探索農村土地三權分置管理新模式

吳堅

摘要：三權分置，不僅是我國農村土地制度改革重大的理論突破，也是社會主義制度重大的理論創新，對促進現代農業發展具有重要意義。在當前推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的背景下，農村土地“三權分置”采取何種模式，值得進行深入的探究。

關鍵詞：農村土地；三權分置；探索；思考

中圖分類號：D922；F321 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-0-02

習近平總書記曾明確提出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。2016年10月30日，中辦國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，標志著“三權分置”土地流轉制度將正式在全國范圍內開始實行。2013年，溆浦縣是湖南省4個農村土地承包經營權確權登記試點縣之一，2014年，溆浦縣是懷化市唯一開展整鄉推進試點縣，在土地確權登記上積累了諸多經驗，為開展“三權分置”土地流轉制度奠定了良好的基礎。但是在推進過程中，也遇到了一些現實難題：如土地規模流轉難，使用效率低；土地流轉行為不規范，“三權”主體之間制約弱；農民合作社服務能力低，吸納社員能力有限；經營主體融資難，經營規模和農產品產業鏈難以擴大；鄉鎮農經部門職能弱化，農技專業人員缺口大等。為此，我們將通過對溆浦縣鄉鎮進行深入調查研究，歸納成功經驗和做法；分析存在問題；針對土地流轉現狀及問題，提出一些解決農村土地流轉問題的對策建議，探索“三權分置”新模式，為上級黨委政府決策提供參考依據。

一、溆浦縣農村土地“三權分置”改革的主要做法

1.強化組織領導

縣委、縣政府高度重視，縣委常委會和政府常委會多次專題研究推進農村土地“三權分置”改革工作。一是成立以縣委書記為組長的領導小組，為推進工作提供組織保證；二是制訂了規范性文件，為推進工作提供政策依據；三是實行目標管理，與各鄉鎮簽訂責任狀，壓實各級責任；四是定期進行督查調度，及時解決工作中遇到的問題和困難。

2.狠抓宣傳培訓

政府通過各種形式，開展廣泛的政策宣傳和培訓，確保農民知曉政策，激發農民進行土地流轉的意愿，調動農民積極性，推進改革工作順利進行。

3.強化政策支持

為了使改革政策更好的落實，制訂了許多獎勵制度，如《溆浦縣農村土地承包經營權流轉財政獎補專項資金管理辦法（試行）》，鼓勵土地流轉，鼓勵多種形式的經營方式。

4.試點示范帶動

選取示范點，2013年在星光、荷葉兩個行政村開展農村土地經營權確權登記頒證試點，2014年在小江口鄉整鄉推進試點。以點帶面，發現問題，總結經驗，為全面推廣提供指導性意見。

二、溆浦縣農村土地“三權分置”改革存在的主要問題

通過對溆浦幾個鄉鎮前期調研的結果來看，不同地區，情況不同，實施進度不同，因而存在不同問題。主要體現在一下幾個方面：

1.農村土地規模流轉難

土地流轉尚處于初始階段、無序狀態，沒有建立起有效的土地流轉服務中介組織，信息不對稱、流轉不規范、流轉范圍窄、流轉規模小等問題十分明顯，特別是集中成片的規模性流轉非常難。如觀音閣鎮的種糧大戶毛修林，流轉水田650畝，里面有“插花”田120余畝。究其原因，一是思想意識守舊。農民對土地的眷念根深蒂固，視土地為命根子，部分農戶明知種田效益低，但惠農政策好，寧守著幾分地耕作，也不愿意流轉給他人。有的外出務工者因為擔心打工受挫，為了給自己留條“后路”，寧愿拋荒或由別人代耕，也不愿意長期流轉。 二是法律意識缺乏。農戶不愿意簽訂合同流轉土地，而是通過口頭協議流轉土地，一方面導致承包費難以兌現，糾紛問題難以解決。另一方面隨著惠農補貼力度不斷加大，部分農戶提出收回水田或增加流轉費。三是干部認識缺位。部分村干部甚至個別機關干部對農村土地流轉工作的重要性認識不足，重視不夠，認為土地流轉是農戶自己的事情，應由農戶和業主自由協商，疏于管理，影響農村土地流轉。

