關(guān)于林業(yè)行業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的幾點(diǎn)思考

劉榮

【摘 要】 文章針對林業(yè)行業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀，提出了加強(qiáng)林業(yè)行業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的對策建議。在加強(qiáng)單位層面的內(nèi)部控制方面，要做到加大宣傳培訓(xùn)力度，發(fā)揮單位領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)人力資源管理。在深化業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制方面，要做到加強(qiáng)預(yù)算管理工作，完善資產(chǎn)處置管理，完善《內(nèi)控規(guī)范》內(nèi)容，加快項(xiàng)目工程進(jìn)度等。

【關(guān)鍵詞】 林業(yè)單位；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀；對策建議

為發(fā)揮內(nèi)部控制的管理與預(yù)防、規(guī)范與約束等作用，[1] 2016年，陜西省財(cái)政廳首次將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)結(jié)果（包括評價(jià)得分和評價(jià)結(jié)果報(bào)告）納入部門決算，監(jiān)督檢查預(yù)算單位的內(nèi)部控制建立和實(shí)施情況。省級林業(yè)財(cái)務(wù)主管部門在2016年財(cái)務(wù)決算布置和培訓(xùn)會議上，通報(bào)了全省30多家林業(yè)單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)結(jié)果，無一通過財(cái)政廳的審核驗(yàn)收。同時(shí)要求每家單位按照財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》、《指導(dǎo)意見》和“通知”，重新分析、認(rèn)真總結(jié)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)中的扣分原因，并將評價(jià)結(jié)果隨同部門決算進(jìn)行上報(bào)。現(xiàn)以牛背梁自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部控制建設(shè)為例，分析林業(yè)行業(yè)單位內(nèi)部控制情況。

一、林業(yè)行業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀

1、林業(yè)單位層面內(nèi)部控制存在的問題

（1）單位人員認(rèn)知不夠。內(nèi)部控制作為依法治國具體化的新舉措，[2]還需要被人們認(rèn)知。自然保護(hù)區(qū)工作人員與山為伴，缺少更多的渠道了解《內(nèi)控規(guī)范》、《指導(dǎo)意見》和“通知”這些新名詞。周圍沒有這方面的培訓(xùn)機(jī)制，身邊缺乏該方面的知識普及，以至于有些單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控理念和定位的認(rèn)識和理解都有偏差，認(rèn)為內(nèi)控就是分權(quán)，內(nèi)控就是嚴(yán)管，內(nèi)控就是信息系統(tǒng)，內(nèi)控就是財(cái)務(wù)部門的事。

自然保護(hù)區(qū)作為公益事業(yè)單位，主要履行保護(hù)區(qū)域內(nèi)森林、野生動植物資源等生態(tài)安全保障的職能。對保護(hù)區(qū)內(nèi)的林業(yè)違法行為進(jìn)行處罰，開展野生動植物珍稀物種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集分析，對野生動植物珍稀物種棲息地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測與治理，開展自然保護(hù)科學(xué)研究和宣傳教育等日常工作。在內(nèi)部控制建設(shè)方面，僅靠表面學(xué)習(xí)財(cái)政部發(fā)布的幾個(gè)相關(guān)政策，很難從內(nèi)控的程度和深度做好工作。

（2）人力資源配置短缺。由于前述因素的影響，很多單位沒有設(shè)置內(nèi)部控制方面的專業(yè)部門或牽頭部門，有的雖然設(shè)置了牽頭部門，也只是由財(cái)務(wù)部門或某一人負(fù)責(zé)相關(guān)報(bào)表工作，沒有配備與工作負(fù)荷相匹配的相應(yīng)數(shù)量的工作人員，更談不上對內(nèi)部控制后續(xù)工作中需要的能級對應(yīng)人員的補(bǔ)充。內(nèi)部控制流于形式。

（3）制度建設(shè)不夠完善。由于單位人員對內(nèi)部控制的認(rèn)識有一個(gè)過程，內(nèi)部控制制度的建立也就不可能一蹴而就。目前，保護(hù)區(qū)在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)的制度還有待細(xì)化和完善，其他相關(guān)制度，比如林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施績效評價(jià)制度還在探索之中。

