論刑事監督立案困境應對

孫慧蓮

摘 要：刑事監督立案是檢察機關履行法律監督職責的重要體現，如何破除監督立案難的問題，需要制定監督立案業務考評制度，聯合紀委監察委推動監督立案落實，明確立案監督案件調查權的法律地位，從根本上破除監督立案難之困境。

關鍵詞：監督立案;行刑銜接;調查

為服務海洋經濟，促進海洋漁業資源可持續發展，某市檢察機關主動出擊，率先在該省推行打擊破壞海洋漁業資源犯罪專項活動，為促進“兩法銜接”工作，牽頭與公安、漁政、海警等部門會簽有關打擊破壞海洋漁業資源犯罪的“行刑銜接”意見，成為該市海洋工作的亮點。但在伏季休漁期間，本應“同氣連枝”，打擊破壞海洋漁業資源犯罪，但檢察機關依舊存在監督公安機關立案難的頑疾。

一、以案例探析監督立案的困境

某市漁政執法機關在海上例巡查中，發現收購漁貨物船只，押回船只，并通知檢察機關和公安機關到碼頭查看，就案件辦理提出建議。漁政執法機關基于本案是“行刑銜接”以來涉案數額較大案件，迫切希望公安機關能夠立案，若不能刑事立案，在其執法環節，則只能簡單詢問其船名、船東、是否知曉禁漁期等，作出行政處罰，無法限制船長和船員的人身自由，也不能有效詢問較多的涉嫌犯罪的細節，而公安機關則認為本案現有證據難以認定涉嫌犯罪拒絕立案。檢察機關認為還未到初查階段，就有如此較大的涉嫌犯罪線索，有進一步偵查的必要，后向公安機關發出《不予立案理由說明書》，才予以立案。

第二起是某市漁政執法機關查獲有人在禁漁期、轄區內涉嫌采用小于規定的網目在禁漁期進行非法捕撈，捕獲的魚類數量較多，非法捕撈人對非法捕撈活動予以認可。但本案在偵查機關的管轄上出現相互推諉，導致漁政執法機關在例行詢問后，釋放相關人員，致使檢察機關向漁政行政執法機關發出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，也無法收到回復。

在已經開展“行刑銜接”的領域出現如此現象，可想在與其他執法部門開展的工作中，監督偵查機關立案，并非易事，主要表現為：一是行政執法機關與偵查機關相互推諉，行政執法機關寄希望于偵查機關動用刑事偵查措施打擊非法捕撈行為，偵查機關則認為涉嫌認定犯罪證據不足，難以保證后續“捕的住，訴的出，判的了”，不予接收“欠缺”案件;二是銜接機制作用性不強。各單位聯合出臺工作銜接方案一方面出于上級指示，應付督察，另一方面則基于重大事件發生，不得不為之，主動出擊，愿意有所為的少。即便簽訂銜接方案，怠于履行的多，忠實履職的少，怠于履行，銜接方案上也無應對之法。三是檢察機關在兩法銜接領域及對派出所專項檢查方面遇冷。監察體制改革后，做強監督主業，加強監督剛性，是檢察機關尋求突破的重要抓手，積極到行政執法機關走訪，認真對派出所開展專項檢查，面對行政執法機關、偵查機關的敷衍、應付，卻只能走程序性工作，建議行政執法機關移送案件，向偵查機關發《不予立案理由說明書》等，強制性不足，難以順利推進監督立案工作。

