我國宅基地“三權分置”法理研究

梅媛 張曉冬

[提要] 農村地區人地分離已經成為一種普遍現象，而當前我國宅基地制度所面臨的各類問題，則導致農村宅基地被大量閑置。本文在對我國宅基地制度發展與“三權分置”提出做出分析與論述基礎上，對我國宅基地“三權分置”發展建議進行研究與探討。

關鍵詞：宅基地；三權分置；發展；建議

基金項目：河北省哲學社會科學規劃辦公室課題：“我國宅基地‘三權分置法理研究”（編號：HB18FX017）

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月18日

一、我國宅基地制度的發展

（一）我國宅基地制度的演變。我國農村宅基地是農村土地、農村集體建設用地中重要的組成部分。“宅基地”及其管理制度是農村人民公社時期的伴生品。1963年3月在《關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中，“宅基地使用權”的概念被證實提出。1998年《土地管理法》則對城鎮居民宅基地性質與農村居民宅基地性質進行了明確的劃分，與此同時，《土地管理法》還提出了“土地使用權轉讓”這一概念。2007年頒布的《物權法》則對“宅”與“基”的用益物權進行了明確界定，即“宅”為農村居民私有性質，而“基”則歸為集體所有。迄今為止，立法領域并沒有出臺對宅基地使用權轉讓做出具體規定和闡述的法律法規，但隨著農村土地確權工作臨近收尾階段，相關法律法規的出臺也必然是指日可待。綜上所述，我國宅基地制度的發展主要經歷了以下階段：一是人民公社時期明確了居民對宅基地的使用權以及集體對宅基地的所有權；二是1998年的《土地管理法》將“宅基地所有權買賣”這一概念變更為“宅基地所有權轉讓”；三是2007年的《物權法》對宅基地使用權用益物權進行了進一步的界定。由此可見，我國在法律法規層面對宅基地所作出的規定日益細致化，同時也讓宅基地所具有的性質、歸屬得到了進一步的明確。

（二）我國宅基地制度存在的問題。首先，當前我國宅基地制度導致人地捆綁問題。在我國宅基地制度中，居民所具有的農村集體經濟組織成員身份是居民獲得宅基地使用權的基本條件，然而隨著城鎮化建設與城市化進程的發展，越來越多的農村人口開始向城市轉移，“空心村”問題恰恰是對這一現象所作出的真實反映。在此背景下，依靠農村集體經濟組織成員身份所進行的宅基地配給制度不僅制約著農村土地利用率的提升，而且也制約著城鎮化建設與城市化進程；其次，當前我國的宅基地制度讓宅基地所有權轉讓受到了一定限制。1999年，國務院辦公廳通過《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》這一文件，明確禁止了農村宅基地所有者將宅基地所有權向城市居民轉讓。同年，國務院辦公廳通過《關于深化改革嚴格土地管理的決定》這一文件，明確禁止了城市居民獲得農村宅基地所有權。這兩個文件，從農村宅基地轉讓需求雙方角度限制了宅基地使用權的轉讓，但也導致了宅基地轉讓供需矛盾日益明顯；再次，當前我國的宅基地制度導致宅基地所具有的資產資本功能難以得到充分的實現。雖然2007年頒布的《物權法》已經明確指出宅基地使用權屬于用益物權，但是在《物權法》中卻沒有對宅基地的處分權、收益權等做出明確的規定。與此同時，由于宅基地使用權的對外轉讓被明令禁止，為此，宅基地使用權的處分與收益主要表現為宅基地使用權在集體經濟組織內部的轉讓，這導致了宅基地使用權的轉讓空間受到了極大的限制，也導致了宅基地使用權的價值難以得到有效的體現；最后，當前我國的宅基地制度沒有對權利存續期做出明確的規定。在對宅基地制度的探索中，宅基地使用權、資格權與轉讓權等概念都已經逐漸明朗，在此背景下，相對于商品房而言，農村宅基地展現出了明顯的優勢，即農村宅基地使用權既能夠交易也可以繼承，并且沒有明確的權利存續期，而使用年限這一優勢，是商品房所不具備的，也正是因為這一原因，許多城鎮人口都對農村宅基地使用權趨之若鶩，并導致了農村宅基地所有權轉讓供需產生了嚴重失衡。

二、我國宅基地“三權分置”的內涵

我國宅基地制度所引發的各類問題，決定了對我國宅基地制度進行進一步探索的必要性和緊迫性。在此背景下，2018年“一號文件”正式提出了宅基地“三權分置”的概念，即宅基地所有權、宅基地資格權、宅基地使用權“三權分置”。