2.合作社為農服務能力低

大多數合作社內部管理制度不健全，運行機制不完善，靠領辦人個人能力經營運作，沒有建立起議事機制、監督機制，沒有與社員建立緊密的利益聯結機制，沒有組織開展技術培訓、市場信息、產品銷售等方面的服務，合作社帶動能力不強，沒有真正把群眾組織起來，形成利益共同體，農業生產組織化程度仍然不高。甚至個別合作社純粹是為了爭項目、爭資金，擺個空架子，沒有開展具體服務。

3.新型經營主體融資難

金融部門為了規避貸款風險，設置了嚴格的擔保、抵押等政策，致使農業企業、合作社、家庭農場等主體貸款難。

4.農經部門職能逐步弱化

機構改革，縣級農經部門被降格，鄉鎮農經站被撤并，絕大多數鄉鎮農經人員不再從事農經工作，基層從事農經工作的人員嚴重不足，致使農經工作管理難到位、服務難落實。如土地流轉方面，由于缺乏指導，大部分土地流轉采取的是口頭協議，沒有簽訂書面合同，沒有在村委會和鄉鎮農業綜合服務中心備案，即使簽訂書面合同，也是五花八門，條款不清，甚至明顯違法。

三、溆浦縣農村土地“三權分置”改革路徑探究

為推動“三權分置”土地流轉制度有效實施，保障土地所有者、承包者、經營者的權利，真正促進土地資源優化配置，推進農業的供給側結構性改革。為發展現代農業、增加農民收入提供新的路徑和制度保證。可以從以下幾個方面進行路徑探索：

1.構建完善的政策體系和法律體系

完善的法律和制度是推進土地有序流轉的保證，必須堅持農村土地集體所有是農村改革的一條底線，必須堅持保護農民土地承包權的基本原則，土地流轉中不能傷害農民的利益。設立土地仲裁庭，推動農村產權的流轉交易公開公正規范運行，強化對經營權流轉的主體、過程、方式、市場等方面的制度規范與管理，保障不同主體權利，切實保障農民利益。

2.構建保障機制

一是設立專項扶持資金。加大對新型農業經營主體的扶持力度，對新型農業經營主體實施獎補，支持其建立標準化生產基地、完善配套基礎設施、開展社會化服務、發展農產品加工、實施品牌創建等。特別是在農田水利等基礎設施建設方面，直接給予項目支持，行業主管部門加強監督，由新型經營主體根據實行需要自行實施。二是強化農經隊伍建設。請求上級政府研究，重點建立健全鄉鎮農經隊伍，定編、定人、定崗，充實基層農經力量。三是加強金融服務。金融部門應創新服務，進一步擴大支持范圍，為新型經營主體量身定制新的金融服務產品，如推行農產品“訂單”貸款、農業保險“保單”貸款等等，提供資金支持，助推新型經營主體發展壯大。四是把供給側改革運用到土地流轉的路徑、措施之中，推動農村土地“三權分置”改革。

3.建立農業綜合服務體系

一是搭建流轉平臺。利用農業信息網，建立農村產權交易網上市場，建立土地流轉服務中心。各鄉鎮以經管統計審計中心或便民服務大廳為依托，建立土地流轉服務中心，實行掛牌辦公，設崗服務。各村配備土地流轉信息員，及時采集和上報土地流轉供求信息，并且建立完善土地流轉工作制度，規范流轉程序。建立健全交易規則、信息聯絡員、合同鑒證員崗位職責及獎懲制度，保障市場交易依法、規范、有序進行。

二是培訓土地流轉工作人員。對土地流轉工作人員進行詳細講解全國農村承包地確權登記頒證工作會議精神、農村土地流轉的原則、操作流轉程序、流轉臺帳管理等，解讀統一規范的合同文本、委托協議、辦證申請材料以及文本統一編號辦法等。

三是健全“失地農民”培訓機制。首先，加強政府指導和扶持。政府成立統籌失地農民培訓工作的專門領導機構，制定具體政策、年度工作計劃、分解任務目標，提出保障措施。其次，整合培訓資源，開展合作辦學。一是建立一批示范和帶動能力強的培訓基地；二是把失地農民再培訓和向用人單位推薦結合起來；再次注重失地農民再就業培訓與職業教育學歷教學結合，關注農民工子女的教育與培訓。

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