家庭貧困的惡性循環(huán)，很難幫扶脫貧。

（四）扶貧領域腐敗現(xiàn)象

1、侵占扶貧項目資金。有的干部利用職務之便虛構扶貧項目工程量、套取扶貧專項資金，項目過程中收受他人好處費等。

2、把關不嚴。有的工作審核把關不嚴，使不符合條件的農(nóng)戶獲得扶貧救助待遇，有的給非貧困戶發(fā)放了專項產(chǎn)業(yè)扶貧項目。

3、冒領補助。有的貧困人口去世的情況下，仍然上報，違規(guī)冒領養(yǎng)老金或補助。有的未按照要求將戶口已不在本村的村民進行核減，致使其繼續(xù)享受某些扶貧扶持政策。

4、共同犯罪，隱蔽性強。有的村級領導共同犯罪，由于當?shù)厝罕娋S權意識不強，信息不公開，缺乏監(jiān)管漏洞，利用已有養(yǎng)殖項目申報扶貧項目，侵占退耕還林款、征地補償款等。

二、扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題原因分析

福利經(jīng)濟學理論認為，政府職能的一個重要方面就是采取措施提高窮人的收入水平，推進社會公平，包括起點公平、結(jié)果公平和環(huán)境公平。起點公平指符合條件的人都機會均等，都有申請的資格。環(huán)境公平指申請、評審過程民主、公開、透明。結(jié)果公平是指收入分配的公平，強調(diào)對弱勢群體的關懷，但也強調(diào)效率，那些沒有工作的人與有低收入工作的人，在領取了補助差額后，最終可得到的收入會一樣多，這樣就挫傷了努力工作自助的人積極性，提供了人們拒絕工作的動力。正是此動機，引發(fā)了扶貧政策執(zhí)行過程中的腐敗、貧困依賴等問題。

搭便車理論也認為，公共物品一旦存在，每個社會成員不管是否對這一物品做出過貢獻，都能享受這一物品帶來的好處。這樣每個人都想別人去努力，而自己坐享其成。農(nóng)村扶貧、低保這樣的公共福利，要求根據(jù)人均收入來評定，但農(nóng)村人均收入的難確定性，會造成收入相差不多的家庭進行競爭。如果再缺乏民主評議制度，難免會出現(xiàn)各種各樣問題。

（一）收入核定難。貧困人口認定普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來確定資格。但實際上，農(nóng)村居民收入測算核定顯得更為復雜。第一，收入的項目繁多。農(nóng)村居民的家庭收入，除外出打工等貨幣收入外，其主要的收入為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等實物收入。打工收入雖然是現(xiàn)金收入，但實際多少只有個人知道；第二，實物收入波動大。由于投入產(chǎn)出價格，市場情況變化，收入多少也只有當事人知曉；第三，幫撫（扶）費、贍養(yǎng)費以及隱形收入更難核定，沒有明確證明。

（二）申請程序難免疏漏。農(nóng)村低保戶和貧困戶認定工作重心是落在村委會；村委會干部是半脫產(chǎn)的，工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，同時經(jīng)營自家責任田或其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此，有些工作程序就難以到位。基層工作人員的不足，影響了工作的正常開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所不但承擔大量民政工作，還要參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作。農(nóng)村貧困戶、低保戶的調(diào)查、評議難免流于形式，深入村、戶調(diào)查就很難實現(xiàn)。

（三）監(jiān)督到位困難。農(nóng)村家庭收入統(tǒng)計的不準確性，基層工作人員的不足，給申報工作造成一定的困難，如果村、鎮(zhèn)、縣無論哪一級沒有按照公平、公開、公示的制度進行評審，既沒有群眾監(jiān)督，也缺乏法律監(jiān)督，那么錯保、漏保、人情保的現(xiàn)象就難以避免。

三、新時期脫貧攻堅思考建議

脫貧攻堅從經(jīng)濟層面說，是為了消除農(nóng)村貧困，補齊全面實現(xiàn)小康的短板。從政治層面上說，是要實現(xiàn)社會共同發(fā)展，提高政府治理能力、工作能力，實現(xiàn)社會公平。隨著政府對民生問題的關注，扶貧力度加大，扶貧投入逐漸提高，確實對農(nóng)村貧困人口的生活起到了“兜底”作用，貧困人口享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的實惠。“十三五”規(guī)劃提出“綠色發(fā)展”理念，河北省的特色產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、科教扶貧、易地搬遷扶貧、社會扶貧等八大工程，時刻踐行著綠色扶貧理念，保證新時期脫貧工作持續(xù)有效進行。

（一）發(fā)展可持續(xù)綠色產(chǎn)業(yè)助力脫貧攻堅。精準脫貧的難點在于穩(wěn)定脫貧不返貧，關鍵是本地有可持續(xù)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，以解決貧困人口有效就業(yè)問題。貧困村脫貧依賴農(nóng)村整體發(fā)展，是涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、生態(tài)環(huán)境修復治理、鄉(xiāng)村振興的大問題，僅僅依靠單個個體的經(jīng)濟或者救濟很難實現(xiàn)長期可持續(xù)的脫貧，貧困人口主要分布區(qū)雖然經(jīng)濟不發(fā)達但綠色稀缺資源豐富，有山、有林、有水、有歷史文化底蘊，需要在原有產(chǎn)業(yè)基礎上有所突破，利用資源優(yōu)勢，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，快速改變貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構，破解農(nóng)村實用技術人才短缺瓶頸、加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復治理、改變基礎設施落后狀況等。