二、監督立案難之原因分析

（一）立案標準認識不一，指標考核成為加重因素。根據刑訴法的規定，公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案。對立案的法定條件，個人認為既不能機械地理解為必須要有充分證據證明犯罪事實且應當追究犯罪嫌疑人的刑事責任，法律條文中規定的也只是要求受案機關“認為”有犯罪事實，需要追究刑事責任，所謂“認為”也就是偵查機關根據立案前掌握的證據狀況自行做出判斷，犯罪事實和刑事責任的尋找只是一種可能性，不一定是客觀事實。當然也不能對隨意立案濫用立案權。以第一起案件為例，該船舶是收鮮船，根據行政執法機關的詢問，該船在海洋漂泊多日，收購多艘漁船漁貨物。但并不明確每條漁船是否已經達到非法捕撈水產品罪的認定標準，檢察機關認為根據船長、船員的口供，本案有較為明顯的犯罪線索可以查找，有較大的突破口，有追究刑事責任的必要，采取必要的強制措施后，更有利于偵破案件。而公安機關則認為船東很難到案，上游犯罪事實難以查詢，貨物早已卸貨，難以查到下家，以此為由認為該案難以成案。此外，公檢機關背后考核指標因素的存在，則加重了兩機關在立案標準認識不一的問題。檢察機關希望能夠在彰顯其監督剛性，在監督立案數上能夠有所突破，而公安機關則更多的想將注意力集中在較為容易突破的案件上，畢竟背后有結案率的考核。

（二）監督手段缺乏剛性。公安機關享有啟動、終結偵查程序的完整權力，檢察機關自始就被排除在偵查程序之外。“沒有強制力的法律是一把不燃燒的火，一縷不發亮的光”。我國法律只規定了公安機關應當接受監督的義務，但是卻沒有賦予檢察機關任何的強制手段來保證監督立案權力的實現。實踐中經常會出現公安機關接受監督立案后，存在立而不偵、偵而不力，消極怠工現象的，檢察機關除了在監督公安機關立案后三個月未偵查終結，向其發《立案監督案件催辦函》，讓其反饋偵查進展情況外，無權問責，也沒有更好的辦法去督促。

三、監督立案難之應對方法

（一）制定合理的監督立案業務考評制度。檢察機關在做強做實監督主業中，不能想當然的為了監督而監督，切忌片面的將監督立案件數和人數作為衡量某地監督業務水平的唯一標準。某地在考核中，將監督立案判決數納入考核范圍，對這種以訴訟結果作為評判前行為是否恰當，筆者認為，在履行職責的過程中，應當更要關注該案件的監督在當地是否達到了政治效果、社會效果和法律效果的“三贏”局面，因此，建議將政治效果、社會效果的評價具體量化。

（二）聯合紀委監察委推動監督立案落實。山東鄒城市檢察院與其市紀委、監察委聯合出臺進一步推動檢察建議工作的實施辦法，以增強檢察建議之剛性。為增加監督立案的強制力，筆者認為可從中予以借鑒，尋求人大、紀委、監察委的支持，對怠于行使，放縱犯罪的案件，可移交紀委、監察委處理，視情況予以問責或者依紀依法追究相關領導及人員的責任。

（三）明確立案監督案件調查權的法律地位。根據《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》和《人民檢察院刑事訴訟規則》規定，檢察機關辦理立案監督案件可以調查、核實有關證據資料，且進行調查核實時，可以詢問辦案人員和有關的當事人等，但卻沒有詳細規定該調查權的法律地位，取法確定啟動調查權的時機以及調查過程中形成的材料的性質。有觀點認為，要求公安機關說明不立案的理由前不必進行調查，只有當公安機關不立案理由不能成立和向公安機關發出《通知立案書》前才能調查，另一種觀點認為，要求公安機關說明不立案的理由前就可以進行調查，筆者認為設立該項調查的初衷是為查清公安機關是否存在應當立案而不立案的情形，是通知公安機關立案的前提，該調查權應當在偵監部門受理案件后或者發現涉嫌犯罪線索時啟動，否則不利于檢察機關作出是否應當監督立案的決定。此外，檢察機關通過調查核實所取得的證據資料能否直接作為證據使用，有觀點稱通過該調查權不是一項獨立的訴訟活動，其獲取的材料僅僅是為了決定可否立案，不可以作為證據使用。但是筆者認為，檢察機關在立案監督過程中投入了較多的人力、物力，若能明確調查中取得的材料的法律地位，這對檢察機關行使調查權將起巨大的推動作用，能夠進一步將監督落到實處。

參考文獻：

[1]甄卓，候曉焱：《刑事立案監督的啟動困境應對》，《中國檢察官》，2017年07月，總第272期，第35頁.

[2][美]E·博登海默著：《法理學、法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第110頁.