2、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問題

（1）預(yù)算管理存在不足。自然保護(hù)區(qū)一直重視預(yù)算管理工作，并推行全面預(yù)算、全員預(yù)算、零基預(yù)算。但個(gè)別業(yè)務(wù)部門在每年的預(yù)算編制期間，不能比較準(zhǔn)確地測算和制定來年的工作計(jì)劃和相應(yīng)的收支情況，預(yù)算草案不及時(shí)提供給財(cái)務(wù)部門，影響了整個(gè)單位對預(yù)算的測算工作。等部門預(yù)算批復(fù)下來后，他們又有無預(yù)算、超預(yù)算的開支項(xiàng)目，從而進(jìn)一步弱化了單位對部門預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

（2）資產(chǎn)處置手續(xù)不全。資產(chǎn)賬上顯示個(gè)別固定資產(chǎn)已到使用年限，或在實(shí)際中存在一些閑置不用資產(chǎn)，但由于報(bào)廢手續(xù)不全，不能及時(shí)報(bào)廢，致使資產(chǎn)虛增。

（3）項(xiàng)目工程進(jìn)度緩慢。有些項(xiàng)目，尤其是棚戶區(qū)（危舊房）改造配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，大部分單位只做了招投標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)工作，尚未開始施工建設(shè)，究其原因，多因建設(shè)手續(xù)不完備造成項(xiàng)目建設(shè)整體進(jìn)度緩慢。

（4）《內(nèi)控規(guī)范》范圍局限。《內(nèi)控規(guī)范》以單位的經(jīng)濟(jì)活動為切入點(diǎn)，[3]在自然保護(hù)區(qū)的人事勞資管理、生態(tài)安全保障管理、宣傳教育管理、科研成果對保護(hù)區(qū)發(fā)揮實(shí)際效益管理等其他非財(cái)經(jīng)領(lǐng)域存在空白，從而影響保護(hù)區(qū)全面內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)。

二、加強(qiáng)林業(yè)行業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的對策建議

以問題為導(dǎo)向，就保護(hù)區(qū)內(nèi)部控制中出現(xiàn)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，尋找解決辦法。

1、加強(qiáng)單位層面的內(nèi)部控制

（1）加大宣傳培訓(xùn)力度。相對于外部監(jiān)督而言，內(nèi)部控制是單位自身的“免疫系統(tǒng)”。[4]為確保保護(hù)區(qū)內(nèi)部控制建設(shè)順利實(shí)施，進(jìn)一步提高保護(hù)區(qū)管理能力，當(dāng)務(wù)之急是開展行之有效的知識普及和宣傳，提高單位人員對內(nèi)控的認(rèn)知度。一方面是加強(qiáng)單位內(nèi)部組織的集體培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。邀請掌握政策的有關(guān)專家走進(jìn)保護(hù)區(qū)，為單位人員作專題講解，在答疑解惑的基礎(chǔ)上，以座談會形式互相交流學(xué)習(xí)心得和經(jīng)驗(yàn)，避免學(xué)習(xí)和宣傳流于形式，切實(shí)提高單位人員對內(nèi)部控制的認(rèn)識和理解。其次是派出能級對應(yīng)的人員外出培訓(xùn)，開闊學(xué)習(xí)視野。作為內(nèi)部控制建設(shè)培養(yǎng)的骨干分子，既可以宣傳和培訓(xùn)更多的人員，也可以直接作為配備人員充實(shí)單位內(nèi)部控制職能部門的力量。

（2）重視單位領(lǐng)導(dǎo)作用。單位內(nèi)控體系的建立，離不開單位一把手的重視和支持。《指導(dǎo)意見》保障措施中明確要求“單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)主持制定工作方案，明確工作分工，配備工作人員，健全工作機(jī)制，充分利用信息化手段，組織、推動本單位內(nèi)部控制建設(shè)，并對建立與實(shí)施內(nèi)部控制的有效性承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。”，這足以說明單位一把手在單位內(nèi)控體系建立中的重要性，沒有單位一把手的重視和支持，單位內(nèi)控體系很難順利建立。