（二）杜絕脫貧攻堅中形式主義、腐敗現(xiàn)象，調(diào)動基層干部積極性。2018年作為脫貧攻堅作風建設年，在全國范圍開展扶貧領域作風問題專項治理，避免違規(guī)操作，杜絕形式主義和腐敗關系重大。基層干部待遇低、責任大、任務重、上升通道較窄，是他們面臨的普遍問題，提高他們的積極性是保證工作順利進行的條件，杜絕扶貧工作中檢查、填表等形式主義，利用網(wǎng)絡管理減輕工作量。創(chuàng)建扶貧資金網(wǎng)絡監(jiān)管平臺，對相關部門涉農(nóng)扶貧資金管理使用情況進行全面、全程、實時、同步監(jiān)督檢查，群眾也可以在扶貧網(wǎng)絡平臺上查看扶貧資金的使用情況。

（三）鼓勵有勞動能力的人就業(yè)，減少現(xiàn)金扶貧。無論農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，鼓勵吸收有勞動能力貧困人口就業(yè)，政府多提供適合貧困人口群體的工作崗位。對有勞動能力的貧困人口，規(guī)定領取各種救助、補助的最高年限，或者以提供就業(yè)崗位形式來取代現(xiàn)金。從一般補貼型救助，逐步轉(zhuǎn)變成就業(yè)促進型救助，解決“頭腦貧困”、“志智雙扶”問題，這種以人的發(fā)展為中心的救助理念，對改變貧困人員不積極就業(yè)、改變貧困的代際循環(huán)有積極意義。

（四）加入互聯(lián)網(wǎng)大商圈，發(fā)展電商助推貧困地區(qū)脫貧攻堅。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困人口脫貧的重要路徑，但短板在于缺乏集約運輸方式，產(chǎn)品沒有實現(xiàn)品牌化銷售，低溢價。而農(nóng)村電商的發(fā)展有利于促進品牌形成，增加產(chǎn)品溢價。

1、加快貧困地區(qū)電商服務網(wǎng)點基礎設施建設。完善從村-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-縣城的物流體系建設，農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡以及冷鏈物流等基礎設施建設，為當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品的外運創(chuàng)造良好的條件，設立專業(yè)物流園區(qū)、集散中心、標準化市場等基礎設施，充分利用村里公共服務中心設立農(nóng)村地區(qū)電商服務網(wǎng)點，有相對固定的時間投遞，減少快遞員等候時間，方便村民。

2、利用虛擬大商圈，促進貧困地區(qū)全面發(fā)展。農(nóng)村電商不僅是為了方便村民收發(fā)商品，更重要的功能是擴大商圈，帶動貧困農(nóng)戶參與電商，推進電商與貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合。一是當?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品要形成規(guī)模；二是有自己品牌，與京東、淘寶等大的銷售平臺相連接，提高農(nóng)產(chǎn)品知名度；三是借用電商平臺推廣當?shù)馗鞣N旅游、文化、自然資源，促進當?shù)靥厣a(chǎn)品的銷售、旅游發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改變農(nóng)村生鮮農(nóng)產(chǎn)品只靠村民自己吆喝，鄉(xiāng)村美景無人知的狀況。全面促進貧困地區(qū)發(fā)展。

（五）重視特殊貧困群體，給予優(yōu)先扶持、特殊扶持政策

1、重視女性在家庭脫貧中的作用，增強婦女脫貧能力。貧困婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力不足，在扶貧項目培訓中要強調(diào)婦女參與程度和參與比例，支持以婦女為主的扶貧經(jīng)濟實體的發(fā)展。利用社會救助政策等其他救助項目，培訓農(nóng)村有勞動能力的婦女，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，給她們提供到城市工作的機會，不失為一項有效的貧困地區(qū)婦女脫貧路徑。

2、強制未成年人接受教育，避免貧困的代際傳遞。借鑒墨西哥的“機會計劃”，即貧困家庭領取救助金后，必須保證其子女接受教育，并保證其子女能定期接受體檢。關注貧困家庭兒童的人力資本投資，強制未成年人接受教育，進行素質(zhì)培養(yǎng)，扶智為主，避免貧困的代際傳遞。

3、減少殘疾人口出生，降低殘疾人口貧困率。扶貧事業(yè)涉及多個領域，貧困地區(qū)人口享有的公共衛(wèi)生資源不足，因病致貧返貧現(xiàn)象比較突出。殘疾人口有的是先天性的，需要強化農(nóng)村育齡夫婦婚檢和育齡婦女孕期檢查、篩查，把出生缺陷產(chǎn)前篩查和新生兒疾病篩查納入貧困地區(qū)扶貧項目之中，減少、杜絕農(nóng)村殘疾人口出生。有的是后天殘疾，意外或外出打工期間，缺乏勞動保護，造成后天殘疾，年齡大時，喪失勞動能力，需要加強危險行業(yè)勞動保護、規(guī)范工傷保險等，降低殘疾人口貧困率發(fā)生。

主要參考文獻：

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