宅基地的“三權”，反映出了財產權與人身權的統一，其中，宅基地所有權與宅基地使用權屬于財產權，而宅基地資格權則屬于人身權，三者雖然相互獨立，但是又密切相關。宅基地歸集體所有，因此宅基地所有權是固定的，在此基礎上，無論宅基地由誰使用，宅基地所有權都呈現出了靜態特征；擁有宅基地使用權的主體必須為集體組織成員，這讓宅基地使用權呈現出了身份特色；當擁有宅基地使用權的村民在離開集體組織之后，將會失去宅基地使用權，這則讓宅基地使用權呈現出了動態特征。由此可見，宅基地“三權”由不同法律部門和不同法律規范規制，由于宅基地“三權”之間具有緊密關系，因此“三權分置”制度的設計需要尊重現實需求。

事實上，“三權分置”并非一個新的概念，這一政策已經在集體土地承包領域得到了施行并在提升集體土地利用率方面產生了重要的推動作用，但需要注意的是，在內涵方面，宅基地“三權分置”與集體土地“三權分置”具有明顯差異。一方面無論是宅基地“三權分置”還是集體土地“三權分置”，都鼓勵農民通過租賃、流轉等方式來實現宅基地或者集體土地的資產資本功能，從而獲得財產性收入。在此基礎上，宅基地不僅具備居住功能，并且其資產資本功能得到了進一步的認定；另一方面宅基地“三權分置”與集體土地“三權分置”之間存在著明顯的區別。集體土地“三權分置”鼓勵流傳與適度集中，而宅基地“三權分置”所具有的意義更多在于明確宅基地所有權、宅基地資格權、宅基地使用權的概念與關系，并不鼓勵將宅基地資源集中在少數人受眾。

三、我國宅基地“三權分置”發展建議

（一）推動《宅基地法》與《物權法》對接。我國農村宅基地具有不動產性質，因此推動《宅基地法》與《物權法》對接十分必要。具體而言，我國《物權法》第13章中153、154、155條已經對宅基地使用權的獲取、使用、轉讓等做出了規定，而《宅基地法》需要對這些內容做出具體的闡釋與體現。與此同時，為了與《物權法》中集體不動產所有權規定實現對接，《宅基地法》需要明確我國農村宅基地的所有權屬以及相應權利。另外，在擔保物權、用益物權方面，《宅基地法》也有必要與《物權法》實現對接，這要求《宅基地法》需要體現擁有宅基地使用權的主體對宅基地所享有的權利。

（二）確認宅基地法律權屬。首先，宅基地具有物權屬性。為此，《宅基地法》需要對宅基地所有權、使用權進行細化，明確規定宅基地所有權人、使用權人所具有的權利，并明確規定宅基地使用權人的權利行使范圍，避免宅基地使用權人對宅基地所有權人的合法權利造成侵害；其次，宅基地的物權屬性具有特殊性。為此，《宅基地法》在明確宅基地的集體所有權基礎上，有必要賦予所有權人對宅基地進行糾正、收回和調整的權利，并對相應程序做出明確；最后，宅基地具有用益物權屬性。為此，在《宅基地法》中，需要重視為宅基地權利人提供自主權空間，從而推動宅基地用益物權的充分體現。

（三）圍繞“三權分置”構建保障體系。首先，在管控制度方面，《宅基地法》有必要對宅基地用途與規劃做出明確規定。如針對找出標準多占用宅基地、不按用途使用宅基地的行為，需要出臺相應的管制辦法進行處理，而對于構成犯罪的行為，則需要依法追究刑事責任；其次，《宅基地法》需要對宅基地資格權進行保護。如，對于宅基地出租期限需要做出明確，從而避免出現以租賃之名行轉讓之實的現象；再次，《宅基地法》需要對轉讓權進行適度開放。宅基地轉讓是實現宅基地資產資本功能的有效手段，因此，明確流轉條件并開放流轉具有必要性；最后，《宅基地法》需要對私權泛濫現象進行管制。這要求《宅基地法》能夠平衡轉讓權與資格權，對于非法轉讓現象則需要沒收非法所得并處以罰款。

四、結語

宅基地“三權分置”的提出，在提升農村地區宅基地利用率、提升農村居民財產性收入、推動城鄉生產要素平等自由流動等方面具有不容忽視的意義。為此，實現《宅基地法》與《物權法》對接、確認宅基地法律權屬、圍繞“三權分置”構建保障體系十分必要。

主要參考文獻：

[1]韓立達，王艷西，韓冬.農村宅基地“三權分置”：內在要求、權利性質與實現形式[J].農業經濟問題，2018（7）.

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[3]韓文龍，謝璐.宅基地“三權分置”的權能困境與實現[J].農業經濟問題，2018（5）.