（3）加強(qiáng)人力資源管理。人力資源因素對內(nèi)部控制建設(shè)程度和深度起著決定性作用。《內(nèi)控規(guī)范》和《指導(dǎo)意見》要求單位設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，配備工作人員，單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》和《指導(dǎo)意見》的要求，單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，按照能級對應(yīng)的原則配備和補(bǔ)充工作人員，明確工作分工，健全工作機(jī)制。執(zhí)行中確有困難的，可以考慮引入外界專業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)助建立單位內(nèi)控體系，從而保障內(nèi)控建設(shè)順利進(jìn)行。

2、深化業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

（1）加強(qiáng)預(yù)算管理工作。隨著國家對林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中地位的重視，國家財(cái)政連續(xù)多年加大對林業(yè)領(lǐng)域的投資。[5]自然保護(hù)區(qū)本著“嚴(yán)管林、慎用錢、質(zhì)為先”的根本要求，一直把預(yù)算管理作為重點(diǎn)工作來抓。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。單位各部門應(yīng)加強(qiáng)自身的工作規(guī)劃，加強(qiáng)部門之間、部門和主管領(lǐng)導(dǎo)之間的溝通協(xié)調(diào)，本著“謀事要實(shí)”的原則，強(qiáng)化和細(xì)化未來一年的事業(yè)發(fā)展工作計(jì)劃，確保在推行全面預(yù)算、全員預(yù)算、零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，財(cái)務(wù)人員能及時(shí)采集到林業(yè)事業(yè)發(fā)展收支計(jì)劃的相關(guān)信息，使編制出來的預(yù)算更細(xì)更實(shí)，從而進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理。

（2）完善資產(chǎn)處置管理。單位應(yīng)建立資產(chǎn)管理制度，明確資產(chǎn)報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)。對已達(dá)到使用年限和在實(shí)際中閑置棄用的資產(chǎn)，完善報(bào)廢手續(xù)，及時(shí)報(bào)廢。健全資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，確保國有資產(chǎn)的安全性，在此基礎(chǔ)上，確保資產(chǎn)能夠有效使用。

（3）加快項(xiàng)目工程進(jìn)度。進(jìn)一步健全林業(yè)項(xiàng)目內(nèi)部的管理制度，要求單位的項(xiàng)目管理部門，不僅要認(rèn)真學(xué)習(xí)項(xiàng)目管理相關(guān)政策法規(guī)，而且要主動積極與規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保、電力、消防、人防、交通等管理部門溝通協(xié)調(diào)，盡快完善建設(shè)手續(xù)，按照基本建設(shè)程序，積極組織項(xiàng)目施工，推進(jìn)項(xiàng)目整體進(jìn)度。

（4）完善《內(nèi)控規(guī)范》內(nèi)容。《指導(dǎo)意見》在總體目標(biāo)中要求“逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行”，保護(hù)區(qū)可以根據(jù)這一目標(biāo)，結(jié)合自身行業(yè)性質(zhì)和特點(diǎn)，比如，增加對“嚴(yán)管林，慎用錢，質(zhì)為先”措施的評價(jià)，以及產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會效益方面的評價(jià)來建立和充實(shí)自己的內(nèi)控體系。

每個(gè)單位都是統(tǒng)一的有機(jī)整體，自然保護(hù)區(qū)要實(shí)現(xiàn)自身事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，離不開林業(yè)項(xiàng)目和資金管理，同時(shí)也離不開人事勞資管理、生態(tài)安全保障管理、宣傳教育管理、科研成果對保護(hù)區(qū)發(fā)揮實(shí)際效益的管理，以及對基層保護(hù)站考核的管理。這些不同的領(lǐng)域之間的管理是相互作用和相互促進(jìn)的，為此，建議保護(hù)區(qū)可以適時(shí)將這些非財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的事項(xiàng)也納入內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)本行業(yè)本單位的全面內(nèi)部控制，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)行政事業(yè)單位的全面內(nèi)部控制工作。

【參考文獻(xiàn)】

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[4] 方周文.相對于外部監(jiān)督而言內(nèi)部控制是單位自身的免疫系統(tǒng)[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2013（16）21.

[5] 麻筑琴.加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展策略[J].大科技，2015（6）241.

【作者簡介】

劉 榮（1971-）女，陜西長安人，本科學(xué)歷，高級經(jīng)濟(jì)師，主要從事財(cái)務(wù)管理工作.